■任會兵

關(guān)于構(gòu)建義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費保障機制的幾點思考

■任會兵

義務(wù)教育均衡發(fā)展已成為我國今后一段時期內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展的基本政策目標(biāo)，從國家的時間表和路線圖來看，首先要在縣域內(nèi)實現(xiàn)均衡，其基本要求就是實現(xiàn)縣域內(nèi)中小學(xué)師資配備均衡化、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量評價一體化。湖北省在2008年已啟動了為期7年的“以縣級統(tǒng)籌為主、以師資隊伍建設(shè)為核心”的義務(wù)教育均衡發(fā)展行動計劃，依托義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程、義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)工程、義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量提高工程、義務(wù)教育關(guān)愛工程、探索建立保障義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費投入機制、建立義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評價機制等，計劃到2015年在全省各縣（市、區(qū)）基本實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。筆者認(rèn)為，這其中最重要、最關(guān)鍵的一環(huán)就是建立起相對完善的推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)費投入保障機制。

一、現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費投入保障機制的現(xiàn)狀及弊端

2005年12月，國家啟動了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革,按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則,將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入財政保障范圍,逐步增加財政投入。其核心理念是,按照具體的教育制度建設(shè)任務(wù),以加大的中央投入為引子和主導(dǎo)力量,調(diào)動各級政府同時加大教育投入,建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的增加經(jīng)費機制。事實上，這也只是一種改良的“以縣為主”的義務(wù)教育投資體制。

（一）義務(wù)教育經(jīng)費保障“新機制”面臨的問題

1．“普九”負(fù)債。2006年，湖北省審計廳對全省94個縣（市、區(qū)）1208個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1．52萬所農(nóng)村中小學(xué)的學(xué)?？倐鶆?wù)和“普九”債務(wù)進行了逐校認(rèn)定，最后確認(rèn)全省“普九”債務(wù)為31億元，全省農(nóng)村中小學(xué)平均負(fù)債近20萬元。盡管湖北省在2008年制定了《化解農(nóng)村義務(wù)教育“普九”債務(wù)實施方案》，計劃2008年化解審定債務(wù)余額的60%，2009年化解債務(wù)余額的40%。但據(jù)調(diào)查，不少農(nóng)村學(xué)校的“普九”債務(wù)并沒有完全化解。

2．公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低?！靶聶C制”實施后，中央和地方財政都加大了對農(nóng)村義務(wù)教育投入，在繼續(xù)鞏固和完善農(nóng)村教師工資保障機制的基礎(chǔ)上，把“兩免一補”、提高公用經(jīng)費保障水平、校舍維修改造所需經(jīng)費全面納入公共財政范圍，但公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2008年秋，湖北省農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生均公用經(jīng)費分別為400元和250元，縣鎮(zhèn)中小學(xué)分別為415元和265元，難以滿足辦學(xué)實際需要。

3．教師待遇差距大，績效工資標(biāo)準(zhǔn)偏低。湖北省自2009年1月1日起開始在中小學(xué)實行績效工資政策，據(jù)調(diào)查，仍存在部分縣（市、區(qū)）因為資金不到位沒能完全落實、欠發(fā)達(dá)地區(qū)績效工資偏少、農(nóng)村教師津貼標(biāo)準(zhǔn)偏低以及政策實施偏頗等問題?？冃ЧべY標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、同一地區(qū)內(nèi)部縣（市、區(qū)）之間、縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差距仍然很大，即使是在同一地（市）內(nèi)，不同縣（區(qū)）之間相差最大1倍，不同地（市）之間差距更大。據(jù)估算，湖北省農(nóng)村教師津貼平均值僅為65元/月，只占其工資總額的3．3%。另外，農(nóng)村教師失業(yè)保險、養(yǎng)老保險和住房公積金辦理情況也令人擔(dān)憂，相當(dāng)一部分農(nóng)村教師都被排斥在社會保障網(wǎng)絡(luò)之外。

