張金榮，詹家峰，張新月

(1.石家莊陸軍指揮學(xué)院 政工系，河北 石家莊 050084；2.石家莊陸軍指揮學(xué)院戰(zhàn)略與國防動(dòng)員系，河北 石家莊 050084；3.河北師范大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050091）

奧巴馬自上臺(tái)執(zhí)政以來，為重樹美國形象，盡量與小布什政府對(duì)外政策拉開距離，不論是將反恐重點(diǎn)從伊拉克到阿富汗和巴基斯坦的調(diào)整，還是在國際問題上由單邊主義到多邊合作的改變，都呈現(xiàn)了奧巴馬與小布什不同的外交策略。而由奧巴馬“重返東南亞”外交政策而觸動(dòng)的美緬關(guān)系開始回暖，似乎預(yù)示著兩國關(guān)系“峰回路轉(zhuǎn)”。事實(shí)上，這是雙方各取所需，是各自建立在利益權(quán)衡之上的戰(zhàn)略抉擇。

一、美緬關(guān)系回暖

美國與緬甸已建交六十余年，但回顧美緬建交以來的兩國關(guān)系，因多種因素的共同制約，兩國關(guān)系以矛盾為主線，時(shí)起時(shí)落。然而，奧巴馬政府執(zhí)政后，對(duì)緬態(tài)度有所松動(dòng)，在不同時(shí)機(jī)和場合頻頻向緬甸伸出“橄欖枝”，以示友好，甚至派員訪問緬甸，開啟“破冰”之旅。兩國互動(dòng)頻繁，似乎滲透出緩和的“曙光”。

2009年 2月，國務(wù)卿希拉里指出，美國正在重新審視對(duì)緬甸的政策，并尋求影響緬甸的方式；3月，國務(wù)院東南亞辦公室主任斯蒂文·布萊克訪問了緬甸新首都，與緬甸政府高級(jí)官員進(jìn)行了會(huì)面，這是美國政府官員首次訪問緬甸新首都[1]。8月，參議院外交關(guān)系委員會(huì)東亞和太平洋事務(wù)小組委員會(huì)主席吉姆·韋伯訪問緬甸，他不僅成功帶走了獲刑的美國人耶托①、與受軟禁的緬甸全國民主聯(lián)盟（下稱“民盟”）總書記昂山素季進(jìn)行了對(duì)話，還會(huì)見了緬甸國家和平與發(fā)展委員會(huì)主席丹瑞大將，這是自1988年之后丹瑞會(huì)見的首位美國參議員；9月，美國向登盛發(fā)放了入境許可，使登盛成為 14年來第一位參加聯(lián)合國大會(huì)的緬甸軍政府高官；11月 3日，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾訪問緬甸，會(huì)見了緬甸總理登盛；11月15日，在新加坡出席 APEC峰會(huì)的奧巴馬與緬甸總理登盛直接進(jìn)行了對(duì)話。

二、美國旨在一箭多雕

美國之所以主動(dòng)放棄單純的制裁政策，而實(shí)施接觸加制裁政策，是出于實(shí)現(xiàn)美國國家利益的考慮。過去美國在緬甸問題上更關(guān)注民主和人權(quán)，理想主義色彩更為濃厚；而奧巴馬政府雖然仍然關(guān)注緬甸的人權(quán)和民主，但是更關(guān)注美國的國家利益。“美國對(duì)緬甸由過去的以價(jià)值為基礎(chǔ)改為目前的以利益為基礎(chǔ)?！盵2]

