張新民 項(xiàng) 琳 李建麗 （中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所 北京 100038）

1 我國(guó)政府信息公開工作現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)政府信息公開工作進(jìn)展迅速。2007年4月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶正式頒布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。2008年5月1日起《條例》正式實(shí)施。《條例》中明確規(guī)定：為實(shí)施《條例》，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布《政府信息公開目錄》和《政府信息公開指南》，并及時(shí)更新[1]。目錄應(yīng)當(dāng)包括索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容。《條例》中還明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳（以下簡(jiǎn)稱國(guó)辦）是全國(guó)政府信息公開工作的主管部門，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國(guó)的政府信息公開工作[1]。

為此，2007年下半年國(guó)辦開始組織人員對(duì)有關(guān)的技術(shù)問(wèn)題展開前期研究，制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括政府信息公開的信息分類標(biāo)準(zhǔn)、元數(shù)據(jù)方案、索引號(hào)編碼方案、內(nèi)容概述規(guī)范、目錄格式規(guī)范等，基本上形成了一套相對(duì)比較完整的技術(shù)解決與實(shí)現(xiàn)方案，為政府信息公開實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的技術(shù)保障；在《條例》施行前，國(guó)辦舉辦了由各地區(qū)、各部門辦公廳分管政府信息公開工作的同志參加的貫徹施行條例專題研討班。2008年4月29日國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)辦發(fā)[2008]36號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》。另外，還制定了國(guó)辦機(jī)關(guān)政府信息清理、保密審查辦法等配套制度，為信息公開提供了有效的制度和組織保障；清理了國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳2003年以來(lái)與社會(huì)公眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的公文類信息，共篩選出1 018件；編制了《政府信息公開指南》和《政府信息公開目錄》；組織開發(fā)了政府信息公開目錄系統(tǒng)，從而為信息公開奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2008年4月30日，國(guó)辦“政府信息公開專欄”在中央政府網(wǎng)（http://www.gov.cn/）上正式開通，網(wǎng)址為http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/。該網(wǎng)站開始面向全社會(huì)提供信息瀏覽和查詢服務(wù)，以方便公民、法人或其他組織快捷地查閱、獲取公開的政府信息。截至正式開通時(shí)，國(guó)辦信息公開目錄中的信息條目最早已經(jīng)追溯到2003年1月1日，當(dāng)天最新的信息條目已經(jīng)更新至2008年4月29日[2-3]。

國(guó)辦政府信息公開專欄的正式開通，為其他部委和地方的政府信息公開工作提供了很好的示范，有力地推動(dòng)我國(guó)政府信息公開工作的快速和順利開展。它標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。此后各地、各級(jí)政府的信息公開專欄相繼開通，我國(guó)政府信息公開工作全面鋪開。

1.1 政府信息公開工作的當(dāng)前進(jìn)展

《條例》施行后，國(guó)辦對(duì)各地貫徹條例情況開展多種方式的調(diào)查研究，先后進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查和網(wǎng)上調(diào)查，還于2008年9月中下旬組成3個(gè)調(diào)研組赴10多個(gè)省區(qū)及多個(gè)國(guó)務(wù)院部門進(jìn)行專題調(diào)研。

為指導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)建設(shè)政府信息公開目錄系統(tǒng)，逐步形成規(guī)范的全國(guó)政府信息公開目錄體系，參照國(guó)內(nèi)外的有關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)辦編制政府信息公開目錄系統(tǒng)的實(shí)踐，2009年初國(guó)辦又專門制定和下發(fā)了《政府信息公開目錄系統(tǒng)實(shí)施指引（試行）》，以指導(dǎo)和規(guī)范全國(guó)的政府信息公開工作。此后國(guó)辦還多次召開座談會(huì)，與相關(guān)地方和部門研究有關(guān)問(wèn)題，循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)全國(guó)政府信息公開工作，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門做好制訂公共企事業(yè)單位的信息公開實(shí)施辦法、依申請(qǐng)公開的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)等工作[4]。至此，我國(guó)信息公開工作進(jìn)入全面實(shí)施和快速發(fā)展階段。

根據(jù)《條例》第31條“各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告”[5]，國(guó)務(wù)院辦公廳于2009年3月31日按時(shí)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳2008年政府信息公開工作基本情況》[4]，為其他各級(jí)行政機(jī)關(guān)起到了良好的模范作用。但據(jù)北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心“政府信息公開公眾支持”（Open Government Information Public Supports，簡(jiǎn)稱OGIPS）項(xiàng)目組發(fā)布的“政府信息公開工作年度報(bào)告(2008-2009年度)公布情況”，截至2009年4月15日，我國(guó)尚有3個(gè)地方省級(jí)政府和42個(gè)國(guó)務(wù)院部委部門未公布上一年度的政府信息公開工作報(bào)告，表明在信息公開工作執(zhí)行方面尚有一定缺位[6]。

