黨雅賢

（西北師范大學(xué)政法學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

非政府組織簡稱NGO，是民間組成的公益性社會團(tuán)體，有特定的目標(biāo)和原則，無論如何，其是為社會、人民服務(wù)的，在政府之外，對于社會事務(wù)予以補(bǔ)充式的管理、協(xié)調(diào)、幫助。20世紀(jì)70年代以來它們在國際上比較活躍，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以后，其范圍迅速擴(kuò)大，現(xiàn)在呈全球性分布的趨勢。那么非政府組織興起的原因是什么呢？我們主要從以下幾個方面加以分析。

一、“非政府組織”的出現(xiàn)及理論基礎(chǔ)

非政府組織最早產(chǎn)生于西方，英國光榮革命之后，資產(chǎn)階級民主制度在西方逐漸確立——公民被賦予一定程度的政治權(quán)利，同時各種自由結(jié)社運(yùn)動在社會上開始出現(xiàn)，這些組織代表社會不同階層的不同利益與愿望，可謂是政府的“補(bǔ)充”。資產(chǎn)階級民主革命為非政府組織的勃興鋪設(shè)了社會基礎(chǔ)。

但是，真正理論化的關(guān)于“非政府組織”論述，其基礎(chǔ)卻在西方的“政治制衡理論”，按照西方的政治學(xué)，國家是統(tǒng)治社會的主體，社會則是統(tǒng)治的對象。代表國家的政府擁有巨大的權(quán)利，若不予以限制必然會趨向?qū)Ｖ?，而限制的重要途徑之一便是公民參政，其參政的有效途徑是建立眾多的抗衡性的社會集團(tuán)。[1]

20世紀(jì)60年代在西方興起了“新自由主義”，新自由主義認(rèn)為“政府”在國際社會中的角色固然重要，但它在承認(rèn)“政府”角色重要性的同時，又強(qiáng)調(diào)“非政府”國際組織，在國際關(guān)系中的作用。這一新思潮的目標(biāo)主要是在“政府”之外，更全面、更妥善地處理以經(jīng)濟(jì)為“主線”的各種社會事務(wù)。

最近興起的“新公共管理”和“改革政府”運(yùn)動席卷了世界各國政府，這一運(yùn)動思潮為非政府組織的興起注入了新的活力。洛克說過：政府是人們在共同的協(xié)定下放棄部分權(quán)利按照契約建立起來的，為人們提供各種各樣的公共服務(wù)，是人們滿足需要的手段。然而西方的不少NGO人士對那種堅持只有政府才有責(zé)任來提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)觀點提出質(zhì)疑，對政府懷有一種難以言狀的不信任感。他們稱政府為“官僚機(jī)構(gòu)”，主張應(yīng)該改革政府的這種傳統(tǒng)的權(quán)威觀點，從而提高政府的行政效能。政府可以確立一般的政策方向，并出臺一系列行之有效的政策框架，但在執(zhí)行的過程中并不總是有效，甚至有時會違背原來的宗旨。于是政府改革的倡導(dǎo)者主張與私營部門或非政府部門建立合作伙伴關(guān)系。因為這種合作伙伴關(guān)系能夠更好的利用信息資源和群眾基礎(chǔ)生產(chǎn)出讓公民更滿意和接受的公共產(chǎn)品。[2]

然而更深層的原因是，政府并沒有因組成的合法性而保持其在對外、對內(nèi)的政策中也具有廣泛的代表性和合法性。因為政府及其機(jī)關(guān)的組成是具體的每一個人并由具體的人來運(yùn)作，一切全在人的掌握之中，總是“人”說了算。而人本身又是極其復(fù)雜的，交織著二元性：貪欲與節(jié)制、脆弱與堅強(qiáng)、沖突與合作、理性與非理性等復(fù)雜的成分與傾向。盡管存在公共選擇和分權(quán)制衡，但以權(quán)謀私，權(quán)錢交易等各種不符合民主代議制政府的事例頻頻發(fā)生。在外交方面一些越來越強(qiáng)勢的利益集團(tuán)（如跨國公司）會利用其自身數(shù)量少，便于組織等優(yōu)勢對本國的決策者進(jìn)行強(qiáng)有力的游說。而本國的每個公民因資源、信息、時間的有限處在一盤散沙之中，無法對本國的立法決策者施加有效的影響。這樣立法決策者會在私人利益集團(tuán)的壓力下屈從于他們而棄大眾利益于不顧，棄社會正義與公平于不顧。這就是所謂的“民主赤字”、“政治市場失靈”。這種情況會導(dǎo)致各種權(quán)利的濫用現(xiàn)象[3]，而人權(quán)、環(huán)境、健康、文化等統(tǒng)統(tǒng)退居次要位置組織。相比之下非政府組織的信念與趨向則不同，他們要以自己的清白、獨(dú)立和公正為人民謀福利，同政府樹立一個對立面?！胺钦M織的天性就是常對政府的政策提出新問題和表示公眾的不安”，成為“對國家的主要社會抗衡力量”，[4]這種在國家權(quán)威上喪失的信心希望在民間社會發(fā)展中得到補(bǔ)償。于是非政府組織便應(yīng)用而生了。有位學(xué)者把這些稱為“悄悄的革命”。[5]

