王聰聰（溫州市圖書館 浙江 溫州 325000）

1 公共圖書館服務(wù)均等化發(fā)展的背景

公共服務(wù)均等化是我國公共財政制度改革的基本目標(biāo)之一，是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。也就是說，在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域中，政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需求、盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利。中國共產(chǎn)黨第十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“完善公共財政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”[1]；胡錦濤總書記在十七大報告中強(qiáng)調(diào)指出要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”[2]。我國政府提出逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化有其特定的現(xiàn)實(shí)背景。

2007年，我國GDP( Gross Domestic Product，國內(nèi)生產(chǎn)總值 )已經(jīng)達(dá)到24萬億元，與改革開放初期相比增長了近13倍[3]。隨著經(jīng)濟(jì)總量的增長和綜合實(shí)力的增強(qiáng)、財政收入規(guī)模的迅速擴(kuò)大，在提供精神文化產(chǎn)品方面就需要將文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)區(qū)分開來。文化事業(yè)具有公益性，可以均等化，像公共圖書館、農(nóng)村文化室等，屬于政府應(yīng)該提供的基本文化事業(yè)服務(wù)。目前，公共文化設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量與人民群眾的需求之間存在著不足和脫節(jié)現(xiàn)象。圖書館人應(yīng)深化文化體制改革，積極發(fā)展公共文化事業(yè)，以滿足群眾的精神文化需求。這種時代背景正是中國公共圖書館發(fā)展前所未有的重要契機(jī)，也是中國公共圖書館發(fā)展歷史上最具有歷史性、時代性和先進(jìn)性，最能夠體現(xiàn)和代表公共圖書館本質(zhì)、使命和正確發(fā)展方向的國家政策理念。《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》[4]宣告了中國公共圖書館發(fā)展整體非理性時代的終結(jié)，標(biāo)志著中國公共圖書館發(fā)展和諧理性時代的開始。因此，全面、準(zhǔn)確、充分地理解、把握和堅持“公共服務(wù)普遍均等原則”、“基本公共服務(wù)均等化”和“惠及全民原則”，不僅是我國圖書館界同仁當(dāng)前的迫切任務(wù)，而且也是我國公共圖書館事業(yè)未來的長期使命。

2 公共圖書館公益性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)

黨的十七大報告以前所未有的篇幅強(qiáng)調(diào)“公益性文化事業(yè)”。報告指出：要“深化文化體制改革，完善扶持公益性文化事業(yè)……堅持把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障人民基本文化權(quán)益的主要途徑，加大投入力度，加強(qiáng)社區(qū)和鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)。”[5]目前，包括北京、上海在內(nèi)的全國各地都紛紛采取切實(shí)行動，免費(fèi)開放博物館、美術(shù)館、圖書館等。隨之，公益性文化機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化問題被提上議事日程，國家文化部相關(guān)機(jī)構(gòu)也正在積極籌劃公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.1 公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)沒有特定的表現(xiàn)形式

盡管國內(nèi)外對公共圖書館服務(wù)都有嚴(yán)格的要求，但公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)并不一定會有特定的表現(xiàn)形式。到目前為止，我國還沒有對公共圖書館設(shè)立統(tǒng)一、完整的規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是對重復(fù)性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，是以科學(xué)技術(shù)實(shí)踐經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ)，經(jīng)過有關(guān)方面協(xié)商一致，由主管部門批準(zhǔn)，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準(zhǔn)則和依據(jù)?！巴ㄟ^制定、發(fā)布和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到統(tǒng)一”是標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)質(zhì)，“獲得最佳秩序和效益”則是標(biāo)準(zhǔn)化的目的。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，廣大市民讀者對服務(wù)性行業(yè)也提出了新的要求，由此在廣大的服務(wù)性行業(yè)中出現(xiàn)了“一站式服務(wù)”、“同質(zhì)服務(wù)”、“標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)”等嶄新的服務(wù)理念和服務(wù)方式。公共圖書館的讀者服務(wù)也應(yīng)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化，制定一套完整、詳盡、明確、可操作的公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是一個綜合性的指標(biāo)體系

