楊利雅,張立巖

(1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院,重慶 400031;2.遼寧工程技術(shù)大學(xué)公共管理與法學(xué)院,遼寧阜新 123000; 3.遼寧阜新蒙古族自治縣林業(yè)局,遼寧阜新 123100)

林業(yè)是我國踐行生態(tài)補(bǔ)償制度較早的領(lǐng)域,其實(shí)施形態(tài)經(jīng)歷了從商品林到經(jīng)濟(jì)林再到生態(tài)林的轉(zhuǎn)化,其制度保障經(jīng)歷了由政策到法律的位移。2005年開始的國家財(cái)政劃撥對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償制度的完善起到了重要的作用,各地森林的數(shù)量開始穩(wěn)定上升。在森林生態(tài)補(bǔ)償蓬勃發(fā)展的時(shí)候,我們?nèi)匀豢梢钥吹狡渲写嬖诘囊恍﹩栴},例如補(bǔ)償主體范圍狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一等。每一個(gè)問題的解決都會(huì)給森林生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)設(shè)更加豐富和完善的內(nèi)容。生態(tài)安全是繼國防安全、經(jīng)濟(jì)安全以后的國家社會(huì)生活的重要內(nèi)容,森林生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全的重要方式。本文將以遼寧阜新蒙古族自治縣為例對(duì)這些問題進(jìn)行具體的探討并提出相應(yīng)的建議。

一、 遼寧阜新蒙古族自治縣生態(tài)現(xiàn)狀

阜新蒙古族自治縣位于遼寧省西北部,科爾沁沙漠的南緣,全縣總面積62.46萬公頃。全境地處華北、蒙古、長白三大植物區(qū)的交錯(cuò)地帶,植物種類有110個(gè)科,456個(gè)屬,929種。該縣35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被國家確定為土地沙化區(qū)。按沙化程度分為:流動(dòng)沙地(丘)86.7公頃,半固定沙地0.45萬公頃,固定沙地4.83萬公頃,露沙地0.033萬公頃,沙化耕地2.47萬公頃。沙化區(qū)域主要分布在柳河、大凌河和繞陽河三大流域。截止到2007年末,全縣有林地面積達(dá)17.6萬公頃,是20世紀(jì)50年代初的25倍,森林覆蓋率達(dá)28.2%,較20世紀(jì)50年代增加了27個(gè)百分點(diǎn)。自2005年起,按照分類經(jīng)營的原則,全縣被列入國家補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)生態(tài)公益林面積6萬公頃,地方公益林面積0.5萬公頃,每年獲得生態(tài)公益林補(bǔ)償資金近450萬元*① 以上數(shù)據(jù)全部來源于遼寧省阜新蒙古族自治縣林業(yè)局。。阜新蒙古族自治縣的林業(yè)建設(shè)在全國一直處于前列,早在60年代就有“三溝”經(jīng)驗(yàn)在全國聞名,即七家子公社毛嶺溝大隊(duì)的封山育林控制水土流失的經(jīng)驗(yàn),招束溝公社后拉格拉生產(chǎn)隊(duì)治理坡耕地連年增產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn),蜘蛛山公社塔子溝大隊(duì)營造護(hù)岸林保田增產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)。近年來隨著國家生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施以及政府、社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視,生態(tài)環(huán)境得到了較大的改進(jìn),但也存在一些問題亟待解決。