以上這幾種在西方興起的政治學(xué)理論為非政府組織的興起和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)。

二、全球化的發(fā)展是國際間“非政府組織”崛起的根本原因

20世紀(jì)60年代末70年代初期以來，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以后，人類社會進(jìn)入全球化時代。所謂全球化是指“人類社會生活跨越國家和地區(qū)的界限，在全球范圍內(nèi)展現(xiàn)的全方位的溝通、聯(lián)系、相互影響的客觀歷史進(jìn)程與趨勢。”[6]而全球化的核心是經(jīng)濟(jì)全球化，特別是以跨國公司為代表的經(jīng)濟(jì)全球化的影響將導(dǎo)致民族國家喪失部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的控制權(quán)——國家的主權(quán)將受到不同程度的挑戰(zhàn)，那么經(jīng)濟(jì)全球化是如何導(dǎo)致民族國家主權(quán)地位下降的呢？中國學(xué)者愈可平在《全球治理引論》中談到經(jīng)濟(jì)全球化主要體現(xiàn)為資本全球化、產(chǎn)品全球化和通訊全球化。進(jìn)一步說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化與國家的領(lǐng)土發(fā)生沖突時，傳統(tǒng)的領(lǐng)土觀念正在越來越多地讓位于經(jīng)濟(jì)全球化的要求。因此要是沒有資本、產(chǎn)品和通訊在全球范圍內(nèi)的自由流動，就根本談不上經(jīng)濟(jì)全球化。這些因素造成了民族國家必須擯棄傳統(tǒng)的國家領(lǐng)土和主權(quán)觀念為經(jīng)濟(jì)全球化做出必要的讓步[7]。那么這種民族國家主權(quán)地位的相對下降和社會力量的崛起給非政府組織的出現(xiàn)提供了一些政治空間。

伴隨全球化出現(xiàn)的通訊和互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用及普及，也便利了各國私人間的聯(lián)絡(luò)與組織，如通訊技術(shù)的發(fā)展和通信費(fèi)用的大幅度下降使得有著相同興趣和志向的人們可通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行持續(xù)的國際和國內(nèi)對話，也可以使地方性的非政府組織活動家將其國內(nèi)的發(fā)展情況在很短的時間里通知全世界其它的非政府組織。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，任何人都可以迅速與國內(nèi)的非政府組織和跨國的非政府組織取得聯(lián)系并到處開展活動，如主辦各類網(wǎng)站、雜志、政治論壇等。通過這些平臺對其自身進(jìn)行廣泛的宣傳。因此這一時期非政府組織便大批出現(xiàn)。

冷戰(zhàn)的結(jié)束帶來了國際社會各個領(lǐng)域的巨變，原來被掩蓋在美蘇長期對抗中的民族、宗教、領(lǐng)土等矛盾日益顯現(xiàn)出來，地區(qū)及國內(nèi)戰(zhàn)爭此起彼伏；出現(xiàn)了國際社會收入水平和財富的兩級分化，人類生態(tài)環(huán)境的惡化，資源短缺等全球性的問題。一系列危機(jī)的出現(xiàn)使一些有良知的人認(rèn)識到：人類的發(fā)展不能單靠國家—政府力量或企業(yè)—市場力量來解決全球化過程中的一系列問題。當(dāng)務(wù)之急是需要建立各種各樣的非政府來補(bǔ)救政府和市場活動的失效領(lǐng)域和空白領(lǐng)域，如保護(hù)環(huán)境、人道援助、人權(quán)保護(hù)、防止核擴(kuò)散和恐怖主義等。

三、非政府組織自身的優(yōu)勢是“非政府組織”長盛發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)

