蔣永福 （黑龍江大學(xué)信息資源管理研究中心 黑龍江 哈爾濱 150080）

劉春艷 （黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150080）

1 “公共圖書館建設(shè)主體”概念辨析

在我國，“公共圖書館建設(shè)主體”這一稱謂是由邱冠華、于良芝、許曉霞合著的《覆蓋全社會(huì)的公共圖書館服務(wù)體系：模式、技術(shù)支撐與方案》一書中首先提出來的[1]。他們認(rèn)為，公共圖書館建設(shè)主體是指在一個(gè)國家中保障公共圖書館建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的政府、團(tuán)體或個(gè)人[1]202。對公共圖書館建設(shè)主體的這種界定，目前已得到國內(nèi)業(yè)界人士的普遍認(rèn)同。

從邱冠華等人的定義中可以看出，政府、團(tuán)體或個(gè)人都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體。目前雖然不少國家的公共圖書館服務(wù)體系中都包含了少量的社會(huì)團(tuán)體和私人建設(shè)的圖書館，但幾乎在所有國家，政府均是公共圖書館的主要建設(shè)主體。故本文所談公共圖書館建設(shè)主體均是指以政府為建設(shè)主體的情況而言。

從英國、美國等發(fā)達(dá)國家的法律規(guī)定上看，一般把地方政府指定或允許為公共圖書館的建設(shè)主體。如英國現(xiàn)行的《公共圖書館與博物館法》規(guī)定，提供全面而高效的圖書館服務(wù)是每一個(gè)地方政府的責(zé)任[2]。美國威斯康星州圖書館法規(guī)定，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府、學(xué)區(qū)政府都可以通過征收年度圖書館稅建設(shè)公共圖書館；縣圖書館委員會(huì)可以建立公共圖書館為全縣居民服務(wù)，并為此接管縣內(nèi)現(xiàn)存的圖書館，也可以專為那些不在現(xiàn)有圖書館覆蓋范圍內(nèi)的區(qū)域服務(wù)[3]。不過，由于各國歷史傳統(tǒng)和政權(quán)組織模式不同，對“地方政府”的界定也不一樣，如在美國，由于聯(lián)邦制國家的緣故，其州政府不被認(rèn)作是“地方政府”，而縣、市、村鎮(zhèn)、部落、學(xué)區(qū)、特區(qū)乃至聯(lián)合行政區(qū)域卻都被認(rèn)作是“地方政府”。而在我國，由于實(shí)行的是“中央—地方”二元行政結(jié)構(gòu)模式，所以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及其以下垂直隸屬政府均被確認(rèn)為“地方政府”。

從中外各國現(xiàn)行的公共圖書館建設(shè)主體建制模式看，把地方政府確定為公共圖書館的建設(shè)主體似乎能夠得到比較普遍的認(rèn)同，但是，中央政府和省級政府（如我國的省、自治區(qū)、直轄市政府，美國的州政府，印度的邦政府，俄羅斯的加盟共和國政府，等等）是否也可以成為公共圖書館的建設(shè)主體？這一問題恐怕要因“國”而論——有的國家可以，有的國家則不可以或不必要，而且，即使可以成為建設(shè)主體，其“成為”方式又可以不同。

從本質(zhì)上說，建設(shè)主體即責(zé)任主體。因此，對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府，都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體，而無論是中央政府、省級政府還是其他地方政府，只不過不同國家的不同級別、不同類型的政府承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任的具體方式有所不同而已。如根據(jù)美國聯(lián)邦憲法的有關(guān)規(guī)定，提供公共圖書館服務(wù)的主要責(zé)任主體應(yīng)為各類地方政府，而聯(lián)邦政府和州政府則可以對地方政府提供政策和經(jīng)費(fèi)上的支持（這可從聯(lián)邦議會(huì)1996年通過的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法案》及不少州議會(huì)頒布的圖書館法中得到證明）[4]。再如，澳大利亞新南威爾士州圖書館法規(guī)定，州政府對在轄區(qū)內(nèi)提供圖書館服務(wù)的地方政府給予補(bǔ)貼[5]；丹麥圖書館法規(guī)定，中央政府為充當(dāng)省級借閱中心的市圖書館、日德蘭南部（Southern Jutland）地區(qū)德語圖書館及圖書館服務(wù)項(xiàng)目提供補(bǔ)貼[6]。可見，美國的聯(lián)邦政府和一些州政府、澳大利亞的一些州政府、丹麥的中央政府，都承擔(dān)了“支持性建設(shè)主體”的責(zé)任。

