林 艷

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,福建 福州 350007)

從1987年深圳市出讓第一宗土地使用權(quán)交易至今,我國土地使用制度不斷改革,土地市場不斷完善。土地供給方式從無償無期限的行政劃撥轉(zhuǎn)向有償有期限土地使用權(quán)的出讓,國有土地使用權(quán)出讓也由沿海發(fā)展到內(nèi)地,由城市推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn),由外資企業(yè)、國家建設(shè)用地推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè),土地出讓范圍不斷擴大[1]。土地市場化程度提高,招標(biāo)、拍賣、掛牌成為經(jīng)營性土地出讓的主要手段,市場成為土地資源配置的主體,土地政策作為宏觀經(jīng)濟的調(diào)控手段,其作用日益加強。然而,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,土地資源得到有效配置的同時,仍然存在著諸多問題。

1 存在的問題

由于土地既是資源又是資本,土地作為商品具有特殊屬性。土地市場就是通過各種土地產(chǎn)權(quán)的流通,確定合理的土地價格,使土地資源有效配置。土地市場的交易就是不同產(chǎn)權(quán)全部或部分的轉(zhuǎn)移,并形成不同的交易形式。在我國土地資源配置有行政劃撥和土地市場機制兩種方式。由于歷史原因,在計劃經(jīng)濟時代,土地的配置單純使用行政劃撥方式,導(dǎo)致土地資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重、土地使用效率低下。

1.1 市場化程度不高,市場機制尚未完全形成

我國引入市場機制對土地進(jìn)行配置已有20多年,市場在土地資源的配置方面已取得一定成效,但土地配置的市場化程度還不高,造成土地資源得不到有效配置,國有土地大量流失。同時,我國土地出讓價格絕大多數(shù)是由政府確定,不是由市場供給和需求決定,不能真實反映供求關(guān)系,市場機制的功能無法得以發(fā)揮。

土地資源的優(yōu)化配置是通過競爭機制和價格機制來實現(xiàn)的,由于我國競爭機制、價格機制還未完善,以行政劃撥方式劃撥的土地仍以低效利用的狀態(tài)存在,從而造成土地資源的浪費,土地流轉(zhuǎn)的停滯,不利于土地的優(yōu)化配置。

1.2 土地市場的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中國以農(nóng)村和城市分割的二元結(jié)構(gòu),造成城市土地歸國家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,相應(yīng)形成農(nóng)村土地市場和城市土地市場。農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入一級市場,不能參與分配土地在一級土地市場所產(chǎn)生的增值收益,所獲土地補償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市農(nóng)用地被作為建設(shè)用地和商業(yè)用地的土地價值[2];同時由于可以強制低價從農(nóng)民手中獲得土地,造成亂占耕地,農(nóng)地流失嚴(yán)重。以往我國重點加強城市土地市場的培育和管理,城市土地市場已經(jīng)逐步走上比較規(guī)范的發(fā)展道路,目前處于主導(dǎo)地位;而農(nóng)村土地市場仍處于探索和試驗階段,發(fā)展較慢。且由于農(nóng)村土地市場收益比城市低,人們更多關(guān)注城市土地市場建設(shè),關(guān)于農(nóng)村土地市場理論研究相對滯后,政策和法規(guī)也不夠規(guī)范,土地產(chǎn)權(quán)不清晰,農(nóng)村土地市場的發(fā)展相對滯后[3]。

1.3 土地管理的法律和制度不夠完善

隨著土地市場的不斷完善,配套的法律、法規(guī)不斷出臺和修改,但土地管理的法律和制度還不夠成熟,尤其在一些重要的領(lǐng)域缺乏明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)范和程序,特別是在農(nóng)村土地市場上。如憲法第十款規(guī)定政府為了 “公共利益”有權(quán)征用土地,但在《土地管理法》中對 “公共利益”沒有進(jìn)行明確的界定,也就無法對具體范圍進(jìn)行嚴(yán)格限定。同樣,規(guī)定農(nóng)村土地 “集體”所有,但未對 “集體”進(jìn)行具體界定。土地市場管理的法律和制度不夠完善,造成大量的尋租現(xiàn)象,給腐敗提供可能,給隱形市場存在提供機會。