公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化通俗講就是：在滿足讀者服務(wù)過程中，以一套科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、統(tǒng)一的服務(wù)方法指導(dǎo)每個工作人員，實(shí)現(xiàn)服務(wù)態(tài)度、服務(wù)方法、服務(wù)效果同質(zhì)化，保證實(shí)現(xiàn)讀者滿意這一服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)的整套體系。公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括工作人員的行為舉止和語言規(guī)范、場地和設(shè)備要求、工作技術(shù)方法、業(yè)務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)等。其具體體現(xiàn)為三大要素，即人員、硬件和軟件。這三者相輔相成、缺一不可，共同構(gòu)成服務(wù)金三角。這表明公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是一個綜合性的指標(biāo)體系。

2.3 公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)需要一個長期漸進(jìn)的發(fā)展過程

公共服務(wù)均等化的含義是指建立健全公共服務(wù)體系，合理配置公共服務(wù)資源，公平分配公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使城鄉(xiāng)及不同地區(qū)、不同群體的人們享有大致相等的公共服務(wù)水平。這主要是從社會公平的角度提出的一個發(fā)展目標(biāo)。

公共圖書館服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)是讓每個公民在同一標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)機(jī)會均等。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展條件的變化，公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該不斷調(diào)整。

我國由于公共財政體制不健全，目前沒有形成公共服務(wù)的保障制度和機(jī)制，使公共服務(wù)供給出現(xiàn)不平衡和不平等的狀況。因而近年來，國家逐步規(guī)范和調(diào)整了財政轉(zhuǎn)移支付的辦法，不斷加大對財力薄弱地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，實(shí)行向西部和中部地區(qū)傾斜。但是總體來看，公共服務(wù)的供給水平均等化的目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn)，部分地區(qū)供給水平仍然較低。目前我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡，圖書館規(guī)劃建設(shè)和服務(wù)等方面缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，公共圖書館的資源配置和服務(wù)保障極不平衡。主要表現(xiàn)為：我國城鄉(xiāng)之間的公共圖書館服務(wù)水平存在著較大反差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民很難和城里人一樣享受到公共圖書館服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館普遍存在缺少經(jīng)費(fèi)、資源匱乏、人員不穩(wěn)等問題，圖書館的城鄉(xiāng)差別這一全國通病制約了大多數(shù)農(nóng)村居民享有公共圖書館服務(wù)均等化權(quán)益。城鄉(xiāng)差別和體制分割給實(shí)現(xiàn)基本的公共服務(wù)均等化帶來了巨大的困難，需要以解決西部和中部地區(qū)最基本的保障為基礎(chǔ)，因此公共圖書館服務(wù)均等化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)需要一個長期的、漸進(jìn)的發(fā)展過程。

3 公共圖書館服務(wù)均等化與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的關(guān)系

推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、普遍化，成為社會發(fā)展的重要訴求。對于任何一種公共服務(wù)，衡量其是否實(shí)現(xiàn)了均衡都必須建立在某種標(biāo)準(zhǔn)之上。要實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)均等化必須要建立圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是讀者滿意的基礎(chǔ)和核心，是保證公共圖書館服務(wù)水平、范圍、均等化程度的基本參照。

3.1 通過公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)服務(wù)能力的提高，為均等化創(chuàng)造條件。

公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與公共圖書館服務(wù)均等化是手段和目的的關(guān)系。圖書館標(biāo)準(zhǔn)的制訂為圖書館均等化提供條件，最終達(dá)到圖書館服務(wù)均等化。

公共圖書館的服務(wù)能力是圖書館在提供公共服務(wù)時所具備的內(nèi)在條件，即圖書館在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時所擁有的能量、資源，包括圖書館所擁有的人力資源、財力資源等。同樣的公共服務(wù)投入不一定產(chǎn)生相同水平的公共服務(wù)。而通過制訂公共圖書館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，可以促進(jìn)公共服務(wù)能力的提高，進(jìn)而達(dá)到均等化的目的。

3.2 公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和均等化之間存在動態(tài)調(diào)整關(guān)系

世界各國政府的公共服務(wù)與各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府管理能力、公眾的公共服務(wù)需求等因素密切相關(guān)，因此相應(yīng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、均等化水平也各不相同。從縱向上看，這種標(biāo)準(zhǔn)和水平呈現(xiàn)出從低級向高級變動的趨勢，并在這種變動中不斷形成新的動態(tài)平衡。更高水平的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)需要與更高水平的均等化相適應(yīng)，反之亦然。