（一）緬甸優(yōu)越的地理資源對(duì)美國具有強(qiáng)大的吸引力

緬甸領(lǐng)土面積近70萬平方公里，是僅次于印度尼西亞的東南亞第二大國，也是東南亞地區(qū)內(nèi)陸面積最大的國家。緬甸地處東南亞地區(qū)的最西側(cè)，是深入東南亞戰(zhàn)略腹地的突破口；緬甸北鄰中國，西接南亞次大陸，向南俯視印度洋，扼守馬六甲海峽西端，是太平洋和印度洋航運(yùn)的重要關(guān)口。對(duì)于美國而言，緬甸優(yōu)越的地理資源足以讓美國垂涎三尺。美國如能恢復(fù)與緬甸的正常關(guān)系，可挾緬甸以制諸方：北可制衡中國，南可控制南太平洋，東可牽制東盟，西可制約印度[3]；可增強(qiáng)孟加拉國灣和安達(dá)曼海海上航線的安全，為其海軍艦隊(duì)順利穿梭于印度洋和太平洋之間鋪墊道路[4]。

緬甸蘊(yùn)藏著大量的礦產(chǎn)資源，其中，鉛、鋅、錫、銅的產(chǎn)量和出口量都居亞洲前五位。不僅如此，緬甸還擁有非常豐富的能源。緬甸有百余年石油開采歷史，1853年仁安羌油田的石油就開始出口到歐洲。根據(jù)緬甸礦業(yè)部最新公布的數(shù)字，緬甸已經(jīng)探明的石油儲(chǔ)量為 6.96億桶，已探明的天然氣儲(chǔ)量為4 443.1立方米[5]，居世界第十位，盡管這一數(shù)據(jù)無法望中東石油和天然氣儲(chǔ)量之項(xiàng)背，但作為全球最大的能源消費(fèi)國，美國緩和與緬甸的關(guān)系是其推進(jìn)石油來源多樣化策略的重要選擇之一。

（二）緬甸豐厚的經(jīng)濟(jì)資源左右著美國的視線

在國際關(guān)系中，兩國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)常受制于雙方的政治關(guān)系。1948年美緬建交后，美國每年向緬甸提供數(shù)以百萬計(jì)的贈(zèng)款和援助；自1988年軍人執(zhí)政后，美緬關(guān)系惡化，美國高舉制裁大棒打壓緬甸軍政府。但緬甸軍政府致力于以建立市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革，鼓勵(lì)發(fā)展私人企業(yè)，取得了較為理想的成就。1990~1995年，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長7.5%，1996~2001年GDP年均增長8.5%左右，2001/2001~2005/2006年，GDP年均增長12.8%[6]，在東盟中保持了較高的增長率，使得美國長達(dá)二十余年的經(jīng)濟(jì)制裁在一定程度上失去了殺傷力。緬甸的外資總投資額仍在不斷增長，據(jù)緬官方初步統(tǒng)計(jì)資料，截止2009年5月31日，在緬投資國家和地區(qū)已達(dá)31個(gè)，涉及項(xiàng)目424個(gè)，投資總額157.67043億美元[7]。對(duì)此，美國國務(wù)卿希拉里公開承認(rèn)，美國對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁沒有獲得理想的效果。

美國對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁已使緬甸產(chǎn)生了“抗體”，多向的經(jīng)濟(jì)外交政策大大降低了經(jīng)濟(jì)制裁的效力，反而使美國無法從緬甸豐厚的經(jīng)濟(jì)資源中獲得一塊蛋糕，坐失了從緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展中攫取“一杯羹”的良機(jī)。據(jù)緬甸商務(wù)部統(tǒng)計(jì)資料，2007~2008財(cái)年緬甸外貿(mào)總額達(dá)88.6億美元。根據(jù)歐盟統(tǒng)計(jì)的資料，2007年緬甸對(duì)美國和歐盟的出口占緬甸全部貿(mào)易不足 7%[8]。而形成鮮明對(duì)比的是，緬甸與東盟、中國、日本、印度等國之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系卻蒸蒸日上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸商品40%出口到東盟國家，2008~2009年向東盟國家出口商品總價(jià)值34.93億美元，從東盟國家進(jìn)口商品價(jià)值18.56億美元[9]。

緬甸具有豐富的地理資源，開發(fā)潛力巨大，但自我開發(fā)能力不足；作為一個(gè)落后的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)資源總量薄弱，大量的生產(chǎn)資料和生活資料尚需依靠進(jìn)口。美國無論如何都不會(huì)放棄這樣一個(gè)人口眾多、資源豐富的潛在市場。尤其是在金融危機(jī)條件下，緬甸這個(gè)潛在的巨大市場，對(duì)美國來說無疑具有非常大的吸引力。