從上述可知，公共圖書館的建設(shè)主體并不是清一色的“地方政府”。從原則上說，對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府，都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體，即根據(jù)國情不同，某個(gè)國家的中央政府或省級政府也可以成為公共圖書館的建設(shè)主體，只不過中央政府或省級政府一般以“支持性建設(shè)主體”的方式承擔(dān)責(zé)任，而不以直接的、獨(dú)立的方式承擔(dān)地方圖書館建設(shè)主體的責(zé)任（除像新加坡一樣的國土面積特小的國家）。那種把中央政府和省級政府排除在公共圖書館建設(shè)主體范疇之外的認(rèn)識和做法，無形中縮小了公共圖書館的利益相關(guān)者（stakeholders）范圍，等于是自我否定了中央政府和省級政府支持公共圖書館發(fā)展的合法性（legitimacy），因而是不可取的。這里需要說明的是，所謂對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體，只是原則意義上而言的，并不等于說任何一級政府都必須成為獨(dú)立的公共圖書館建設(shè)主體，因?yàn)槟骋患壵畱?yīng)不應(yīng)該成為獨(dú)立的建設(shè)主體應(yīng)取決于該級政府在現(xiàn)實(shí)中是否具有提供公共圖書館服務(wù)的實(shí)際能力，即在現(xiàn)實(shí)情況下，不具有提供公共圖書館服務(wù)的實(shí)際能力的政府不應(yīng)該成為獨(dú)立的建設(shè)主體（如在我國，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大部分縣及其以下政府就不具有承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任的實(shí)際能力，因而這些政府不宜成為獨(dú)立的建設(shè)主體）。

總之，從廣義上說，凡是對提供公共圖書館服務(wù)負(fù)有責(zé)任的政府，都可以成為公共圖書館的建設(shè)主體；從法治意義上說，被法律賦予承擔(dān)提供公共圖書館服務(wù)責(zé)任的政府，就是法定的公共圖書館建設(shè)主體；從現(xiàn)實(shí)的意義上說，被某種政策或慣例指認(rèn)并實(shí)際履行提供公共圖書館服務(wù)責(zé)任的政府，是實(shí)際意義上的建設(shè)主體，而那些雖然被某種政策或慣例指認(rèn)但未能實(shí)際履行提供公共圖書館服務(wù)責(zé)任的政府，則是虛置的建設(shè)主體。需要指出的是，以上所說的“公共圖書館服務(wù)”，均指“覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)”（下同）。

2 公共圖書館建設(shè)主體的類型

從世界范圍看，由于各國在歷史傳統(tǒng)、國家政治組織體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其他方面國情的不同，公共圖書館建設(shè)主體的設(shè)置模式各不相同，因而出現(xiàn)了多種建設(shè)主體類型。