二、 森林生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題

1. 補(bǔ)償主體范圍狹窄

現(xiàn)行森林生態(tài)補(bǔ)償制度的補(bǔ)償主體僅局限于兩級(jí)政府和顯性受益人(林木的使用人)。而對(duì)于隱性受益人(生態(tài)利益的受益人)以及相應(yīng)污染制造者沒有支付相應(yīng)費(fèi)用的要求。阜新地區(qū)生態(tài)林按照經(jīng)費(fèi)來源和重要程度分為國家和地方(省級(jí))兩級(jí)生態(tài)林,同時(shí)根據(jù)生態(tài)重要性和生態(tài)脆弱性又將生態(tài)公益林的保護(hù)等級(jí)劃分為特殊保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)三個(gè)等級(jí)。國家和地方生態(tài)公益林,分別由政府有關(guān)部門按照相關(guān)規(guī)定劃定,經(jīng)中央或者同級(jí)的林業(yè)主管部門批準(zhǔn),藉此享受中央或者地方財(cái)政劃撥,這也是阜新地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金的全部來源。按照我國《森林法》、《森林法實(shí)施條例》以及《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)規(guī)定,森林生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開放的體系,財(cái)政劃撥只是其重要的組成部分而非全部。阜新蒙古族自治縣位于遼寧省西北部、科爾沁沙漠的南緣,其生態(tài)林不僅對(duì)于阻隔北部風(fēng)沙和寒冷空氣南下起到重要作用,還有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙等功能。單純依賴財(cái)政劃撥不僅增加了國家財(cái)政的支出,其有限的資金也難以滿足林業(yè)發(fā)展的要求,而且不能提高相關(guān)人群乃至整個(gè)社會(huì)愛護(hù)森林、重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。對(duì)阜新而言,雖然生態(tài)受益人范圍比較廣泛,確定過于煩瑣,但是相應(yīng)污染制造者則比較容易界定,例如汽車使用人、排放廢氣的工廠、礦山等大規(guī)模用水的主體等等,同時(shí)按照一定的比例收取生態(tài)補(bǔ)償金還能夠起到促進(jìn)這些主體節(jié)約能源、水源的作用。國家和地方政府作為社會(huì)生態(tài)利益的埋單者,在一定時(shí)期內(nèi)可以穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償金的來源,但是,長久為之不僅會(huì)增加政府的負(fù)擔(dān),而且生態(tài)破壞者也不能承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,難以達(dá)到法律上的“生態(tài)平衡”。各國踐行生態(tài)補(bǔ)償制度初期基本上處于“誰經(jīng)營,誰受益”的狀態(tài),之后便向“誰受益,誰補(bǔ)償”發(fā)展,這里的受益指的是生態(tài)利益。雖然現(xiàn)今世界絕大多數(shù)國家生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用都處于政府埋單的狀態(tài),但是隨著人們的生態(tài)效益意識(shí)的提高,應(yīng)當(dāng)能夠接受生態(tài)付費(fèi)的現(xiàn)實(shí),這也是發(fā)展的趨勢(shì)。

2. 生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象僅局限于部分樹木和其他木本植物

我國《森林法實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定:“森林資源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動(dòng)物、植物和微生物。森林,包括喬木林和竹林。林木,包括樹木和竹子。林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地?！边@在一定程度上彌補(bǔ)了我國《森林法》只對(duì)森林種類進(jìn)行界定,而忽視以林地為依托的生態(tài)群體的問題。對(duì)森林資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償或進(jìn)行相應(yīng)管理時(shí),應(yīng)將其視為一個(gè)整體,而不是某一單一客體。生物之間依存緊密且微妙,僅就樹木進(jìn)行補(bǔ)償存在以下問題:首先,忽視了自然狀況下的植被分布。植被分布具有一定自然規(guī)律,是由土壤、氣候等自然條件所決定的。不同區(qū)域的植被都履行著既定的生態(tài)職能,只有性質(zhì)和程度的差異,不存在優(yōu)劣之分。阜新蒙古族自治縣地處華北、長白、蒙古三大區(qū)系交匯處,既有作為華北區(qū)系的典型代表的闊葉林,也有長白區(qū)系的針葉林以及蒙古區(qū)系的灌木林。雖然灌木林在生態(tài)價(jià)值上沒有闊葉林和針葉林等樹木高,但也具有水土保持、水源涵養(yǎng)等功能,且其能適應(yīng)較為惡劣的生存環(huán)境,特別是阜新蒙古族自治縣處于科爾沁沙地的南緣,使得風(fēng)沙治理、水土保持的任務(wù)更重,但是灌木林、草原卻不屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?。其?不便于對(duì)森林進(jìn)行整體治理。由于補(bǔ)償、管護(hù)的對(duì)象僅限于林木,意味著一些林農(nóng)及林區(qū)居民在林地內(nèi)進(jìn)行間種、狩獵及采摘等活動(dòng)是合法的。這不僅增加了管護(hù)的難度,使森林生態(tài)自然狀況受到破壞,也影響了生態(tài)圈的完整性?！吧鷳B(tài)完整性”(ecological integrity)是指:“保護(hù)和恢復(fù)地球生態(tài)系統(tǒng)的完整性,特別關(guān)注維系生命的生物多樣性和自然過程?！盵1]再次,相同區(qū)系被界定為生態(tài)公益林的樹木種類存在人為差異。由于人為原因,相同種類的樹木在一個(gè)地方被列為國家重點(diǎn)公益林,但在另一個(gè)地方卻不是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。這在客觀上增加了地方林業(yè)工作者工作的難度,也人為地造成了兩地同一樹種的生態(tài)待遇差異。

