◎ 黃 海

城市溫室氣體的高排放和發(fā)展模式的高帶動效應(yīng)，決定了低碳城市建設(shè)的重要性。低碳城市建設(shè)是發(fā)展低碳經(jīng)濟的基本平臺和重要載體，是由新能源利用、清潔技術(shù)、綠色規(guī)劃、綠色建筑和綠色消費等一系列要素構(gòu)成的城市可持續(xù)發(fā)展模式。應(yīng)對全球變暖，發(fā)展低碳經(jīng)濟成為很多國家的重要戰(zhàn)略選擇，世界上許多大城市開始實踐低碳經(jīng)濟理念，大力建設(shè)低碳城市。世界自然基金會、英國碳信托基金會與能源節(jié)約基金會推動了低碳城市項目，目前，國外已有英國倫敦、布里斯托、利茲、曼切斯特4個城市開展了低碳城市發(fā)展項目。我國也把建設(shè)低碳城市、發(fā)展低碳經(jīng)濟作為新的重大戰(zhàn)略選擇。

湖南的長株潭城市群是國家批準的“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)，要打造資源節(jié)約、環(huán)境友好型的城市群，其發(fā)展理念與低碳城市建設(shè)內(nèi)在契合，高度關(guān)聯(lián)。在長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)中，充分發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，進行體制機制創(chuàng)新，推動綠色生產(chǎn)、綠色能源、綠色建筑、綠色交通和綠色消費，可以為建設(shè)低碳城市夯實制度基礎(chǔ)和提供根本保障。而建設(shè)低碳城市不僅僅是一個口號、一種態(tài)度，更是一種行為，完善的低碳管理體系就是建設(shè)低碳城市的重要政府行為，是發(fā)展和推進低碳城市建設(shè)的戰(zhàn)略性手段和戰(zhàn)略性保障。通過制定低碳城市的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標(biāo)體系，出臺鼓勵綠色生產(chǎn)消費模式、經(jīng)濟增長方式和綠色交通建筑的政策措施，優(yōu)化低碳發(fā)展的氛圍與環(huán)境，創(chuàng)新低碳城市建設(shè)的投融資平臺，以此完善低碳管理體系，使長沙、株洲、湘潭率先建設(shè)成為低能耗、低排放、高效益的“低碳城市”，在中部地區(qū)探索出一條低碳城市建設(shè)的新路子，在全國探索出一條低碳城市群發(fā)展的新模式，這對長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)是一種實質(zhì)和有效的推進。

一、長株潭低碳城市建設(shè)中管理體系的基本現(xiàn)狀

（一）建設(shè)低碳城市的重點逐步明晰，但手段仍需完善。城市溫室氣體的高排放，決定了低碳城市建設(shè)的重要方向。以推動節(jié)能減排為主線，是長株潭建設(shè)低碳城市的重要方向。2007年湖南實施《新型工業(yè)化考核獎勵辦法（試行）》后，長株潭城市群將“節(jié)能減排”指標(biāo)納入了各地黨政官員的年度考核內(nèi)容。多家能耗在1萬噸標(biāo)準煤以上的用能大戶，被列為重點監(jiān)管對象，對企業(yè)能源消耗數(shù)據(jù)直接調(diào)度分析，及時掌握能源消耗情況。其中有色、冶金、化工、建材、造紙等重點行業(yè)的“全國千家節(jié)能行動企業(yè)”，也成為了省、市兩級節(jié)能監(jiān)測專門機構(gòu)的重點監(jiān)測對象，都建立了嚴格的節(jié)能環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制以及節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系，進一步為強化低碳管理提供了制度性保證。

但與此同時，當(dāng)前仍然以快速發(fā)展為主題和需要的湖南，城市發(fā)展模式不得不呈現(xiàn)出高能耗和高排放的特征。2008年，湖南三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為18:44.2:37.8，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)對能源需求量大，能源消耗占湖南省能源消耗總量的71%以上，其中鋼鐵、有色、化工、建材和電力等高耗能行業(yè)的能源消費又占了整個工業(yè)能源消費的80.13%，占了全省能源消費總量的56.44%，這在一定程度上制約著低碳城市的創(chuàng)建。因此，以節(jié)能減排為重點的低碳管理手段還需進一步完善。