（三）制裁政策難以瓦解緬甸的政治體制

自1988年緬甸軍政府上臺(tái)以來，美國歷屆政府就因緬甸的政治制度有違民主制度而對(duì)緬甸實(shí)施遏制政策。尤其是1990年緬甸舉行大選，軍方宣布軟禁獲勝的“民盟”總書記昂山素季后，美國以緬甸違反人權(quán)、禁毒不力等為借口，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁、政治遏制、外交孤立、軍事行動(dòng)等手段對(duì)緬甸施加壓力，試圖推翻軍政權(quán)。美國還不斷推動(dòng)緬甸問題國際化。在美國的努力下，從2000年開始，聯(lián)合國安理會(huì)開始把緬甸問題列入議程，美國羅列的罪名包括緬甸試圖發(fā)展核武器、走私販毒及侵犯人權(quán)等[10]。小布什執(zhí)政后，更將緬甸列為“暴政前哨”，對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁逐年加碼。美國對(duì)緬甸的制裁政策并沒有削弱軍人政權(quán)的執(zhí)政基礎(chǔ)。緬甸軍人及其支持者在與反對(duì)派、少數(shù)民族等其它政治力量的對(duì)比中，依然占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而且一般的民眾目前沒有推翻軍人政權(quán)的強(qiáng)烈愿望[11]；美國的制裁加重了緬甸的貧困，惡化了普通民眾的生活條件，更是激發(fā)了他們對(duì)美國的不滿情緒。

目前，美國深陷阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭后遺癥的泥潭。在伊拉克改造政權(quán)的努力雖然取得了較大進(jìn)展，伊拉克已經(jīng)按照美國的標(biāo)準(zhǔn)建立起了三權(quán)分立制度，但是伊拉克民主還面臨多重挑戰(zhàn)[12]；而在阿富汗，無論是總統(tǒng)大選結(jié)果的一波多折，還是新一屆政權(quán)的曲折難產(chǎn)，都說明了美國對(duì)阿富汗政權(quán)改造的努力遭遇挫折。美國力圖在伊拉克和阿富汗改造政權(quán)，推行民主的努力，使得美國對(duì)緬甸的政治轉(zhuǎn)變實(shí)行更謹(jǐn)慎的政策。

美國想要恢復(fù)在20世紀(jì)70年代中期越南戰(zhàn)爭后期在緬甸喪失的影響力[13]，單純地依靠打壓政策并不能達(dá)到預(yù)期目的和目標(biāo)，這也與奧巴馬政府的“巧權(quán)力”外交戰(zhàn)略相背離，打壓與接觸并重則成為奧巴馬政府對(duì)緬政策的選擇。

（四）制裁政策影響美國在東南亞的利益

在小布什任期內(nèi)，盡管美國取得了阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭的勝利，并“意想不到”地進(jìn)入了“心臟地帶”，但隨著美國在東南亞軍事基地的撤離，美國對(duì)東南亞的影響力卻大為削弱。美國一直在緬甸問題上對(duì)東盟施加壓力，甚至要求東盟把緬甸開除出去，而東盟卻堅(jiān)守“不干涉內(nèi)政”原則，主張?jiān)凇敖ㄔO(shè)性參與”政策的前提下推動(dòng)緬甸逐步走向民主。

奧巴馬上臺(tái)后，為了實(shí)現(xiàn)美國在東南亞的國家利益，進(jìn)一步推動(dòng)美國與東盟之間的關(guān)系。2009年希拉里在第16屆東盟國家外長會(huì)議上宣稱“重返東南亞”，而美國加強(qiáng)與東盟國家之間的關(guān)系，就不能避開與緬甸的關(guān)系。美國改變對(duì)緬甸的孤立政策，在一定程度上可緩解東盟在美國與緬甸之間的尷尬地位，增加美國與東盟的合作空間，有利于實(shí)現(xiàn)美國重返東南亞的整體戰(zhàn)略目標(biāo)，也在一定程度上有利于修復(fù)小布什政府單邊主義政策對(duì)美國國際形象的損毀。