1.2 政府信息公開目錄建設(shè)中存在的問(wèn)題

綜上所述，我國(guó)目前的政府信息公開工作正處于快速推進(jìn)階段，從行政執(zhí)行的角度來(lái)看，進(jìn)展比較順利。但在具體的目錄建設(shè)中，尤其在技術(shù)和機(jī)制層面上，還存在著許多值得改進(jìn)的地方。

1.2.1 缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前各級(jí)各地政府信息公開的網(wǎng)站上已經(jīng)發(fā)布了很多政府公開信息，但在內(nèi)容分類、表現(xiàn)形式、組織方式等方面標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，技術(shù)處理也不夠規(guī)范，這給公眾查找信息、利用資源帶來(lái)一定的困難，也增加了未來(lái)集成和整合政府公開信息的難度。

1.2.2 對(duì)政府公開信息的收集、整理、標(biāo)引與發(fā)布工作還沒(méi)有形成完善的體制機(jī)制

目前，絕大部分信息公開欄目中的信息主要是行政機(jī)關(guān)自行或委托相關(guān)單位處理。由于信息公開目錄的編制需要一定的專業(yè)性和技術(shù)性，政府部門為此需要耗費(fèi)較大精力。與此同時(shí)，許多政府公共機(jī)構(gòu)、圖書館、檔案館、公司都想介入其中，尋求發(fā)展機(jī)遇，提供服務(wù)。但目前還沒(méi)有一個(gè)讓政府部門、公共機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)研究界、圖書館、檔案館、相關(guān)公司形成有效聯(lián)動(dòng)和合作運(yùn)行的體制機(jī)制。

1.2.3 缺乏統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)，政府公開信息還未能得到充分的開發(fā)和利用。

由于各個(gè)機(jī)構(gòu)的政府信息公開目錄都是各自建設(shè)，獨(dú)立發(fā)布，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)平臺(tái)，無(wú)法形成規(guī)范、統(tǒng)一的信息公開目錄，也無(wú)法最終形成全國(guó)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、分布與集中相結(jié)合的政府信息資源體系，導(dǎo)致形成了一系列新的信息孤島，造成資源的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，公民還不能有效地、完整地查閱政府信息，在眾多的政府信息公開目錄當(dāng)中，不知何處去查、如何去查，從而影響了政府公開信息的有效利用。這些都會(huì)直接影響政府信息公開工作的順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。

筆者認(rèn)為，針對(duì)以上情況，政府信息公開目錄建設(shè)（政府信息公開工作的重點(diǎn)）當(dāng)中除了考慮技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面的因素之外，還要考慮建設(shè)的機(jī)制問(wèn)題。OCLC（Online Computer Library Center，聯(lián)機(jī)計(jì)算機(jī)圖書館中心）聯(lián)合編目的運(yùn)作機(jī)制或許可以提供一些啟示和借鑒。

2 OCLC對(duì)信息公開目錄建設(shè)的啟示

政府信息公開目錄的編制和建設(shè)與OCLC的聯(lián)合書目建設(shè)工作有著很多的相似之處，因此， 研究OCLC的模式對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)有一定的啟示和借鑒意義。

2.1 OCLC概況[7]

OCLC是世界上最大的網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)之一，是一個(gè)非營(yíng)利的、提供計(jì)算機(jī)圖書館服務(wù)的會(huì)員制組織，其宗旨是實(shí)現(xiàn)圖書館信息資源的共享并降低獲取成本，從而幫助人們獲取世界各地的信息。

作為世界上最大的圖書館和信息中心網(wǎng)絡(luò)，OCLC在全球圖書館界有著廣泛的知名度。目前110個(gè)國(guó)家和地區(qū)的57 000多個(gè)圖書館都在使用OCLC 的服務(wù)來(lái)查詢、采集、出借和保存圖書館資料，并對(duì)其進(jìn)行編目。OCLC的發(fā)展是信息資源共建共享的成功范例。

2.2 OCLC的組織體系與建設(shè)機(jī)制

OCLC的發(fā)展如此之迅猛、影響力如此之大，與其健全有效的組織體制和高效靈活的建設(shè)機(jī)制是密不可分的。

2.2.1 組織機(jī)制[7]