2.1 單級獨(dú)立建設(shè)主體與聯(lián)合建設(shè)主體

從一個(gè)公共圖書館治理單元（于良芝稱“管理單元”）內(nèi)承擔(dān)建設(shè)主體的政府?dāng)?shù)量上看，公共圖書館建設(shè)主體可分為單級獨(dú)立建設(shè)主體和聯(lián)合建設(shè)主體兩種類型。單級獨(dú)立建設(shè)主體，指在一個(gè)治理單元內(nèi)由一個(gè)政府獨(dú)立負(fù)責(zé)提供公共圖書館服務(wù)的情形。這樣的情形在國內(nèi)外普遍存在。我國目前的公共圖書館建設(shè)主體類型普遍表現(xiàn)為這種單級獨(dú)立的建設(shè)主體，即一個(gè)政府負(fù)責(zé)建設(shè)一座圖書館，而且其服務(wù)范圍一般只覆蓋政府所在地。聯(lián)合建設(shè)主體，指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的政府共同成為建設(shè)主體，負(fù)責(zé)在一定范圍內(nèi)共同提供圖書館服務(wù)。聯(lián)合建設(shè)主體分為橫向聯(lián)合主體和縱向聯(lián)合主體兩種形式。橫向聯(lián)合主體即不同轄區(qū)政府通過協(xié)議組建“多轄區(qū)聯(lián)合政府”（Multi-jurisdictional），成為所涉區(qū)域公共圖書館的共同建設(shè)主體。這種情況在美國較普遍存在，因此美國威斯康星州圖書館法就有如下規(guī)定：“兩個(gè)或兩個(gè)以上建設(shè)主體可以通過協(xié)議，聯(lián)合建設(shè)為所涉轄區(qū)服務(wù)的共同圖書館。”[7]縱向聯(lián)合主體即有隸屬關(guān)系的政府之間形成有責(zé)任分工的聯(lián)合建設(shè)主體，這種情況在澳大利亞普遍存在。在澳大利亞各州（共有6個(gè)州）的有關(guān)法律中，都把提供公共圖書館服務(wù)的責(zé)任界定為州政府和市政府的聯(lián)合責(zé)任，其中州政府的主要責(zé)任是為地方政府提供經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，如新南威爾士州和昆士蘭州與地方政府為圖書館提供補(bǔ)貼的比例是1:1（即地方政府投入1澳元，州政府也補(bǔ)貼1澳元），維多利亞州政府與地方政府為圖書館提供的補(bǔ)貼比例是2:1[1]36-37。

2.2 主要建設(shè)主體與支持性建設(shè)主體

從政府承擔(dān)公共圖書館建設(shè)主體責(zé)任的分工角度看，在一國范圍內(nèi)，地方政府往往是公共圖書館建設(shè)的主要投入者和管理者，即地方政府承擔(dān)大部分經(jīng)費(fèi)投入和日常管理成本，這種情況下地方政府是主要建設(shè)主體，而中央政府或省級政府往往給予地方政府以一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，此時(shí)中央政府或省級政府就成為支持性建設(shè)主體。世界上絕大部分發(fā)達(dá)國家都采取這種“地方政府為主+省級政府或中央政府為輔”的建設(shè)主體分工格局。另外一種情況是，在一國內(nèi)的某一地區(qū)，在維持和運(yùn)營一個(gè)圖書館系統(tǒng)（如總分館系統(tǒng)）的過程中，某一政府承擔(dān)主要的經(jīng)費(fèi)投入和管理的責(zé)任，那么這個(gè)政府就是主要建設(shè)主體，而另一個(gè)或幾個(gè)政府可能只以提供必要的資源為代價(jià)，“購買”主要建設(shè)主體提供的圖書館服務(wù)，那么這一個(gè)或幾個(gè)政府也可稱為支持性建設(shè)主體。例如，在我國蘇州市總分館體系中，市區(qū)內(nèi)基層政府向蘇州市圖書館提供必要的場地、設(shè)備和物業(yè)費(fèi)用，同時(shí)支付一定的年度費(fèi)用（每個(gè)社區(qū)分館為5-8萬元），以此為代價(jià)享受蘇州市圖書館提供的文獻(xiàn)資源與通借通還服務(wù)，在這一過程中，蘇州市政府成為主要建設(shè)主體，而基層政府則成了支持性建設(shè)主體。可見，支持性建設(shè)主體既可以通過自上而下方式（如上文介紹的中央政府或省級政府對地方政府的支持）形成，也可以通過自下而上方式（如蘇州市基層政府對蘇州市政府的必要支持，只不過這種“支持”是自下而上的）形成。也就是說，支持性建設(shè)主體有自上而下和自下而上兩種形成方式。在自下而上方式中，盡管基層政府自身無力成為主要建設(shè)主體，但它畢竟付出了一定代價(jià)，所以我們不應(yīng)該把這種基層政府排除在建設(shè)主體范疇之外。自下而上方式形成的主要建設(shè)主體與支持性建設(shè)主體之間的“聯(lián)合”與縱向聯(lián)合主體中的“聯(lián)合”是有區(qū)別的，其區(qū)別在于：縱向聯(lián)合主體中的受支持政府并非全是無能力成為建設(shè)主體的政府，而自下而上方式中的基層政府基本上都是自身無能力成為建設(shè)主體的政府。