另外，美國認(rèn)為，“對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁把緬甸更深地推向中國的軌道”。目前，中國是緬甸第二大貿(mào)易伙伴和緬甸最大投資國。緬甸中央統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2008~2009財(cái)年緬甸吸引外國直接投資總額為 9.85億美元，其中，8.56億美元來自中國；2009年春天，中緬簽署了建設(shè)中緬原油和天然氣管道的協(xié)議。這條管道②的鋪設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)了中緬政治、經(jīng)濟(jì)等方面的關(guān)系?！懊绹幌Ｍ袊鴵屪咚跂|南亞的地盤，所以總是希望中國周邊多出點(diǎn)事，或者給中國制造點(diǎn)麻煩，這樣好在外交上牽制中國?！盵14]

三、緬甸旨在實(shí)現(xiàn)多重利益

奧巴馬政府對(duì)緬甸的接觸政策，得到了緬甸軍政府較為積極的響應(yīng)。緬甸軍政府之所以呼應(yīng)美國的接觸政策，在一定意義上是出于實(shí)現(xiàn)多重利益的目的。

（一）加強(qiáng)政治合法性

政治合法性是政治統(tǒng)治獲得民眾認(rèn)同和支持的前提條件，是有效統(tǒng)治和政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是任何一個(gè)政治系統(tǒng)都必須面對(duì)的核心命題。任何一種政治系統(tǒng)，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾（對(duì)它所持有的）忠誠心[15]。如果合法性下降，即使可以用強(qiáng)制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會(huì)受到妨礙[16]。正因?yàn)檎魏戏ㄐ詫?duì)于政治體系的運(yùn)行具有如此重要的意義，所以，如何維護(hù)與加強(qiáng)合法性，是任何一個(gè)政權(quán)必須認(rèn)真對(duì)待和解決的問題，緬甸軍政府也概莫能外。但自執(zhí)政以來，緬甸軍政府就一直面臨著“合法性”的挑戰(zhàn)。尤其是軍政府盡管主持了1990年的民主大選，但又拒絕把權(quán)力移交給在大選中獲勝的“民盟”，這致使軍政權(quán)的合法性遭到了國際社會(huì)的普遍質(zhì)疑，成為長期困擾緬甸軍政府的最大難題。

盡管面對(duì)美國等國長達(dá)20余年的抵制、中止援助、貿(mào)易禁運(yùn)和制裁，緬甸軍政府的統(tǒng)治依然如故，但不可否認(rèn)，緬甸深層次的矛盾與危機(jī)并沒有最終得到解決和化解。20多年來緬甸政局波譎云涌，軍政府與主要反對(duì)派“民盟”之間的關(guān)系素來緊張，甚至幾度發(fā)生對(duì)抗。而美國對(duì)緬甸內(nèi)部問題則愛憎分明，在打壓和制裁緬甸軍政府的同時(shí)，極力支持親西方的“民盟”，甚至輔助昂山素季的表兄盛溫在美國成立了流亡政府。

2007年 8月，由僧侶帶頭引燃的“袈裟革命”從一個(gè)側(cè)面反映了民眾對(duì)國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不滿。而這場自1988年 9月以來緬甸國內(nèi)爆發(fā)的最大規(guī)模的民眾示威活動(dòng)與美國不無關(guān)聯(lián)。CNN在2007年9月播出的節(jié)目中公開說，在緬甸的抗議活動(dòng)中，全國維護(hù)民主捐贈(zèng)基金會(huì)（又譯為“美國國家民主基金會(huì)”）起了很大作用[17]。該基金會(huì)是由美國國會(huì)通過《國務(wù)院授權(quán)法》成立的、資金幾乎全部由政府撥款的、形式上由私人運(yùn)作的政府機(jī)構(gòu)，素有“第二中情局”之稱。該基金會(huì)的任務(wù)，主要是做一些中情局因美國法律禁止而不得從事的活動(dòng)，比如支持別國政黨[18]。一直保持低調(diào)的小布什夫人勞拉·布什也操刀上陣，對(duì)緬甸軍政府大加撻伐。2007年10月10日，勞拉指責(zé)緬甸軍政府鎮(zhèn)壓持不同政見者并導(dǎo)致“廣泛的苦難和貧窮”，敦促緬甸軍政府或者走向民主的道路，或者靠邊站[19]。2009年6月28日，她又在《華盛頓郵報(bào)》發(fā)表了題為“勿忘緬甸”的文章，公開呼吁潘基文向緬甸軍政府施加更大壓力。