3. 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定不科學(xué)

從宏觀上說,生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍ǚ譃槿齻€(gè)階段:最高階段----生態(tài)補(bǔ)償,即完全按照森林生態(tài)價(jià)值通過價(jià)值規(guī)律的作用確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);中級(jí)階段----基本損失補(bǔ)償,即補(bǔ)償由于為保證森林的生態(tài)價(jià)值而損失掉的機(jī)會(huì)成本以及其他財(cái)產(chǎn)利益損失;初級(jí)階段----生態(tài)維護(hù)成本,即補(bǔ)償在進(jìn)行生態(tài)效益維護(hù)時(shí)所需要的人力及物力成本。生態(tài)林的生態(tài)價(jià)值至少為2100元/hm2,管護(hù)費(fèi)用至少需要150元/hm2,重點(diǎn)防護(hù)林和特種用途林禁伐后,林農(nóng)生活及轉(zhuǎn)產(chǎn)所需的費(fèi)用約為300元/hm2[2]。當(dāng)然,按照不同計(jì)算方法,還可能形成其他標(biāo)準(zhǔn)[3]。遼寧省在2005年正式啟動(dòng)森林資源的現(xiàn)金補(bǔ)償制度,國家重點(diǎn)公益林的補(bǔ)償為75元/hm2,地方重點(diǎn)公益林為56.25元/hm2。這不僅相對(duì)其他國家的標(biāo)準(zhǔn)要低很多,就是按照我國評(píng)估出的生態(tài)維護(hù)成本也存在很大的差距。遼寧阜新的人均GDP及收入狀況在全省處于較低的水平,2007年阜新地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入4128元,阜新地區(qū)城市居民人均可支配收入8702元[4]。按照國家有關(guān)規(guī)定,護(hù)林員必須為專職工作人員,在工作時(shí)間不能從事其他營利性活動(dòng)。這就意味著護(hù)林員的工資水準(zhǔn)(按照每公頃75元錢、每個(gè)護(hù)林員管護(hù)100公頃計(jì)算,年收入才僅僅7500元)低于全市平均工資水平,略高于農(nóng)村居民收入。這種情況在其他省市應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)得更加突出。我國現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還處于最低階段,并有在條件具備的情況下向中級(jí)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的趨向。只有當(dāng)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)定在中級(jí)階段之后,才能達(dá)到依賴經(jīng)濟(jì)效益提升林農(nóng)發(fā)展生態(tài)林熱情的目的。