2.3 法定建設(shè)主體與非法定建設(shè)主體

從建設(shè)主體的資格和責(zé)任是否由法律賦予的區(qū)別看，建設(shè)主體可分為法定建設(shè)主體和非法定建設(shè)主體兩種類型。法定建設(shè)主體，是指根據(jù)某種法律規(guī)定（分“必須”和“允許”兩種情形）而履行提供公共圖書館服務(wù)責(zé)任的政府；而非法定建設(shè)主體，則指雖無明確的法律規(guī)定但出于某種需要或慣例而提供或支持公共圖書館服務(wù)的政府。從發(fā)達(dá)國家看，公共圖書館的法定建設(shè)主體一般為各類地方政府，而中央政府或省級政府一般為非法定建設(shè)主體（澳大利亞是例外）。而在我國（除港、澳、臺(tái)地區(qū)），至今為止，除了已頒布有地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章的10個(gè)地方外（這10個(gè)地方分別是：深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海市、河南省、湖北省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、北京市、烏魯木齊市、山東?。醒胝捌渌胤降母骷壍胤秸梢暈榉欠ǘǖ慕ㄔO(shè)主體。非法定的建設(shè)主體如此之多，意味著我國公共圖書館治理的法治化程度之低下。

3 公共圖書館建設(shè)主體的設(shè)置原則

3.1 依法設(shè)置原則

上文提到，公共圖書館建設(shè)主體的本質(zhì)是責(zé)任主體，確定公共圖書館的建設(shè)主體（尤其是主要建設(shè)主體），就是確定公共圖書館建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)者，而確定責(zé)任擔(dān)當(dāng)者并保證其履行責(zé)任的最有效、最可靠的辦法就是立法確認(rèn)。從國外情況看，公共圖書館的主要建設(shè)主體大都是通過專門立法或相關(guān)立法確認(rèn)的。這種立法確認(rèn)，又分為“允許制”和“強(qiáng)制制”兩種形式。1850年英國公共圖書館法規(guī)定，人口1萬人以上的英格蘭和威爾士各城市，有權(quán)建立公共圖書館[8]。這里的“有權(quán)建立”就是“允許”的意思。美國威斯康星州圖書館法規(guī)定，市政府、村鎮(zhèn)政府、部落政府、學(xué)區(qū)政府都可以通過征收年度圖書館稅建設(shè)公共圖書館[3]。這里的“可以通過……”也是“允許”的意思。不過，英國現(xiàn)行的《公共圖書館與博物館法》（1964年頒布）則規(guī)定“向民眾提供全面高效的公共圖書館服務(wù)是每一個(gè)地方政府的責(zé)任”[2]，表明英國在公共圖書館建設(shè)主體責(zé)任的確認(rèn)上由“允許制”向“強(qiáng)制制”轉(zhuǎn)型?！杜餐D書館法》（2003年修訂）規(guī)定，“每個(gè)市必須有一個(gè)公共圖書館；市公共圖書館必須由市政府獨(dú)立建設(shè)，或與其他市政府或郡政府合作建設(shè)”[9]，表明挪威實(shí)行的是“強(qiáng)制制”。而在我國（除港、澳、臺(tái)地區(qū)），除了前面提到的10個(gè)地方規(guī)定有公共圖書館的建設(shè)主體外（盡管很不科學(xué)），其他地方均無公共圖書館的法定建設(shè)主體，但都按照“一級政府建設(shè)一座圖書館”的歷史傳統(tǒng)或慣例提供非常有限的公共圖書館服務(wù)。