按照緬甸軍政府公布的民主路線圖，2010年緬甸將舉行20多年來的全國大選，它不僅關(guān)系到緬甸未來政局的走向，更關(guān)乎軍人集團(tuán)的命運(yùn)，而獲得國際社會(huì)對(duì)大選合法性的承認(rèn)，是其中關(guān)鍵的一環(huán)，美國的態(tài)度尤為重要。新加坡學(xué)者圣布里奇特·威爾士博士指出：“我認(rèn)為緬甸政府非常急切地想獲得國際承認(rèn)和某種合法性。而當(dāng)人們談到接受緬甸問題時(shí)，他們實(shí)際指的是獲得美國的承認(rèn)?！盵20]

（二）擴(kuò)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系

就世界范圍而言，緬甸是一個(gè)發(fā)展中國家，具備發(fā)展中國家的一般特征：資金短缺，技術(shù)落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，發(fā)展水平低。1987年，緬甸被聯(lián)合國列為“最不發(fā)達(dá)國家”。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)，到2001年，緬甸人均GDP僅為267美元，已落伍成為第10位世界上最貧窮的國家。根據(jù)緬甸政府自己公布的資料，2008年GDP僅有270多億美元，人均收入只有470多美元，外匯儲(chǔ)備也只有36億美元，而外債達(dá)到了67億美元，仍沒有摘掉貧窮這個(gè)帽子。

就地區(qū)范圍而言，緬甸也是東盟內(nèi)部一個(gè)經(jīng)濟(jì)較為落后的國家，與東盟6個(gè)較發(fā)達(dá)國家（文萊、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓和新加坡）之間的差距越來越大。以2005年為例，新加坡的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是25 207美元，而緬甸僅為166美元，與新加坡相差152倍[21]。緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后已經(jīng)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的重要障礙。

就緬甸本國而言，也曾經(jīng)有過經(jīng)濟(jì)輝煌時(shí)期。在建國前的殖民地時(shí)期，緬甸憑借優(yōu)越的地理和氣候條件成為東南亞地區(qū)最富裕的國家，一度是世界上最大的稻米出口國。石油、天然氣、柚木、寶石在內(nèi)的豐富自然資源，也成就了緬甸這個(gè)富庶之國。但目前，緬甸仍然是坐擁富饒的貧困國家。

掣肘緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素既有內(nèi)因又有外因，在經(jīng)濟(jì)全球化迅猛發(fā)展的今天，美國和歐盟積年的經(jīng)濟(jì)制裁無疑使緬甸的經(jīng)濟(jì)雪上加霜。2003年小布什政府加大對(duì)緬甸制裁力度：禁止三年內(nèi)從緬甸進(jìn)口任何貨物；禁止在緬投資；反對(duì)向其提供貸款和技術(shù)援助等。由于緬甸對(duì)美國出口的商品主要是紡織品，所以美國制裁對(duì)緬紡織業(yè)造成巨大沖擊。2003年以前，緬甸有300家紡織、服裝廠，從業(yè)工人35萬人，其生產(chǎn)的75%成衣出口到美國。制裁之后，125家左右服裝廠倒閉，約10萬人失業(yè)[22]。2008年，小布什政府?dāng)U大對(duì)緬甸政府的制裁：凍結(jié)其政治與軍事領(lǐng)袖資產(chǎn)，禁止緬甸紅寶石與玉石進(jìn)口；財(cái)政部也宣布對(duì)10家與緬甸政府有關(guān)的公司進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁；國會(huì)通過了《蘭托斯凍結(jié)緬甸玉石法案》，禁止所有緬甸玉石與紅寶石進(jìn)入美國，包括第三地轉(zhuǎn)手。寶石貿(mào)易為緬甸政府的重要收益來源，緬甸生產(chǎn)的紅寶石量達(dá)世界產(chǎn)量90%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，玉石與紅寶石在2006年，為緬甸政府帶來3億美元收入，其中有1億美元產(chǎn)品進(jìn)入美國。因美國的制裁，緬甸的寶石生意舉步維艱。