黨的十六屆六中全會提出“完善公共財政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)要求，即將“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)要求作為財政制度改革的目標(biāo)[1]。而且這一目標(biāo)要求是在“加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會公平正義”這一大主題下提出來的。

就本質(zhì)而言，各種圖書館事業(yè)發(fā)展模式，包括傳統(tǒng)的個體發(fā)展模式，其最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)事業(yè)的科學(xué)發(fā)展和服務(wù)均等化，所不同的只是處在不同發(fā)展階段，有不同階段的目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段。模式就是目標(biāo)和手段的統(tǒng)一體。不同的模式存在績效的差別。從傳統(tǒng)的以個體發(fā)展為主的模式到聯(lián)盟發(fā)展或聯(lián)合發(fā)展模式最后到總分館制模式，應(yīng)是一個逐步提升管理運(yùn)作績效的動態(tài)過程。對基本公共服務(wù)均等化，我們應(yīng)作更深一步的理解?；竟卜?wù)均等化是當(dāng)今大多數(shù)國家社會政策的基本目標(biāo)取向。很多國家把基本公共服務(wù)的供給作為治理國家的重要政策。一些國家之所以比較穩(wěn)定，甚至在國家“神經(jīng)中樞”出現(xiàn)變化的情況下依然能夠保持秩序穩(wěn)定，與其基本公共服務(wù)的均等化密不可分。圖書館服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分。無疑，這些國家熟悉運(yùn)作的總分館制模式有效地推動了服務(wù)的均等化。我們追求的均等化的核心仍是公平和效率的統(tǒng)一。公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和均等化將是一個長期、動態(tài)的過程。

3.3 公共圖書館服務(wù)均等化基本目標(biāo)是較低水平的公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

對于同一個時代、地域環(huán)境來說，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該為公共服務(wù)確立一個基本目標(biāo)，即通過努力能夠達(dá)到的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。這種動態(tài)性的表現(xiàn)之一就是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂要與公共服務(wù)能力相適應(yīng)。過高或過低都不利于公共服務(wù)均等化提供。

公共圖書館應(yīng)立足于公共服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)性，在眾多的圖書館發(fā)展模式中，既有因行政管理體制的差異而導(dǎo)致的發(fā)展模式的不同，如當(dāng)前中西方模式的區(qū)別，其核心是事業(yè)管理體制的區(qū)別；也有以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同為主因、加之政府和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同而導(dǎo)致的發(fā)展模式的不同，如當(dāng)前我國各地發(fā)展的情況。任何一項社會事業(yè)，尤其是發(fā)展中的社會事業(yè)，其發(fā)展目標(biāo)都具有多層次性，其發(fā)展道路也都具有多階段性、多樣性，圖書館事業(yè)也不例外。目前圖書館均衡發(fā)展是相對的，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，條件不一致，因而公共圖書館的城鄉(xiāng)區(qū)域差異較大，制訂的公共圖書館服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)宜低不宜高。制訂全國公共圖書館基本公共服務(wù)框架內(nèi)的各項具體制度的最低標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該以解決弱勢群體的最基本保障為基礎(chǔ)。對于服務(wù)接受者來說，這種較低的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)保障了其基本的生存和機(jī)會均等權(quán)利，有利于圖書館事業(yè)的均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

4 當(dāng)前影響我國公共圖書館服務(wù)均等化的主要因素及均等化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的基本對策

4.1 缺乏科學(xué)的配套的措施，應(yīng)盡快建立公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的法制化。

由于我國還沒有針對實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)均等化目標(biāo)建立的公共圖書館基本服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)及與這些標(biāo)準(zhǔn)的制訂相對應(yīng)的客觀因素評估方法，缺乏科學(xué)的界定、長遠(yuǎn)的規(guī)劃和配套的措施，因此，制訂公共圖書館服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)需要從我國的基本國情出發(fā)，進(jìn)一步制訂公共圖書館服務(wù)均等化的最低標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入法制化軌道。首先，要明確我國公共圖書館在法定基本公共服務(wù)上需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域范圍及建立全國公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)圖書館基本公共服務(wù)均等化所需要的財政支出與技術(shù)基礎(chǔ)。其次，必須就全國性圖書館基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)層面進(jìn)行研究，組織相關(guān)部門討論。即在充分溝通、協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，達(dá)成全社會的共識；制訂相應(yīng)的法律和法規(guī)，把圖書館基本公共服務(wù)與公民的基本權(quán)利聯(lián)系起來，換句話說，把圖書館基本公共服務(wù)作為居民的基本權(quán)利。