依法設(shè)置公共圖書館的建設(shè)主體，其目的在于實(shí)現(xiàn)公共圖書館治理的法治化。但必須要指出的是，法治中的“法”必須是“良法”，如若不然，必然出現(xiàn)只是“依法設(shè)置”而非“科學(xué)設(shè)置”的結(jié)果。亞里士多德說過，“法律也有好壞，或者是合乎正義，或者是不合乎正義。”[10]“惡法”之治不是法治，因此，在非“良制”前提下確認(rèn)的公共圖書館建設(shè)主體不可能產(chǎn)生“科學(xué)設(shè)置”的效果——不可能全面履行“提供覆蓋全社會(huì)的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)”的責(zé)任。

3.2 責(zé)任與能力對等原則

概括地說，公共圖書館建設(shè)主體的責(zé)任就是“提供覆蓋全社會(huì)的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)”。那么，每個(gè)建設(shè)主體能否全面兌現(xiàn)這一責(zé)任呢？這里就存在一個(gè)建設(shè)主體履行責(zé)任的實(shí)際能力問題。科學(xué)設(shè)置的建設(shè)主體，必須做到：責(zé)任明確，能力具備。也就是說，公共圖書館建設(shè)主體的設(shè)置必須遵循責(zé)任與能力對等的原則。從我國公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置現(xiàn)狀看，其中一個(gè)突出問題是建設(shè)主體的責(zé)任與能力不對等。我們以《浙江省公共圖書館管理辦法》有關(guān)規(guī)定為例：“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置。省、市，縣（市、區(qū)）應(yīng)當(dāng)設(shè)立公共圖書館，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道應(yīng)當(dāng)在文化站內(nèi)設(shè)立圖書室，有條件的也可單設(shè)公共圖書館”（其他9個(gè)地方的圖書館法規(guī)或行政規(guī)章對“圖書館設(shè)置”的規(guī)定與浙江省大同小異）[11]。從中我們可以看出，第一，沒有明確公共圖書館建設(shè)主體（各級政府）的責(zé)任，只是明確了“應(yīng)當(dāng)設(shè)立”而沒有明確所設(shè)立的圖書館應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。這種無目標(biāo)、無標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，顯然為各級政府模糊責(zé)任甚至是逃脫責(zé)任提供了足夠的空間。第二，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都可以成為建設(shè)主體（即每一級政府都有責(zé)任提供公共圖書館服務(wù)），且“按照行政區(qū)域分級設(shè)置”，這一“分級”就等于把各級政府的能力分隔開了——每一級政府憑自身能力各自為政地提供公共圖書館服務(wù)，而沒有考慮有的政府（尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣及其以下級別的基層政府）事實(shí)上不具有“提供覆蓋全區(qū)域的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)”的能力問題。由此造成“有能力者多提供，乏能力者少提供甚至不提供”的極其不平衡局面。這種公共圖書館服務(wù)能力的不平衡，必然導(dǎo)致不同區(qū)域公民獲得公共圖書館服務(wù)之權(quán)利的不平等。這就說明，責(zé)任與能力相分離或不對等，是我國現(xiàn)行公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置模式的最大弊端之一。