非政府組織是公民自愿結(jié)合起來的社會團(tuán)體，其體制結(jié)構(gòu)及活動方式與政府組織相比具有更大的靈活性，官僚主義程度低。它們側(cè)重于社會發(fā)展建設(shè)，而不像國家（政府）一樣集中于權(quán)力。今天各種各樣的非政府組織活躍于社會發(fā)展領(lǐng)域，如救援、扶貧、人權(quán)、教育、保健和安全等。它們制造輿論，實施監(jiān)督，制約政府的行為，做政府無力做的事情，不愿做的事情和暫時無法做的事情。非政府組織的特點是非營利性和非政黨性，不以賺取高額利潤和謀取權(quán)利作為其活動目標(biāo)。因此在組織結(jié)構(gòu)中人員關(guān)系較為單純，程序較為簡單，遠(yuǎn)離腐敗，決策靈活，辦事效率高，有著良好的目標(biāo)人群的支持。

同時非政府組織具有獨(dú)特的專業(yè)優(yōu)勢，許多非政府組織的組成人員大多是專門從事某一行業(yè)的專家，如在裁軍非政府組織中就有不少的武器專家和核物理專家。非政府組織的組成人員比較穩(wěn)定，有許多人長期研究某一問題，他們思想深刻，見解獨(dú)到且有系統(tǒng)的理論依據(jù)。因而非政府組織經(jīng)常因技術(shù)專長著稱而成為當(dāng)今最大的國際組織——聯(lián)合國的重要合作伙伴。聯(lián)合國的重大會議和決策需要聽取非政府的意見，尤其是有關(guān)人權(quán)的會議和信息，大多要求非政府組織參加并聽取它們的意見。下面是非政府組織參與聯(lián)合國主要會議的情況：

資料來源：克拉克等，1988年；聯(lián)合國秘書處，2001年5月25日；福斯特，2002年。

非政府組織的道義優(yōu)勢使其具有良好的社會基礎(chǔ)。非政府組織是民間自發(fā)組成的，不以營利為目的社會機(jī)構(gòu)，其宗旨大多數(shù)集中于實現(xiàn)社會公平與正義，正因為其公益性和人道性，非政府組織被稱為是“世界的良心”。以中國為例，目前農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人減少到2000年的3000萬人。除了政府自上而下的扶貧開發(fā)以外，效率較高，方式靈活的非政府組織如中國扶貧基金會等在消滅貧困的過程中起了重要作用。2001年10月，中國還首次舉辦了“中國非政府組織扶貧國際會議”。在會議上，中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、美國慈善基金會等許多非政府組織代表聯(lián)合發(fā)表了《中國NGO反貧困北京宣言》，[8]這些非政府組織創(chuàng)造了巨大的社會效益。除此之外，各國的非政府組織在維護(hù)世界和平保護(hù)人權(quán)方面也作出了積極貢獻(xiàn)，如2001年4月23日，來自世界各地的非政府組織代表聚會德黑蘭，討論和制定共同戰(zhàn)略來制止以色列的挑釁行為，支持巴勒斯坦人民為爭取基本權(quán)利而進(jìn)行斗爭。[9]正是非政府組織致力于一些社會公益事業(yè)而贏得了國內(nèi)和國際社會的認(rèn)同與尊重。

總之，國際社會事務(wù)的復(fù)雜化需要在“政府”之外，有一定的“組織”予以正視和處理；以經(jīng)濟(jì)為主線的各類事務(wù)的“全球化”，需要一定“超越政府”的機(jī)構(gòu)對跨國界的事務(wù)予以正視與處理。還有非政府組織自身的特征其成長的內(nèi)在力量。這些，決定了“非政府組織”的興起與壯大。成為一股新生的力量參與國內(nèi)國際事務(wù)。

[1]楊冠群.關(guān)注蓄勢待發(fā)的世界非政府組織運(yùn)動[J].國際問題研究.

[2][3][6]王麗娟.全球化與國際政治[M].中國社會科學(xué)出版社，2008.3.

[4]Chiang Pei-heng;Non-governmental Organizationsat the UN,N.Y. PraegerPub.,1981,p.59.

[5]Robert W.Gox;;Approaches to World Order,Cambridge Univ.Press,1996,p.534.

[7]苗艷麗.冷戰(zhàn)后國際非政府組織崛起的原因[J].長治學(xué)院學(xué)報.2005年8月（4）.

[8][9]高頻，郁華.全球化進(jìn)程中的非政府組織[J].看世界.