（二）建設(shè)低碳城市的管理框架初具雛形，但機制還需創(chuàng)新。以長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)為契機和突破重點，進行體制機制創(chuàng)新，是完善低碳管理體系、建設(shè)低碳城市的重要動力。自2007年以來，長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了實質(zhì)性進展。資源環(huán)境方面，長株潭城市群整體納入了國家節(jié)水型城市試點；政府把節(jié)能減排指標(biāo)納入新型工業(yè)化考核內(nèi)容；國家環(huán)保部與湖南簽訂合作協(xié)議，共同推進環(huán)境經(jīng)濟政策試點。產(chǎn)業(yè)方面，長株潭城市群獲批全國六大綜合性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地之一，湘潭高新區(qū)晉升國家級高新區(qū)。制度保障方面，2007年出臺了《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》，2008年出臺了《保障和促進長株潭城市群“兩型”社會建設(shè)的決定》，頒布了改革建設(shè)目標(biāo)責(zé)任考核辦法。三市也積極尋找改革的突破口，如長沙組建環(huán)境資源交易所，株洲公共交通全面推廣混合動力汽車等，這都為長株潭完善低碳城市建設(shè)中的管理體系提供了有益的機制探索經(jīng)驗。

但與此同時，如何抓住“兩型社會”建設(shè)先行先試的機會，強調(diào)局部利益服從整體利益，打破各自為戰(zhàn)的利益分割，克服一些不合理機制的障礙，盡快將設(shè)想變方案、將方案變行動，將項目進籠子，將機制抓落實，仍然是長株潭城市群以“兩型社會”為契機，完善低碳管理體系需要突破的地方。

（三）建設(shè)低碳城市的管理實踐有序進行，但政策有待配套。目前，長株潭城市群以政府為主導(dǎo)的低碳城市建設(shè)管理實踐正在有序進行。一是低碳城市交通已經(jīng)實質(zhì)性啟動。2009年，湖南開始加快建設(shè)以軌道交通為主體的低碳交通網(wǎng)，同時，長株潭城市群亦被確定為全國首批推廣應(yīng)用混合動力汽車的城市群，低碳交通模式呼之欲出。二是低碳城市建設(shè)先行先試，株洲市啟動低碳化城市交通體系整合工程，全面啟動電動公交三年行動規(guī)劃，計劃用五年左右的時間，實施低碳化城市交通體系整合、低碳化社區(qū)示范、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)、辦公大樓低碳化運行示范“四大工程”，省市全力推進湘江流域水污染綜合整治三年行動計劃，“既要金山銀山，更要綠水青山”。三是低碳城市間的項目合作效果明顯。政府在開展同國際社會的低碳城市合作方面起步較早，以CDM項目為載體的低碳合作進展良好，目前已有115個CDM項目獲國家發(fā)改委批準，其中在聯(lián)合國注冊成功的有39個，簽發(fā)CERs（經(jīng)核證的減排量）的項目5個。

但與此同時，政府還缺乏完善的低碳管理配套政策，沒有充分運用公共財政、公共財稅和公共權(quán)力，來推進綠色生產(chǎn)、綠色建筑和綠色消費，鼓勵和扶持“三低”（低能耗、低排放、低污染）企業(yè)和“三低”消費，限制和懲罰“三高”企業(yè)和“三高”消費，培育碳交易市場與碳金融的發(fā)展，促進城市清潔能源、新能源、可再生能源的開發(fā)利用和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

二、長株潭城市群完善低碳管理體系的原則和重點

低碳管理是低碳城市的制度基礎(chǔ)，沒有科學(xué)、合理和高效的低碳管理體系，就不可能有低碳城市的快速和健康發(fā)展。而完善的低碳管理體系涉及低碳城市建設(shè)的各個環(huán)節(jié)，從低碳生產(chǎn)、低碳建筑到低碳交通、低碳消費等，都離不開政府公共管理、公共政策和公共行為的推動。長株潭城市群應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)低碳城市目標(biāo)，圍繞節(jié)能減排主線，依托“兩型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”平臺，堅持低碳城市建設(shè)與 “兩型社會”建設(shè)相結(jié)合、低碳轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展相結(jié)合、低碳鼓勵與高碳懲治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與市場協(xié)調(diào)相結(jié)合四條原則，突出綠色生產(chǎn)、綠色消費、綠色交通、綠色建筑和綠色能源五個重點領(lǐng)域，完善低碳管理體系，建設(shè)低碳城市。