3.3 因地制宜的多樣化原則

無論從國外情況看，還是從我國現(xiàn)實(shí)情況看，在公共圖書館建設(shè)主體的設(shè)置方法上并不存在“放之四海皆準(zhǔn)”的統(tǒng)一模式可選。尤其在我國，地域遼闊，城鄉(xiāng)差別巨大，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，因此，在公共圖書館建設(shè)主體的設(shè)置方法上有必要遵循因地制宜的多樣化原則。我們注意到，一些學(xué)者已經(jīng)提出我國公共圖書館建設(shè)主體設(shè)置方案，例如，于良芝等人認(rèn)為，將大城市（直轄市和部分公共圖書館較發(fā)達(dá)的副省級城市）的區(qū)政府界定為全區(qū)公共圖書館的建設(shè)主體，將中小城市的市政府界定為整個(gè)城區(qū)公共圖書館的建設(shè)主體，將縣政府界定為全縣公共圖書館的建設(shè)主體，將省政府界定為省級公共圖書館的建設(shè)主體，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的省份（如廣東、山東、江蘇），可以參考澳大利亞部分州的做法，將省政府和縣政府確定為該縣公共圖書館的聯(lián)合建設(shè)主體[7]。高波認(rèn)為，管理層級（即總分館體系中總館的級別）應(yīng)以市館為主（含直轄市館、省會(huì)城市館、副省級城市館、地級城市館），以省館、區(qū)（縣）館為輔[12]。以上兩種方案都程度不同地體現(xiàn)了因地制宜的多元化原則。以上兩種方案都是面向全國的“全國性方案”，那么具體到某一省份又如何具體安排呢？也就是說，如果以上方案（兩種或其中一種）可以接受的話，那么抓緊確定“省級方案”也許是下一步的重點(diǎn)任務(wù)。顯然，在“省級方案”中，必然是一個(gè)省一種方案，以此體現(xiàn)因地制宜的多樣化原則。

[1]邱冠華,于良芝,許曉霞.覆蓋全社會(huì)的公共圖書館服務(wù)體系:模式、技術(shù)支撐與方案[M].北京:北京圖書館出版社,2008.

[2]英國公共圖書館與博物館法[EB/OL]．[2010-02-16].http://www.statutelaw.gov.uk/content.aspx？LegType=All+Primary&PageNumber=65&NavFrom=2&parentActiveTextDocld=1233338&Active Text Docld=1233340&filesize=90876．

[3]美國威斯康星州圖書館法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.legis.state.wi.us/2005/data/acts/05Act420.pdf．

[4]CRS Report for Congress.Federal Aid to Libraries:The Library Services and Technology Act[EB/OL].[2010-02-10].http://www.ipmall.info/hosted_resources/crs/RL31320_031217.pdf．

[5]澳大利亞新南威爾士圖書館法[EB/OL].[2010-01-27].http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_ act/1a193999/．

[6]丹麥圖書館法[EB/OL].[2010-02-16].http://www.ifla.org/V/cdoc/danish.htm．

[7]于良芝,陸秀萍,劉 亞. 公共圖書館總分館建設(shè)的法律保障: 法定建設(shè)主體及相關(guān)問題[J]. 圖書情報(bào)工作, 2008(7):6-11,31．

[8]華薇娜．英國公共圖書館產(chǎn)生的背景及其歷史意義[J]．圖書館雜志,2005(1):3-9,19.

[9]吳鳳霞. 挪威公共圖書館與公共圖書館法[J]. 圖書館理論與實(shí)踐,2005(3):110-112.

[10]亞里士多德.政治學(xué)[M].吳壽彭,譯.北京:商務(wù)印書館,1965:148．

[11]浙江省公共圖書館管理辦法[EB/OL]．[2010-06-11]．http://baike.baidu.com/view/4024465.htm?fr=ala0_1．

[12]高 波.論公共圖書館總分館的若干基本理論問題——兼評長春市協(xié)作圖書館[J]. 圖書情報(bào)工作,2010(1):62-66．