另外,在我國現(xiàn)今施行的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中,只是區(qū)分了國家重點(diǎn)公益林和地方重點(diǎn)公益林,并且以此為標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金。這種大一統(tǒng)的形式,造成各個(gè)地區(qū)實(shí)際實(shí)施效果的重大差異。由于各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異,居民維持自身生活條件以及人口再生產(chǎn)所需要的成本就會(huì)存在差異。這樣造成了生態(tài)林的管護(hù)成本存在差異。不同林木種類的生長期不同,育林維護(hù)成本也不同。以阜新蒙古族自治縣的針葉林為例,該縣的針葉林以油松為多,由于春季干旱,很容易發(fā)生火災(zāi)。該縣有油松等針闊葉林近20萬公頃,每年各級(jí)財(cái)政投入的防火費(fèi)用只有100萬元左右,平均每公頃5元。不同地區(qū)林木生存成本也不相同。例如,遼寧阜新海棠山自然保護(hù)區(qū)陽坡為矮叢苔草—胡枝子—油松林,植被的土層較薄,多在20cm～30cm,而陰坡如馬圈溝和青龍山北坡,由于罕見的天然櫟類林景觀,土壤物理性質(zhì)良好。因此,在陽坡種植樹木的成活成本就要比陰坡種植樹木的成活成本高。

再則,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地方性差異過大。在森林生態(tài)補(bǔ)償制度執(zhí)行中,根據(jù)劃撥主體不同分為中央和地方兩個(gè)層次:國家撥款給付于林農(nóng)以及相應(yīng)的管護(hù)主體[注]主要指國有林場(chǎng),還包括各種集體經(jīng)濟(jì)組織等。;各省根據(jù)地方性法規(guī)在國家允許的限度內(nèi)給予費(fèi)用。對(duì)于第一部分,各省標(biāo)準(zhǔn)是一樣的。對(duì)于第二部分,則差異很大。像廣東這樣經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政收入較高的省份,對(duì)林業(yè)的投入就比較多。與其他省、區(qū)相比,每公頃給付生態(tài)補(bǔ)償金的差異達(dá)600元,有失公平。特別是我國林區(qū)大多分布在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府很難給予更多的補(bǔ)償,這種相對(duì)差異最終損害的就是林農(nóng)以及其他以林業(yè)為生的人的利益。生態(tài)補(bǔ)償所應(yīng)達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)最終很難實(shí)現(xiàn)[5]。

4. 在既定基數(shù)基礎(chǔ)上,很難保證林農(nóng)及林業(yè)管理者之間的利益平衡

2007年《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》(以下簡稱《新辦法》)將補(bǔ)償對(duì)象更加準(zhǔn)確地定義為“重點(diǎn)公益林的所有者和經(jīng)營者”的同時(shí),將省級(jí)集中用于森林防火、病蟲害防治、資源監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)由原來的每公頃7.5元降低到3.75元,并重新規(guī)定了支出范圍;相應(yīng)提高了對(duì)直接管護(hù)的補(bǔ)償,由原來的每公頃67.5元提高到71.25元,進(jìn)一步保護(hù)了重點(diǎn)公益林管護(hù)者特別是林農(nóng)的利益。

《新辦法》實(shí)際上是對(duì)林農(nóng)、林木管護(hù)者和林業(yè)管理者之間利益的一種調(diào)整。其維護(hù)了林農(nóng)及相應(yīng)管護(hù)者的利益,這一點(diǎn)無可厚非。但是,在某種程度上并沒有達(dá)到提高森林管護(hù)效果的目的?！缎罗k法》規(guī)定:“重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營者為個(gè)人的,中央財(cái)政補(bǔ)償基金支付給個(gè)人,由個(gè)人按照合同規(guī)定承擔(dān)森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育等管護(hù)責(zé)任。重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營者為林場(chǎng)、苗圃、自然保護(hù)區(qū)等國有林業(yè)單位或村集體、集體林場(chǎng)的,中央財(cái)政補(bǔ)償基金的管護(hù)開支范圍是:對(duì)重點(diǎn)公益林管護(hù)人員購買勞務(wù)、建立森林資源檔案、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育以及其他相關(guān)支出?！睂⑸鷳B(tài)補(bǔ)償費(fèi)用直接發(fā)放到個(gè)人手中,由個(gè)人再拿出相應(yīng)的費(fèi)用進(jìn)行蟲害防護(hù),在現(xiàn)實(shí)生活中很難做到。部分農(nóng)民沒有意識(shí)到防蟲對(duì)于自己是一種責(zé)任,其有“義務(wù)”去購買藥具。我國也沒有相應(yīng)的法律法規(guī),對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)制。每年森林防蟲都是縣林業(yè)部門購買各種藥具發(fā)放到林農(nóng)手中來完成的,這實(shí)際上是增加了林業(yè)主管部門的財(cái)政壓力。