（一）應(yīng)堅持的原則

一是兩型建設(shè)與低碳城市相結(jié)合的原則。充分依托長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)這一平臺，充分利用長株潭中心城市群的載體優(yōu)勢，充分發(fā)揮先行先試的政策優(yōu)勢，充分吸取機制探索的創(chuàng)新經(jīng)驗，推行低碳消費，打造低碳城市。一方面，低碳管理要注重以“兩型”建設(shè)中低碳城市群的發(fā)展帶動推進低碳經(jīng)濟的發(fā)展，另一方面，低碳管理要把低碳城市建設(shè)作為“兩型社會”建設(shè)的重點內(nèi)容和重要實踐。

二是低碳轉(zhuǎn)型與快速發(fā)展相結(jié)合的原則。長株潭城市群保持較快增長拉動是湖南重要的經(jīng)濟增長極。低碳城市管理的目標(biāo)和任務(wù)要明確，在快速發(fā)展與低碳轉(zhuǎn)型中維持適度的平衡，妥善處理好城市增量符合低碳標(biāo)準和城市存量不斷改造升級的關(guān)系，堅持以增量為低碳發(fā)展的主攻方向，不是為低碳而低碳，在保證經(jīng)濟繼續(xù)快速增長的前提下，實現(xiàn)城市發(fā)展的低碳轉(zhuǎn)型。

三是低碳鼓勵與高碳懲治相結(jié)合的原則。綜合運用財政、稅收、投融資、市場準入等公共政策，安排專門的預(yù)算資金，采取財政補貼、稅收減免、貸款貼息等方式支持城市生產(chǎn)、消費、交通、建筑、能源的低碳化，保證城市符合低碳城市的發(fā)展方向，切實把好城市增量發(fā)展的管理層面“低碳關(guān)”。

四是政府主導(dǎo)與市場協(xié)調(diào)相結(jié)合的原則。建立完善以節(jié)能減排為重點和主線、以經(jīng)濟手段為主、行政方法為輔的低碳城市建設(shè)的政策支持與宏觀管理體系。率先進行碳稅制、碳交易、碳補償試點，在中部省份乃至全國層面上政策設(shè)計先走一步，率先探索低碳城市建設(shè)的生態(tài)環(huán)境補償政策、污染賠償政策、強制退出的退出政策和財稅的獎懲政策。

（二）應(yīng)把握的重點

一是在綠色生產(chǎn)領(lǐng)域。在長株潭城市群推行循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)，在生產(chǎn)、流通和消費等各個環(huán)節(jié)建立起資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的循環(huán)經(jīng)濟體系，進一步完善節(jié)能減排管理機制和體系，最大限度地提高資源和能源的利用率，減少能源消耗和污染物產(chǎn)生，加快淘汰電力、鋼鐵、建材、造紙等行業(yè)的落后生產(chǎn)能力，努力降低單位能耗。

二是在綠色消費領(lǐng)域。結(jié)合長株潭城市群經(jīng)濟社會發(fā)展實際，制定特殊的低碳消費政策，完善低碳消費政策體系。對政府消費，積極貫徹執(zhí)行國家關(guān)于建設(shè)節(jié)約型政府機關(guān)工作要求，制定切實可行的政府辦公耗能管理制度，制定科學(xué)的監(jiān)管措施與獎懲制度；對居民消費生活的具體內(nèi)容，如汽車消費、住房消費、水電煤氣等日常消費，制定合理可行的激勵政策或約束機制；對企業(yè)生產(chǎn)出臺政策和法規(guī)，加強節(jié)能減排的制度管理，鼓勵企業(yè)運用與創(chuàng)新低碳技術(shù)，開發(fā)低碳產(chǎn)品，綜合利用自然能源，投資低碳生產(chǎn)流程。

三是在綠色交通領(lǐng)域。在長株潭城市群采取財政補貼、稅收減免、貸款貼息等機制創(chuàng)新，加大政策支撐和管理力度，發(fā)展節(jié)能型交通運輸工具和新能源汽車，采取加重稅收、燃油價格、控制上牌等方式，減少高排放和高污染的交通運輸工具，適當(dāng)控制私車的急劇增長，加快城市的輕軌和地鐵建設(shè)，大力保留城市規(guī)劃中的自行車道和步行道，大力加快發(fā)展地鐵、快速交通和公共交通方式，在方便城市居民出行的同時，盡可能控制私車交通出行的數(shù)量，降低單位公車的碳排放量。