（二）義務(wù)教育經(jīng)費保障“新機制”的弊端

“新機制”只是硬性明確了各級政府對于具體制度建設(shè)任務(wù)的財政責(zé)任,同時采取了大口徑專項轉(zhuǎn)移支付方式,但并未觸動基本的教育事權(quán)劃分,也未試圖去調(diào)整地方政府的存量支出結(jié)構(gòu),只是要求縣級政府通過調(diào)整財力支出結(jié)構(gòu)承辦義務(wù)教育。實際上，現(xiàn)行財稅制度并沒有在預(yù)算內(nèi)賦予縣級政府為義務(wù)教育籌集經(jīng)費的財權(quán)與財力,因此，其弊端也是顯而易見的：一方面，可能導(dǎo)致教育財政投入發(fā)動力更加向中央集中,分割了地方政府統(tǒng)籌兼顧能力,擱置了徹底改變地方政府財政行為的橫向制度建設(shè)，最終將遭遇地方政府財力和支出結(jié)構(gòu)問題帶來的挑戰(zhàn)；另一方面,中央財政擔(dān)負(fù)更多責(zé)任可能帶來更加嚴(yán)重的中央微觀管理傾向,進而導(dǎo)致效率損失。具體表現(xiàn)如下：

1．無法保證地方政府對義務(wù)教育的公共投入和合理運用。“新機制”加大了中央對農(nóng)村義務(wù)教育投入，但大量增加的上級財政投入并沒有提高地方政府對教育投入的努力程度，相反，還產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，部分地方政府配套資金不到位，更有甚者，還存在擠占、挪用農(nóng)村義務(wù)教育專項經(jīng)費的現(xiàn)象。湖北省各地2006～2007年農(nóng)村校舍維修資金審計結(jié)果顯示，全省有39個縣（市、區(qū)）沒有統(tǒng)籌安排好校舍維修改造資金，出現(xiàn)“撒胡椒面現(xiàn)象”，甚至有部分縣（市、區(qū)）安排的校舍維修改造資金不足1萬元；有19個縣（市、區(qū)）未安排或足額安排農(nóng)村稅費改革固定性轉(zhuǎn)移支付用于中小學(xué)危房改造的60%部分；有2個縣（市）專項資金未落實到項目。

2．無法消除經(jīng)濟發(fā)展不平衡帶來的不利影響。城鄉(xiāng)之間和各縣（區(qū)）之間不平衡,也是湖北經(jīng)濟發(fā)展的典型特征。1994年分稅制后，政府財政收入重心不斷上移，多數(shù)縣級政府財力薄弱，基本上只是“吃飯財政”。義務(wù)教育投資“以縣為主”，意味著地方義務(wù)教育發(fā)展只能取決于地方經(jīng)濟發(fā)展與財政收入，這種體制帶有明顯的分散管理特征，無法持續(xù)、穩(wěn)定地保證義務(wù)教育事業(yè)尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育的正常發(fā)展,當(dāng)然就更談不上促進義務(wù)教育均衡發(fā)展了。

二、建立促進義務(wù)教育均衡發(fā)展經(jīng)費投入保障機制的建議

要真正實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,必須深化改革,理順機制,建立起促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)費保障長效機制?；诹x務(wù)教育的純公共產(chǎn)品屬性，筆者建議，義務(wù)教育應(yīng)采取“高重心”、相對集中的投入管理體制,建立“以省為主”的義務(wù)教育投資制度。具體應(yīng)從四方面入手：

（一）建立義務(wù)教育公共財政制度,經(jīng)費“以省為主”統(tǒng)籌投入

義務(wù)教育屬于純公共產(chǎn)品,推進其實現(xiàn)均衡發(fā)展的全部責(zé)任自然在于政府，經(jīng)費投入理應(yīng)由公共財政承擔(dān)。根據(jù)我國現(xiàn)有財稅體制的現(xiàn)狀，建議按照財權(quán)與事權(quán)相對稱的原則,重新合理劃分各級政府之間的事權(quán)和財權(quán),建立與國家財稅體制相適應(yīng)的各級政府合理分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費的投入保障機制。從國際慣例看,義務(wù)教育投資主體都是中央和省級政府,目前，我國中央及省兩級政府也具備了成為義務(wù)教育投資主體的相應(yīng)財力。因此,應(yīng)依據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費在全國的平均值和各級政府財政收入份額,在中央、省、地(市)、縣四級政府按比例合理分擔(dān)教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等項經(jīng)費,由中央和省級政府承擔(dān)主要投入責(zé)任。具體來說，教師工資由省級政府負(fù)擔(dān)，校舍建設(shè)及學(xué)校公用經(jīng)費由縣（區(qū)）政府負(fù)擔(dān)，確有困難的縣（區(qū)）由中央及省財政實行專項轉(zhuǎn)移支付。同時，應(yīng)強化縣級政府的管理主體責(zé)任，統(tǒng)籌管理好省級轉(zhuǎn)移支付和本級政府教育經(jīng)費，通過建立規(guī)范的以公平為導(dǎo)向的學(xué)校撥款制度，保障縣（區(qū)）內(nèi)基礎(chǔ)教育學(xué)校間的財政公平。另外，教育資源分配應(yīng)給予農(nóng)村義務(wù)教育更多的政策照顧和傾斜。農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校已有的辦學(xué)債務(wù)應(yīng)由省、市、縣三級政府按比例共同全額承擔(dān),并以省級財政承擔(dān)為主。