三、 從制度建設(shè)方面,完善森林生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

1. 建立多層次的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

單一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽略了不同地域、不同植被、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)區(qū)域的特殊性。生態(tài)補(bǔ)償制度建立初期,單一狀態(tài)可以進(jìn)行一些試探性研究并將生態(tài)補(bǔ)償制度建立起來。如果長期保持這種狀態(tài),會(huì)造成林農(nóng)以及相應(yīng)管護(hù)主體在進(jìn)行造林、管護(hù)等活動(dòng)時(shí)追逐經(jīng)濟(jì)利益最大化,難以達(dá)到良性的生態(tài)運(yùn)行效果。一個(gè)完善的生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該是多層次的:第一,根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同地區(qū)勞動(dòng)力成本存在差異,林業(yè)管護(hù)人員的收入至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到當(dāng)?shù)毓と说钠骄鶚?biāo)準(zhǔn),才能使林業(yè)管護(hù)人員更好地履行職責(zé)。第二,根據(jù)植被種類確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同種類的植被的種植成本存在差異,管護(hù)成本存在差異,其所完成的生態(tài)職能也存在差異。按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用,不能體現(xiàn)植被價(jià)值差異。第三,根據(jù)所處區(qū)域生態(tài)作用確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不同地區(qū)生態(tài)狀況不同,不同地區(qū)對(duì)于一定區(qū)域所帶來的生態(tài)效益也不同。對(duì)于生態(tài)脆弱地帶,以及沙漠邊緣、河流源頭、國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)等具有重要生態(tài)意義的區(qū)域應(yīng)當(dāng)增大生態(tài)補(bǔ)償力度。當(dāng)然我們所說的這些差異性標(biāo)準(zhǔn)是建立在75元/hm2補(bǔ)償金基礎(chǔ)上的差異,而不是對(duì)這75元錢的再分配。

2. 建立多元化的補(bǔ)償主體

森林生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過程中遇到的最主要問題,就是“錢”的問題。而“錢”的問題產(chǎn)生的最根本原因在于補(bǔ)償主體過于單一。盡管在國際上國家也是生態(tài)效益的“購買者”,但是很多西方國家除了縱向的劃撥還有橫向的轉(zhuǎn)移支付。對(duì)于流域的生態(tài)補(bǔ)償,我國已經(jīng)有下游省份給上游省份補(bǔ)償金的先例。由于森林具有防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水土等生態(tài)功能,因此“風(fēng)的下游區(qū)域”的政府也應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w,進(jìn)行橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。另外,環(huán)境污染的制造者(如汽車尾氣排放者等)以及資源的使用者(如木材使用者、礦山開采主體等),都應(yīng)當(dāng)在一定程度上承擔(dān)這些費(fèi)用。

除了上述途徑還應(yīng)當(dāng)通過各種市場(chǎng)化手段完成擴(kuò)大資金來源的目的,例如政府發(fā)行生態(tài)彩票等等。同時(shí)政府在一定程度上可以嘗試增加林業(yè)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,增加各種紀(jì)念林、回憶林、旅游林等種類,通過個(gè)人在林場(chǎng)或林農(nóng)中選擇托管人或者雇傭、自己定期看護(hù)等方式種植養(yǎng)護(hù)樹木。這種經(jīng)營方式不僅可以免去樹木種植費(fèi)用,而且樹木的成活率高。這種方式的推廣,一定程度上還可達(dá)到增強(qiáng)相關(guān)群眾生態(tài)意識(shí),增加同大自然的親和度的目的?！笆澜绶秶鷥?nèi)出現(xiàn)的多種形式的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制,對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行了有效的補(bǔ)償,為各國森林資源特別是私有林經(jīng)營與保護(hù)提供了資金來源,能夠達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的‘雙贏’結(jié)果。目前森林生態(tài)服務(wù)表現(xiàn)為一種小生境市場(chǎng)而不是商品市場(chǎng),但預(yù)期森林生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)將在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家不斷成長?！盵6]