四是在綠色建筑領(lǐng)域。運用政府的公共管理和相關(guān)政策體系配套，加大對長株潭城市群的建筑監(jiān)管和技術(shù)創(chuàng)新力度，減少化石能源的使用，建立環(huán)境管理體系，開展創(chuàng)建節(jié)約型工地活動，制定綠色施工標(biāo)準，在降低能耗的同時，廣泛運用可再生能源和太陽能光伏發(fā)電與建筑一體化技術(shù)，變消耗能源為生產(chǎn)能源。

五是在綠色能源領(lǐng)域。發(fā)揮長株潭城市群“兩型社會”先行先試的優(yōu)勢，通過專項資金、貸款傾斜、稅收優(yōu)惠等一系列措施，制定有效的能源投資激勵政策，開發(fā)經(jīng)濟清潔的新能源，研究制定具有戰(zhàn)略性的低碳能源“十二五”規(guī)劃、中長期遠景規(guī)劃，和具有操作性和約束力的行動方案，明確發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)先領(lǐng)域和行動步驟，完善能源管理與監(jiān)控機制，落實具體的承擔(dān)部門，并排出具體的時間表。

三、長株潭城市群完善低碳管理體系的具體對策與建議

（一）制定低碳城市發(fā)展規(guī)劃和行動方案

加快制定長株潭低碳城市發(fā)展規(guī)劃與行動方案。加強三市一體化的低碳城市規(guī)劃和方案的制定和實施，并將低碳目標(biāo)列入三市的國民經(jīng)濟與社會中長期發(fā)展規(guī)劃。細化工作目標(biāo)、任務(wù)和重點，在低碳城市發(fā)展綱要與規(guī)劃的引領(lǐng)下，將節(jié)能減排放在工作的首位，真正作為硬任務(wù)來抓。一是要注重規(guī)劃之間的銜接。以《湖南省低碳經(jīng)濟發(fā)展綱要》的制定，指導(dǎo)長株潭低碳城市建設(shè)的專項規(guī)劃制定，實現(xiàn)規(guī)劃之間的相互銜接。二是要明確規(guī)劃的低碳轉(zhuǎn)型理念。將“低碳城市”作為長株潭三市“十二五”期間經(jīng)濟工作的重要抓手，引領(lǐng)三市政府把建設(shè)低碳城市的成效作為“十二五”期間社會經(jīng)濟發(fā)展的重要目標(biāo)與戰(zhàn)略措施，充分發(fā)揮政府在低碳城市建設(shè)中的主導(dǎo)、引導(dǎo)和管理主體作用，建立多部門參與的決策協(xié)調(diào)機制和全社會廣泛參與的行動機制。

（二）完善低碳城市建設(shè)決策管理體系

統(tǒng)籌成立長株潭低碳經(jīng)濟工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)低碳城市建設(shè)工作組，牽頭負責(zé)三市低碳城市建設(shè)的各項工作，研究一體化的低碳城市發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)解決低碳城市建設(shè)中的矛盾和困難，形成高效的組織機構(gòu)和管理體系。一是建立針對三個城市政府和企業(yè)的低碳考核制度。通過法規(guī)規(guī)范地方政府建設(shè)低碳城市的權(quán)利和義務(wù)，推行“低碳GDP”考核制度，建立適合三市實際的低碳城市發(fā)展指標(biāo)體系，將現(xiàn)行的GDP指標(biāo)扣除因環(huán)境污染、自然資源消耗、生態(tài)環(huán)境退化的損失，將建設(shè)低碳城市的評價指標(biāo)納入三市的經(jīng)濟核算體系和政府官員的政績考核。二是對長株潭三市制定和實施低碳認證制度。積極推動低碳認證制度的制定和實施，建立健全包括低碳生產(chǎn)、低碳消費、低碳能源、低碳交通和低碳建筑的低碳標(biāo)志標(biāo)準，向企業(yè)、居民和個人宣傳低碳標(biāo)志的意義，既有利于消費者選擇低碳產(chǎn)品，促進低碳生產(chǎn)和低碳消費，也有利于提高企業(yè)低碳生產(chǎn)、推廣低碳建筑和運用開發(fā)低碳能源的意識。