（二）落實國家義務(wù)教育財政“低?！闭撸晟浦醒爰笆〖壛x務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度

義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付包括一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付,是我國取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的重要來源,也是推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要經(jīng)費保障。教育部《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》已明確提出各地應(yīng)制定義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件最低保障線，建立義務(wù)教育“低?！敝贫取榇?，應(yīng)加大和規(guī)范中央及省級政府對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付：（1）中央轉(zhuǎn)移支付資金和下劃包干到地方的部分資金應(yīng)集中到省級政府手中,將其主要用于提高義務(wù)教育發(fā)展水平較為落后地區(qū)的教師福利待遇及校舍建設(shè)或修繕等。（2）建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算,以預(yù)算形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。（3）專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以當(dāng)?shù)厝司斦芰蜕逃?jīng)費作為轉(zhuǎn)移支付的主要參考依據(jù)，并對這種支付隨物價水平、補助對象實行動態(tài)調(diào)整,真正發(fā)揮財政的平衡功能。

（三）制定科學(xué)合理的義務(wù)教育投入政策，積極推進標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)

省政府除了明確自身作為義務(wù)教育的投入主體責(zé)任外,還應(yīng)根據(jù)省情制定合理的義務(wù)教育投入政策,以約束地方政府的義務(wù)教育投入行為,保障義務(wù)教育均衡發(fā)展：（1）要合理分配對義務(wù)教育和非義務(wù)教育的投入比例,加大對義務(wù)教育投入。（2）要調(diào)整城市與農(nóng)村、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間義務(wù)教育投入比例,加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、貧困地區(qū)及農(nóng)村義務(wù)教育的投入。（3）省財政應(yīng)專門設(shè)立農(nóng)村義務(wù)教育專項資金,重點支持農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整、改善辦學(xué)條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項目。（4）省政府應(yīng)不斷增加投入,改善義務(wù)教育階段不符合標(biāo)準(zhǔn)的薄弱學(xué)校,積極推進“標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)?！苯ㄔO(shè)。（5）在條件成熟時，可考慮在同一區(qū)域內(nèi),以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn),實行城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。

（四）加強教育預(yù)算制度建設(shè)，建立義務(wù)教育經(jīng)費問責(zé)和績效責(zé)任制度

省政府應(yīng)將義務(wù)教育的各項經(jīng)費全部納入預(yù)算，改變現(xiàn)行省級政府對義務(wù)教育支出采用體制下劃、由地方政府安排的做法,對義務(wù)教育投資支出,由省政府按照全省經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo),針對各市、縣義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)模,直接安排、統(tǒng)籌支出義務(wù)教育經(jīng)費,逐步提高義務(wù)教育投資水平。加強義務(wù)教育學(xué)校財務(wù)管理,進一步完善“校財局管”，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理各項教育支出。推進義務(wù)教育財務(wù)公開制度,確保經(jīng)費分配使用的及時性、規(guī)范性、有效性。同時，建立對各級政府義務(wù)教育經(jīng)費問責(zé)和績效考核制度,把義務(wù)教育均衡發(fā)展列為政府主要責(zé)任考核內(nèi)容，尤其將教育資金的分配使用是否有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展作為評定各級政府績效的一項重要指標(biāo)，以此加大義務(wù)教育均衡發(fā)展的實施力度。

湖北省教育科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯 向保秀