2 對 策

2.1 完善土地市場體制,發(fā)揮市場配置土地資源的積極作用

我國土地市場化程度不高,經(jīng)濟的發(fā)展對土地的需求與有限供給的矛盾將長期存在,發(fā)揮土地市場機制來配置有限資源,使土地效用最大化具有長遠(yuǎn)意義。規(guī)范有序的土地市場體制,應(yīng)該包括有效的資源配置體系、合理的價格體系、健全的法律體系、合理的收益分配體系、完善的中介服務(wù)體系及健全的配套措施,以此促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展。

第一,要擴大土地市場化范圍,發(fā)揮價格機制的功能。在社會主義市場條件下,提高城鎮(zhèn)土地資源配置的市場化水平,完善土地市場體制,逐步取消 “雙軌制”,實行 “單軌制”。對于除了國防、軍事等公共事業(yè)用地外的其他經(jīng)營性用地采用公開拍賣,使土地價格反映土地市場的需求情況,也為土地市場提供更完善的信息,使投資者合理預(yù)期、理智決策,既促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展,又可有效防止無償劃撥導(dǎo)致的浪費和協(xié)議出讓容易導(dǎo)致尋租行為。其次,應(yīng)適時取消劃撥供地制度和依法加強協(xié)議出讓制度的管理,不斷完善招標(biāo)、拍賣、掛牌的土地出讓制度。使土地在政策允許的范圍內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、置換,搞活土地市場,加快土地市場的流通,減少閑置土地的出現(xiàn),實現(xiàn)土地的市場化流轉(zhuǎn)。

2.2 大力促進(jìn)農(nóng)村土地市場發(fā)展,逐步實現(xiàn)統(tǒng)一的市場體制

為了建立健全的土地市場體制,必須促進(jìn)農(nóng)村土地市場的發(fā)展。第一,加快步伐確立農(nóng)地的各種機制。從農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式入手,在確保農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的前提下,可參照城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的模式,探索農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的有效方式,明確農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場的合法性,從制度上加以規(guī)范,引導(dǎo)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的高效、合理的利益,保證失地農(nóng)民分享土地的增值收益。第二,保障農(nóng)民長期擁有穩(wěn)定的土地承包權(quán),設(shè)置承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列土地所有者權(quán)利,不斷確立以土地所有權(quán)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系,使農(nóng)民成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的主體,保障農(nóng)民的切身利益和制止農(nóng)村土地價格的非市場化干預(yù)。第三,完善農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,大力發(fā)展農(nóng)村土地中介服務(wù)機構(gòu),為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供必要的信息。第四,積極建設(shè)農(nóng)村社會保障體系,為農(nóng)村土地市場的發(fā)展提供制度保障,為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場化奠定基礎(chǔ)[4]。

2.3 健全土地市場的法制建設(shè)