（三）配套低碳城市建設(shè)政策杠桿

綜合運用財政、稅收、投融資等手段，引導(dǎo)長株潭城市群建設(shè)低碳城市。一是采取財政補貼方式，鼓勵長沙、株洲、湘潭開展節(jié)能與新能源汽車示范推廣試點，在公交、出租等領(lǐng)域推廣使用節(jié)能與新能源汽車。同時，加大投入，加快城市軌道交通、地鐵的建設(shè)，降低交通運輸碳排放量；二是加大財政補貼力度和政策支持力度，推進文化產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實行市場準入制度，全面推行清潔生產(chǎn)。新建企業(yè)、建筑、交通等要與政府簽訂目標(biāo)責(zé)任合同，規(guī)定允許的最大碳排放量，而已有的企業(yè)也要與政府簽訂合同，對碳排放量和減排目標(biāo)進行量化，同時通過碳交易市場來調(diào)節(jié)企業(yè)之間的碳排放數(shù)額，推行企業(yè)節(jié)能減排自愿協(xié)議制度、稅收獎懲制度和節(jié)能減排投資擔(dān)保機制，約束企業(yè)行為，提高其節(jié)能減排的積極性和自覺性。對影響湖南新型工業(yè)化、新型城市化和“兩型社會”發(fā)展的高消耗、高能源、高污染的企業(yè)，通過節(jié)能減排機制進行自動淘汰和強制退出。三是在長株潭積極探索低碳社區(qū)建設(shè)、低碳園區(qū)創(chuàng)建、低碳建筑創(chuàng)建等各種低碳試點。將低碳經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)費納入財政預(yù)算，對于低碳經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)試點項目，加強指導(dǎo)責(zé)任和加大支持力度，啟動長株潭低碳城市交通體系整合工程，推進低碳化社區(qū)示范工程、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程、辦公大樓低碳化運行示范工程等項目，開展低碳機關(guān)、社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、飯店和家庭的創(chuàng)建活動。

（四）優(yōu)化低碳城市建設(shè)環(huán)境與氛圍

作為湖南經(jīng)濟社會發(fā)展的核心增長和帶動極，長株潭城市群要大力倡導(dǎo)低碳消費理念，構(gòu)建低碳消費文化，在各個環(huán)節(jié)上制定科學(xué)的監(jiān)管措施與獎懲制度，繼續(xù)推進政府節(jié)能采購制度，積極推進低碳消費理念的宣傳工作，加強全民低碳消費教育。一是合理引導(dǎo)低碳消費需求，促進居民消費結(jié)構(gòu)低碳化。在能源消費價格提高的同時，從低碳消費需求的滿足上，促進低碳消費品市場的不斷發(fā)展與繁榮，實現(xiàn)低碳消費品市場供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是完善低碳消費的制度監(jiān)管體系，增強低碳消費的制度保障力。建立政府、市場與企業(yè)三位一體化監(jiān)管體制。政府要加強低碳產(chǎn)品市場監(jiān)管，加快政府節(jié)能標(biāo)準體系建設(shè)，完善低碳消費政策體系。在居民消費方面，針對居民消費生活的具體內(nèi)容，制定合理的可行的激勵政策或約束機制。在企業(yè)生產(chǎn)方面，政府出臺政策法規(guī)，鼓勵企業(yè)運用與創(chuàng)新低碳技術(shù)，進行低碳生產(chǎn)和低碳消費品生產(chǎn)。

（五）創(chuàng)新低碳城市建設(shè)投融資平臺

安排和單列長株潭城市群低碳城市建設(shè)支出預(yù)算項目。在預(yù)算收支科目中設(shè)立環(huán)境保護類級科目。安排相應(yīng)的環(huán)保支出預(yù)算,保證足夠的環(huán)境保護資金來源,解決環(huán)境保護經(jīng)費不足的問題,同時要便于環(huán)保資金投入的監(jiān)管。要具體分列綠色生產(chǎn)、綠色建筑、綠色交通、綠色能源、綠色消費等具體相關(guān)項目，明確資金額度和增長幅度,建立財政預(yù)算支持環(huán)保建設(shè)的長效機制。圍繞長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)的先行先試平臺，完善低碳投融資的政策支持體系。設(shè)立長株潭低碳經(jīng)濟發(fā)展投融資專項資金，落實財稅政策的配套支持，建立綠色信貸長效機制，開設(shè)綠色上市融資通道，完善財稅金融政策，加大對低碳產(chǎn)業(yè)的扶持力度；發(fā)展綠色碳基金，開發(fā)以碳排放為特征的衍生交易，建立碳風(fēng)險投資機制，創(chuàng)新金融工具，培育低碳金融市場交易體系，設(shè)立區(qū)域產(chǎn)權(quán)交易中心，加快資本市場建設(shè)，鼓勵民間資本參與，積極引進境內(nèi)外資金，構(gòu)建多元化的低碳投融資渠道。

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