3. 建立各種地方性、自治性生態(tài)補(bǔ)償條例

現(xiàn)今我國的生態(tài)補(bǔ)償制度的立法體例還不是很完善,一般只是中央和省一級(jí)的地方政府頒布了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償基金使用辦法的生態(tài)管理?xiàng)l例。而對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償制度其他方面內(nèi)容則沒有相關(guān)規(guī)定,例如森林管護(hù)人、林農(nóng)等相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),在其自身權(quán)益受到侵犯時(shí)可采取的補(bǔ)救措施,對(duì)于違反生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定但尚不構(gòu)成刑事和行政制裁的處理方式等等。

阜新蒙古族自治縣屬于民族自治地方,可以制訂自治條例對(duì)我國法律進(jìn)行變通性或補(bǔ)充性的規(guī)定,同時(shí),請(qǐng)求省級(jí)以上政府財(cái)政部門加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。民族自治地方應(yīng)當(dāng)充分利用這個(gè)權(quán)力給予林地管護(hù)人員以及林農(nóng)更多的權(quán)利,使他們能夠最大限度地運(yùn)用自己的聰明才智,保持森林資源的良性運(yùn)轉(zhuǎn)和平衡;同時(shí),可以發(fā)展林業(yè)這一綠色產(chǎn)業(yè),使其成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)增長點(diǎn),改變長期以來在人們觀念中的“荒山惡水”的形象,利用良好的生態(tài)環(huán)境作為吸引外資的一個(gè)亮點(diǎn)。當(dāng)然對(duì)于其他地區(qū)而言,也完全可以通過制訂地方性法規(guī)的方式來達(dá)到這一目的。

四、 從軟環(huán)境建設(shè)方面,完善森林生態(tài)補(bǔ)償制度的建議

森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鞣N法律法規(guī)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠仓贫?硬制度必須嚴(yán)格執(zhí)行;在生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的過程中,還有許多方式方法的問題,這屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)能洯h(huán)節(jié),軟環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)審慎把握。

1. 建立過硬的森林管護(hù)隊(duì)伍

健全各級(jí)林業(yè)監(jiān)管部門,形成“生態(tài)辦—監(jiān)管員—護(hù)林員”的管護(hù)體制。真正做到層層完善,事事落實(shí),做到制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施樣樣齊備。在正確理解、準(zhǔn)確把握法律政策的同時(shí),也要注重軟環(huán)節(jié),這其中的關(guān)鍵是過硬的森林管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。第一,提高護(hù)林員的業(yè)務(wù)能力,增強(qiáng)護(hù)林員的森林防護(hù)意識(shí)。做好重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)時(shí)間的森林防護(hù)工作,掌握工作技巧。同時(shí),積極發(fā)動(dòng)周圍群眾,做好他們的思想工作,使其積極參與到防護(hù)工作中來,這樣會(huì)事半功倍。第二,完善護(hù)林員裝備。對(duì)于護(hù)林員要有統(tǒng)一的著裝,并要求佩戴統(tǒng)一的標(biāo)志。對(duì)于一些管區(qū)比較分散的護(hù)林員可以配備摩托車等交通工具。第三,對(duì)護(hù)林員進(jìn)行人性化管理。在某種程度上來說,森林資源管護(hù)的好壞完全取決于護(hù)林員工作的態(tài)度和責(zé)任心。護(hù)林員須要由具有一定協(xié)調(diào)能力,且年輕力壯的人來擔(dān)任。由于森林的管護(hù)費(fèi)用低,造成了“能人不愿干,孬人干不了”的狀況。因此,加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員的人文關(guān)懷,具有特別重要的意義。例如,遼寧阜新蒙古族自治縣縣委及林業(yè)部門通過采用為護(hù)林員購買人身意外傷害險(xiǎn)、定期對(duì)護(hù)林員的家庭進(jìn)行走訪等方式來幫助護(hù)林員解決一些實(shí)際問題,這種做法大大促進(jìn)了護(hù)林員工作的積極性。