OCLC的管理機(jī)構(gòu)主要可分為5層：（1）戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)層：負(fù)責(zé)規(guī)劃和執(zhí)行OCLC的管理和運(yùn)行。除總裁外，另有12名副總裁和高層管理人員。（2）理事會(huì)：有15名成員，是OCLC的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。（3）用戶委員會(huì)：由66名代表組成，反映與協(xié)調(diào)各成員館的利益，向OCLC提出意見(jiàn)和建議。（4）下設(shè)業(yè)務(wù)部門：社團(tuán)部、產(chǎn)品與服務(wù)部、專業(yè)化發(fā)展部及研究部。（5）一般成員和管理成員：即OCLC的合作會(huì)員和用戶，包括世界各地的57 000多個(gè)圖書館。

2.2.2 建設(shè)機(jī)制

在40年的發(fā)展中，OCLC建立并逐步完善了一整套會(huì)員機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制，OCLC會(huì)員館可以參與OCLC的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)圖書館信息資源的共建共享，并行使自己的職責(zé)和權(quán)利，開展互利合作，實(shí)現(xiàn)共贏。正是因?yàn)檫@種會(huì)員制度產(chǎn)生的良性循環(huán)，OCLC才有今天飛速的發(fā)展。

此外，OCLC能夠充分利用非營(yíng)利性質(zhì)這一優(yōu)勢(shì)，靈活運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，通過(guò)借鑒市場(chǎng)機(jī)制中的理事制度、財(cái)務(wù)管理制度、績(jī)效評(píng)估制度、獨(dú)立簽約制度及激勵(lì)機(jī)制等企業(yè)化的管理方式強(qiáng)化了組織力量。

2.3 啟示與借鑒

2.3.1 借鑒OCLC建設(shè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合開放編目。

OCLC的典型成就和最大特色之一就是實(shí)現(xiàn)了全球范圍內(nèi)的圖書館系統(tǒng)之間的聯(lián)合開放編目。我國(guó)的政府信息公開工作目前還處于分散的各自建設(shè)階段，如果要實(shí)現(xiàn)第二階段的目標(biāo)即建設(shè)國(guó)家統(tǒng)一的信息公開目錄體系，就一定會(huì)涉及到聯(lián)合編目的問(wèn)題。為此，我們可以借鑒OCLC的成功經(jīng)驗(yàn)，考慮采取“集中管理、聯(lián)合編目、統(tǒng)一檢索、資源共享”的建設(shè)機(jī)制。

2.3.2 探索新的組織機(jī)制，充分集成和調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量。

逐步改變由政府部門和行政機(jī)構(gòu)自行編制信息公開目錄的做法，將其從繁瑣的事務(wù)性工作和技術(shù)研發(fā)工作中解脫出來(lái)，轉(zhuǎn)而關(guān)注組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督實(shí)施，充分利用社會(huì)上已有的各種資源，探索建立一種與圖書館、檔案館、科研機(jī)構(gòu)、公共機(jī)構(gòu)、軟件公司等社會(huì)力量形成有效聯(lián)動(dòng)和合作運(yùn)行的體制機(jī)制。

2.3.3 發(fā)揮圖書館等專業(yè)信息機(jī)構(gòu)在目錄建設(shè)中的作用

作為從事信息資源組織與管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，圖書館在參與政府信息公開目錄建設(shè)工作方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì): 擅長(zhǎng)信息資源的采集、加工和整合；熟悉信息標(biāo)引和編目工作；具有完善的信息分類體系和豐富的目錄分類經(jīng)驗(yàn)；擁有成熟的信息發(fā)布平臺(tái)和有力的技術(shù)支持；擁有專業(yè)的高素質(zhì)信息服務(wù)人員，可以提供優(yōu)質(zhì)高效的專業(yè)支持和服務(wù)。

因此，通過(guò)參與政府信息公開工作，可以讓公共圖書館、檔案館等專業(yè)信息機(jī)構(gòu)成為政府信息公開的重要幫手和發(fā)布場(chǎng)所，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府部門、檔案館、圖書館及其他相關(guān)部門的有機(jī)整合。這將是我國(guó)政府信息公開的組織體制和運(yùn)行機(jī)制上的重要?jiǎng)?chuàng)新。

3 政府信息公開目錄在中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)的應(yīng)用和發(fā)展