緬甸期望利用美國對(duì)緬政策松動(dòng)之際，推動(dòng)美國放松對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易限制，廣泛吸引外資，更多地獲得國際人道主義援助和發(fā)展援助[23]。

（三）拓展外交空間

美國、歐盟對(duì)緬甸的制裁使得緬甸在外交上相對(duì)來說比較孤立，雖然緬甸積極發(fā)展與東盟其它成員國、中國、日本、印度等國之間的關(guān)系，但是外交活動(dòng)空間相對(duì)比較小，這就限制了緬甸在東南亞地區(qū)甚至在世界上的作用。

就世界范圍而言，由于美國的阻撓和蠱惑，緬甸的國家形象受到嚴(yán)重?fù)p害。為達(dá)到孤立緬甸之目的，美國的新聞媒體搖旗吶喊，紛紛丑化緬甸軍政府。2002年4月出版的《華盛頓月刊》刊登了題為“緬甸為什么不在布什的‘邪惡軸心’名單之中”的文章，列舉了緬甸的多條“罪狀”：緬甸軍政府實(shí)行獨(dú)裁統(tǒng)治，與當(dāng)年的伊拉克薩達(dá)姆政權(quán)相比，有過之而無不及；緬甸的毒品泛濫和少數(shù)民族武裝騷亂深刻影響著泰國和印度的安全與穩(wěn)定；緬甸在20世紀(jì)90年代就曾計(jì)劃研制化學(xué)武器[24]。此外，美國還借助聯(lián)合國舞臺(tái)，進(jìn)一步孤立和打壓緬甸軍政府。美國不僅從2000年開始，促使聯(lián)合國安理會(huì)將緬甸問題列入議程，而且，2007年美國還伙同英國向聯(lián)合國提交了緬甸問題決議草案，指責(zé)緬甸國內(nèi)存在人權(quán)、艾滋病、毒品等問題并對(duì)地區(qū)安全造成威脅，要求緬甸政府盡快改善國內(nèi)狀況，否則將面臨更大壓力和后果。

就地區(qū)組織而言，緬甸加入東盟的目的之一就是利用東盟這個(gè)平臺(tái)，擺脫外交困境，抵御國際社會(huì)對(duì)緬甸的孤立，改善與西方國家的關(guān)系[25]。盡管在加入東盟初期，東盟一度成為緬甸抵御西方壓力的主要屏障，但進(jìn)入21世紀(jì)以來，緬甸在東盟中的地位由于美國等西方國家的從中作梗并沒有得到完全的尊重。2003年8月，緬甸推出了“七步走民主路線圖”，但部分東盟國家以緬甸在民主道路上沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展為借口，刁難、要挾緬甸軍政府。2004年11月底，來自馬來西亞、泰國、柬埔寨、印度尼西亞、新加坡和菲律賓等東盟國家的執(zhí)政黨和反對(duì)黨議員在馬來西亞吉隆坡舉行了首次緬甸問題高級(jí)研討會(huì)，會(huì)后宣布成立“緬甸問題東盟議員組織”。出席會(huì)議的東盟各國議員們一致認(rèn)為，如果緬甸民主改革沒有進(jìn)展，應(yīng)該停止其東盟成員國資格；2005年，除越南、老撾、柬埔寨和泰國外，東盟其余國家均表示反對(duì)緬甸接任2006年輪值主席。2007年“袈裟革命”后，除緬甸外的東盟9國外長發(fā)表共同聲明，批評(píng)緬甸軍政府當(dāng)局武力鎮(zhèn)壓示威群眾[26]。