2. 提高群眾森林生態(tài)意識(shí)

對(duì)于群眾森林生態(tài)意識(shí)的提高可以通過兩個(gè)途徑來完成:第一,加強(qiáng)生態(tài)安全、生態(tài)理念的教育、宣傳。通過林業(yè)管護(hù)人員、政府工作人員、大學(xué)生志愿者等主體對(duì)廣大群眾,特別是林區(qū)的群眾進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)理念和法制觀念的宣傳教育。將宣傳教育工作作為管護(hù)人員和相應(yīng)工作人員的一項(xiàng)重要任務(wù),列入到工作計(jì)劃中。另外對(duì)于特殊群體、特殊時(shí)期、特殊區(qū)域要進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。將教育宣傳的內(nèi)容針對(duì)不同主體,分為一般環(huán)境生態(tài)理念教育、生態(tài)憂患教育、警示教育等不同內(nèi)容。第二,鼓勵(lì)群眾參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)。宣傳教育只是一個(gè)方面,另外要鼓勵(lì)群眾參與到生態(tài)環(huán)境建設(shè)中來。充分利用一年一度的植樹節(jié)等時(shí)段,充分發(fā)揮工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾組織的作用,號(hào)召并組織各種志愿者團(tuán)隊(duì)加入到植樹造林、防蟲防火的工作中來。這不僅在一定程度上可以減輕護(hù)林人員的工作壓力,也有很好的群眾反響。

3. 通過各種渠道,申請(qǐng)國際組織、非政府組織以及國家的林業(yè)項(xiàng)目

國際組織、非政府組織的貸款和捐助[注]另外兩種主要途徑為政府轉(zhuǎn)移支付和受益者支付。是生態(tài)補(bǔ)償資金籌集的三大途徑之一[7]。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國森林論壇、全球環(huán)境基金、國際竹藤組織、日本小淵基金、世界自然基金、美國大自然保護(hù)協(xié)會(huì)等都從事生態(tài)補(bǔ)償?shù)木柚?、信托、貸款等項(xiàng)目。我國自1978年開始通過各種方式與國際組織和非政府組織建立聯(lián)系。迄今為止,我國申請(qǐng)的涉林項(xiàng)目近百項(xiàng),且絕大多數(shù)屬于無償。中國人多、地廣,可種植林木的區(qū)域廣泛,且地理?xiàng)l件多樣、復(fù)雜,有利于進(jìn)行各種研究。這些條件是進(jìn)行國際合作的客觀基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)充分利用這一條件,提高森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量,建立一個(gè)美麗、綠色的家園。

國家重點(diǎn)林業(yè)項(xiàng)目也是生態(tài)補(bǔ)償資金的重要來源,如防風(fēng)治沙工程、三北防護(hù)林工程、退耕還林工程、環(huán)城防護(hù)林帶工程、綠色通道工程等。國家、省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府近年來都將生態(tài)工程作為施政的重要內(nèi)容之一。應(yīng)當(dāng)積極申請(qǐng)各種項(xiàng)目,為林業(yè)建設(shè)、生態(tài)補(bǔ)償籌集資金。各種財(cái)政補(bǔ)貼是生態(tài)補(bǔ)償金的重要來源之一。

遼寧是我國的老工業(yè)基地,工業(yè)開發(fā)過程給環(huán)境施加的壓力很大。同時(shí),遼寧也是國家重要的林業(yè)區(qū),森林作為地球之肺起著凈化空氣、涵養(yǎng)水源等作用。充分完善森林生態(tài)補(bǔ)償制度,對(duì)于遼寧以及周邊地區(qū)的環(huán)境保護(hù)有著重大意義。

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