4.2 缺乏足夠的財力保障，應(yīng)明確政府對公共圖書館服務(wù)的供給責(zé)任，強(qiáng)化基本公共圖書館服務(wù)均等化的財政保障。

就我國現(xiàn)階段實(shí)施公共圖書館服務(wù)均等化面臨的體制問題而言，我國各級政府的公共圖書館服務(wù)責(zé)任還需要進(jìn)一步明確，支持這些責(zé)任劃分的事權(quán)和財權(quán)范圍也需要明確。像中國這樣人口眾多、擁有五級政府的單一制國家，由哪一級政府提供公共圖書館服務(wù)最有效、最合理？在宏觀層面明確了政府間事權(quán)范圍之后，還應(yīng)該解決事權(quán)落實(shí)所需要的財政能力問題。這主要涉及到中央財政與省級財政以及省以下財政的分擔(dān)問題?？傮w的思路是逐漸淡化人為因素在確定公共圖書館服務(wù)資金各級財政比例分擔(dān)中的權(quán)重，加強(qiáng)影響財政支出的客觀因素的權(quán)重。

黨的十六屆六中全會報告有關(guān)論述包括：第一，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是完善公共財政體制目標(biāo)之一 ；第二，要通過進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制，完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度和促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化、制度化、法制化來完善公共財政體制……報告再次強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)文化體制改革，形成富有活力的文化管理體制[1]?？梢?，我國實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的制度障礙得到了正視，通過采取更加有力的傾斜和優(yōu)惠政策逐步予以解決。

4.3 缺乏有效的對公共圖書館服務(wù)的監(jiān)管，應(yīng)建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的可持續(xù)性。

我們必須要明確中央政府和各級地方政府在公共圖書館服務(wù)方面的職責(zé)、權(quán)限和分工；要建立科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系、評估內(nèi)容、方法與程序，建立客觀公正的績效評估機(jī)制，建立績效預(yù)算和審計制度；要加強(qiáng)對公共圖書館服務(wù)行為的監(jiān)管，確保公共圖書館服務(wù)不以營利為目的，增強(qiáng)政府公共投入使用的透明度，提高公共投入的社會效益和水平；按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、有錯必糾的原則，建立公共圖書館服務(wù)的行政問責(zé)制，規(guī)定行政問責(zé)的主體、客體、方式和內(nèi)容，規(guī)范問責(zé)的程序，建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。另外，我們還需要對地方政府財政收入能力進(jìn)行評估，必須考慮到人口的不斷增長、人均壽命的不斷延長、人們需求的不斷提高等因素，基本公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不能制訂過高?；驹瓌t是：基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必須使財政供給能力具有可持續(xù)性，盡快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的統(tǒng)計透明化、規(guī)范化。這樣，既可以全面了解全國基本公共服務(wù)的狀況，便于決策，又便于監(jiān)督和檢查基本公共服務(wù)均等化政策的執(zhí)行情況和實(shí)施情況。

5 結(jié) 語

公共圖書館服務(wù)均等化與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的模式、體系的建立、完善不能急于求成、盲目追求一步到位。制訂公共服務(wù)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)是一個漸進(jìn)過程，必須經(jīng)過深入的調(diào)查研究和充分周密的論證，并且會隨著政府自身改革的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷得到實(shí)現(xiàn)和提高。

[1] 金人慶. 完善公共財政制度 逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化[J] .農(nóng)村財政與財務(wù),2006(12).

[2] 縮小區(qū)域發(fā)展差距必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動[EB/OL] .[2009-05-15] .http://www.daliandaily.com.cn/gb/daliandaily/2007-12/08/content_2132467.htm.

[3] 王 茜. 社科院專家：我國GDP改革開放30年增長14倍[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.qq.com/a/20081216/002706.htm.

[4] 國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.xinhuanet.com/politics/2006-09/13/content_5087533.htm.

[5] 胡錦濤在黨的十七大上的報告[EB/OL] .[2009-05-15] .http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_6.htm.

[6] 張 麗, 柳春陽, 趙勝軍. 美國威斯康星州公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)——對我國公共圖書館相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的啟示和影響[J] .圖書館建設(shè)，2008(7):24-28.