美國等西方國家對(duì)緬甸的遏制，加之他們對(duì)緬甸的歪曲宣傳，造成緬甸的國際形象受到嚴(yán)重?fù)p害，一些國家懾于美國的壓力，難以與緬甸建立正常的外交關(guān)系，使得緬甸喪失了與世界上大部分西方國家發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)等交往的機(jī)會(huì)。美國對(duì)緬甸政策的松動(dòng)也有可能會(huì)帶動(dòng)歐盟一些國家改變對(duì)緬甸的態(tài)度，擴(kuò)展緬甸在國際舞臺(tái)上的外交空間。

四、美緬關(guān)系發(fā)展前景

美國與緬甸為達(dá)成不同的戰(zhàn)略意圖，雙方關(guān)系表現(xiàn)出回暖跡象，但從近期來看，距離兩國關(guān)系的正常化還相去甚遠(yuǎn)，因?yàn)槠溟g還深受諸多客觀因素的制約和掣肘。

（一）雙方的戰(zhàn)略目標(biāo)不同

雖然奧巴馬政府放棄了更替政權(quán)的舊論調(diào)，改變了對(duì)緬甸的孤立政策，對(duì)緬甸實(shí)行接觸政策，然而接觸只是美國的一種手段，只是為美國在短期內(nèi)通過促使緬甸政府正常運(yùn)行而便于政權(quán)變化提供機(jī)遇，美國最終和長期的目標(biāo)仍然是“民主和人權(quán)的真正進(jìn)步。”也就是說，方式改變，目標(biāo)依然。2009年奧巴馬無論是在日本闡述緬甸政策時(shí)，還是在與緬甸領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，都不忘向緬甸施加壓力，要求緬甸釋放昂山素季。而緬甸的目標(biāo)是打破美國等西方國家對(duì)緬甸的封鎖，拓展外交空間。雖然緬甸面對(duì)美國的接觸政策，也作出了部分讓步，但是緬甸軍政府不會(huì)完全按照美國的要求去做，甚至放棄在緬甸的統(tǒng)治。

（二）雙方的互信機(jī)制尚未建立

在國際關(guān)系中，矛盾與沖突并不可怕，可怕的是對(duì)抗性的思維方式已經(jīng)成為一種習(xí)慣。美國與緬甸之間的關(guān)系已經(jīng)敵對(duì)多年，雙方之間把彼此定位為潛在敵人的觀念仍然影響著雙方的思維方式，美國對(duì)緬甸是否能夠走向“真正的民主”存有疑慮，而緬甸對(duì)美國試圖改變緬甸政治體制的擔(dān)心也未消除，因此在短時(shí)間內(nèi)雙方之間難以建立起真正的互信，雙方關(guān)系走向正?；幕A(chǔ)也就無從談起。美國東盟事務(wù)大使斯科特·馬歇爾2009年11月5日在曼谷表示，盡管美國政府開始對(duì)緬甸采取接觸政策，但在緬甸政府的“民主改革”取得具體進(jìn)展前，美國政府不會(huì)解除對(duì)緬甸的制裁。而緬甸對(duì)于美國的政策也是處于試探階段，如果美國對(duì)緬甸只是口頭承諾，而不采取切實(shí)措施放松對(duì)緬甸的制裁，使得緬甸看到改善美緬之間關(guān)系的實(shí)惠，那么雙方之間關(guān)系正?；_實(shí)還有很長的路要走。

[注釋]

① 見《緬甸審判反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季》，《財(cái)經(jīng)》，2009年12期第15頁。

② 根據(jù)2009年3月26日簽署的協(xié)議，這條管道自緬甸的實(shí)兌港起，經(jīng)曼德勒，到中國的昆明，全長約771公里。