政府信息公開工作的核心和基礎(chǔ)是信息公開目錄建設(shè)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府信息公開目錄建設(shè)的近期目標(biāo)——建設(shè)各單位的信息公開目錄已經(jīng)接近實(shí)現(xiàn)，目前正處于向建設(shè)國(guó)家信息公開目錄體系這一中期目標(biāo)過(guò)渡的階段。這一階段的工作目標(biāo)是：經(jīng)過(guò)不斷完善和改進(jìn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和互操作技術(shù)將各個(gè)部門的政府信息公開目錄全部聯(lián)通，從而逐步建立起一個(gè)覆蓋全國(guó)的政府信息公開目錄體系。

可喜的是，我國(guó)圖書館界在此方面已經(jīng)開展了很多有益的探索和嘗試，并取得了令人鼓舞的進(jìn)展。2009年4月30日，在《條例》實(shí)施1周年之際，國(guó)家圖書館正式推出了首個(gè)政府公開信息整合服務(wù)門戶——中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái) （Chinese Government Public Information Online）。該平臺(tái)主要以各級(jí)政府網(wǎng)站上的公開信息為整合對(duì)象，通過(guò)自動(dòng)化采集和組織將各級(jí)政府公開信息整合到本地，建立了多種專題數(shù)據(jù)庫(kù)；然后利用統(tǒng)一的知識(shí)組織規(guī)范和資源描述框架，對(duì)不同形式的政府信息資源的內(nèi)容、外部特征及其關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行組織、挖掘和揭示；并將互聯(lián)網(wǎng)上的不同來(lái)源、格式和版本的政府信息資源與國(guó)家圖書館館藏文獻(xiàn)資源進(jìn)行有序整合，從而為公眾查詢政府公開信息提供了一站式的服務(wù)平臺(tái)。

平臺(tái)的開通開創(chuàng)了我國(guó)公共圖書館對(duì)政府信息資源整合與利用的先河，給其他公共圖書館起到了示范作用。盡管目前還只是初現(xiàn)雛形，但中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府信息公開工作的中期目標(biāo)也有著重要的意義和作用，因?yàn)樗鼜牧硪粋€(gè)角度詮釋了政府信息公開目錄的建設(shè)思路，正在沿著建設(shè)政府信息公開目錄體系的方向發(fā)展。

筆者以為，從中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，除應(yīng)將其真正打造成一個(gè)權(quán)威、全面的政府公開信息整合服務(wù)門戶之外，應(yīng)考慮進(jìn)而將其建設(shè)成為我國(guó)信息公開目錄體系的重要組成部分和基礎(chǔ)平臺(tái)，在政府信息公開目錄體系建設(shè)中發(fā)揮重要作用。為此，可以考慮從兩方面入手：一方面，與相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家合作，加強(qiáng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的改進(jìn)和技術(shù)的應(yīng)用，為下一步工作提供有力的技術(shù)保障。例如，在公開目錄的分類系統(tǒng)方面，目前中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)的分類仍是參照國(guó)辦信息公開目錄的分類，主題分類只有一級(jí)目錄，將來(lái)應(yīng)考慮依據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范繼續(xù)完善和細(xì)化，至少應(yīng)劃分至三級(jí)目錄；此外，增加信息分類的維度，形成以主題分類為核心，以體裁分類、機(jī)構(gòu)分類和服務(wù)對(duì)象分類為輔助的分類體系，從而為建立政府信息公開目錄體系打下基礎(chǔ)。另一方面，改變目前事后網(wǎng)上收集、國(guó)家圖書館單獨(dú)建設(shè)的工作模式，探討建立起事前加工、共建共享的建設(shè)機(jī)制，爭(zhēng)取相關(guān)政府部門的支持和授權(quán)，充分發(fā)揮圖書館的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，借鑒OCLC模式，聯(lián)合有關(guān)單位和機(jī)構(gòu)建立聯(lián)盟，開展聯(lián)合開放編目，從而產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，并最終在更高層面上融入和整合到國(guó)家的政府信息公開目錄乃至目錄體系的建設(shè)中，從而更好地發(fā)揮圖書館的公共服務(wù)職能，為我國(guó)的信息公開工作做出更大的貢獻(xiàn)。

筆者相信，如此一來(lái)，中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)將會(huì)具有更強(qiáng)的生命力、更大的發(fā)展。中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與我國(guó)政府信息公開目錄體系建設(shè)的對(duì)接和結(jié)合，將會(huì)是我國(guó)政府信息公開工作在組織體制和運(yùn)行機(jī)制上開展創(chuàng)新的有益嘗試和探索，對(duì)我國(guó)政府信息公開工作將起到積極的促進(jìn)作用。

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