由于我國土地管理的法律體系不夠成熟,涵蓋的范圍不夠廣,為進(jìn)一步推動土地市場運行,必須健全相關(guān)的法律和制度,使土地市場的主體依照法律和制度來規(guī)范自己的行為,促進(jìn)土地市場健康發(fā)展。第一,要完善土地市場交易的管理辦法、土地交易許可的制度,明確土地市場交易的程序、規(guī)則、范圍和方式,建立土地交易信息公開發(fā)布制度,促使土地市場健康發(fā)展。第二,改革征地制度,對于土地的征用進(jìn)行法制規(guī)范,縮小征地權(quán)的范圍。應(yīng)在相關(guān)法律中明確規(guī)范 “公共利益”概念的內(nèi)涵,對非公共利益經(jīng)營而占用農(nóng)地的應(yīng)采取按市場交易的規(guī)則進(jìn)行解決。第三,對于失地農(nóng)民的安置工作,應(yīng)該更加多元化,不僅要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn),而且要從明確產(chǎn)權(quán)出發(fā),制定合理的征地補償分配辦法,還應(yīng)加快建立失地農(nóng)民的社會保障體系。第四,應(yīng)加快對土地市場違法亂紀(jì)的查處制度建設(shè),必須把對土地的執(zhí)法和監(jiān)督作為各級土地管理部門的重要職責(zé),加強執(zhí)法力度,特別重視保護(hù)耕地,營造良好的土地市場氣氛;加強對于非法占用農(nóng)民集體土地的清理整治,一方面對超過兩年未動工建設(shè)而閑置的土地歸還集體所有;另一方面對已支付各種土地補償并實際已經(jīng)使用土地的,依法處罰后,如果符合土地利用總體規(guī)劃,依法補辦土地使用手續(xù)。最后,應(yīng)合理利用稅收杠桿,根據(jù)實際情況推進(jìn)配套制度改革。適時歸并土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的土地稅種,減輕流轉(zhuǎn)稅負(fù),提高土地保有環(huán)節(jié)的稅負(fù),建立資源占用的約束機制,不斷完善土地稅制。[5]。

2.4 發(fā)揮政府在土地市場建設(shè)中的監(jiān)管作用

政府要發(fā)揮自身 “有形的手”的作用對土地進(jìn)行宏觀調(diào)控,還要使市場 “無形的手”充分發(fā)揮職能。首先,政府要規(guī)范自身行為,轉(zhuǎn)變職能,界定行政空間和職能范圍,防止行政權(quán)力的濫用。提高土地交易程序的透明度,完善監(jiān)督機制以有效防止土地市場中出現(xiàn) “尋租行為”等。第二,政府要以提供服務(wù)為主,及時公開土地市場的信息。一方面要完善土地評估機制,另一方面可以加快網(wǎng)絡(luò)信息體系的建設(shè)。加快網(wǎng)絡(luò)信息體系的建設(shè),及時公布土地的招標(biāo)、拍賣、掛牌信息,以及交易土地的基本情況及相關(guān)政策,促進(jìn)土地的流通和高效利用。第三,政府要強化土地供給的市場規(guī)律,充分運用市場機制來調(diào)控土地市場,推動土地使用制度的改革。積極推動國有土地使用權(quán)采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。加大對協(xié)議出讓土地的管理力度,防止出現(xiàn)暗箱操作現(xiàn)象。第四,政府應(yīng)加強對土地利用規(guī)劃的管理。對于破壞生態(tài)環(huán)境、嚴(yán)重浪費資源的土地利用進(jìn)行約束;對于非農(nóng)建設(shè)用地的總量進(jìn)行嚴(yán)格的控制,特別新增住房對土地的需求,應(yīng)盡量通過盤活原有閑置的土地,防止濫用農(nóng)村寶貴的耕地資源。

3 結(jié) 語

隨著中國城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),以及房地產(chǎn)市場的發(fā)展,土地市場的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,現(xiàn)階段,要規(guī)范土地市場的運行機制,努力改變土地市場的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),完善有關(guān)土地市場的法律法規(guī),充分利用土地資源在經(jīng)濟建設(shè)中的作用,以保證中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

[1]畢寶德.土地經(jīng)濟學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社 ,2001.

[2]劉書楷,曲福田.土地經(jīng)濟學(xué) [M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社 ,2004.

[3]王克強,王洪衛(wèi),劉紅梅.土地經(jīng)濟學(xué)[M].上海:上海財經(jīng)大學(xué)出版社 ,2005.

[4]王永紅.不平凡的進(jìn)與退——解讀我國土地市場發(fā)展歷程[J].中國土地,2003(6):3-6.

[5]岳曉武.我國土地市場建設(shè)回顧與展望 [J].國土資源科技管理,2004,21(6):49-54.