肖 平 葉子榮

“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的認(rèn)識和應(yīng)對

肖 平 葉子榮

對突發(fā)公共事件性質(zhì)的認(rèn)識,決定了應(yīng)對態(tài)度與應(yīng)對方式的選擇,也決定了應(yīng)對的成敗。在有主觀意愿的“突發(fā)公共事件”中,包含著有破壞故意和無破壞故意兩種性質(zhì)不同的事件。無破壞故意“突發(fā)公共事件”是我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新情況,現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案對此尚未建立相應(yīng)的應(yīng)對策略。在細(xì)致辨析這類 “突發(fā)公共事件”性質(zhì)的基礎(chǔ)上,應(yīng)建立有針對性的制度,制定相應(yīng)應(yīng)對策略。

公共危機;群眾聚集;突發(fā)事件;應(yīng)對策略

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制和社會構(gòu)架中,我們可能面對的 “突發(fā)公共事件”,幾乎都是自然災(zāi)害及物理類的“突發(fā)公共事件”,以及由自然災(zāi)害與物理類事件引發(fā)的 “突發(fā)公共事件”,或者是與境內(nèi)外敵對勢力的顛覆破壞活動相關(guān)的 “突發(fā)公共事件”,對此,長期以來我們已經(jīng)形成了較健全的應(yīng)對與處置機制和方法。隨著市場改革的深入進(jìn)行,我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入了最深層次的利益調(diào)整階段,相應(yīng)地,各種深層次的社會矛盾隨時都有可能被激化,形成 “突發(fā)公共事件”,演化為不同性質(zhì)的社會風(fēng)險。在社會矛盾高度敏感時期,公共領(lǐng)域中蓄勢而發(fā)的突發(fā)性公共事件考驗著管理者的洞察力、認(rèn)識能力與應(yīng)對能力。選擇恰當(dāng)?shù)姆绞綉?yīng)對突發(fā)事件,成為近年來公共管理研究的熱點問題。正確的應(yīng)對選擇,首先取決于對事件性質(zhì)準(zhǔn)確的認(rèn)識和判斷,然而,對于轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的一些新的突發(fā)事件的性質(zhì)和特征的認(rèn)識和判斷,尚有一些問題需要深入討論。

我國的市場經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)進(jìn)行了 30年,傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制幾乎全面退出現(xiàn)實社會,市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立并得以良性運行。市場經(jīng)濟(jì)體制取代計劃經(jīng)濟(jì)體制也必然引起整個社會形態(tài)的調(diào)整和社會秩序的重組,即社會轉(zhuǎn)型。與之相伴的是對傳統(tǒng)的利益結(jié)構(gòu)的沖擊和人們精神家園的震動。在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,利益關(guān)系調(diào)整勢必引發(fā)不同利益群體之間以及民眾與政府之間的利益沖突,產(chǎn)生一些過去幾乎不曾發(fā)生的群眾集體上訪、利用現(xiàn)代通訊手段形成眾多人數(shù)參與的輿論行動、民眾聚集請愿等突發(fā)公共事件,筆者稱之為“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。

但是,時至 2005年 8月 7日,國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》①http://www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm(以下簡稱《預(yù)案》),也未將轉(zhuǎn)型期中的利益關(guān)系調(diào)整可能引發(fā)的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件包括在內(nèi)。在國務(wù)院發(fā)布的《預(yù)案》中,根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理,將突發(fā)公共事件主要分為以下四類: (1)自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害,氣象災(zāi)害,地震災(zāi)害,地質(zhì)災(zāi)害,海洋災(zāi)害,生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等; (2)事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故,交通運輸事故,公共設(shè)施和設(shè)備事故,環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等; (3)公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件;(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件,經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等。

近年來,我國現(xiàn)實生活中頻頻爆發(fā)“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。由于這類突發(fā)公共事件難以在上述分類中找到位置,我國各級政府只能根據(jù)自己的認(rèn)識和應(yīng)對能力,在努力爭取上級領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)和幫助的同時,竭盡全力應(yīng)對,以致各地在處置“群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,定性認(rèn)識及應(yīng)對措施不盡一致,難免留下隱患,甚至造成比附,不能妥善處理矛盾。

“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的性質(zhì)與《預(yù)案》中第四類“社會安全事件”有些形似,但卻有本質(zhì)的不同。它至少在初始階段是不具有破壞的主觀故意,更不具有反社會的性質(zhì),作為正常的群眾利益訴求,理應(yīng)屬于可調(diào)整矛盾范疇。事實上,社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件屬于新型突發(fā)公共事件,與傳統(tǒng)社會形態(tài)中可能發(fā)生的突發(fā)公共事件有著明顯的區(qū)別。我們可以從以下幾點深入認(rèn)識這類突發(fā)公共事件。

首先,產(chǎn)生這類突發(fā)公共事件有其現(xiàn)實的社會背景特征。在傳統(tǒng)社會中,政府牢牢掌控著利益分配和再分配的全過程及各個環(huán)節(jié)。在政府有計劃、有秩序的利益分配框架里,幾乎不存在民眾與政府、民眾與利益集團(tuán)之間的利益沖突,即使民眾之間出現(xiàn)小的利益摩擦,也絕不會形成影響較大的“群眾聚集型”突發(fā)公共事件。社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程是利益結(jié)構(gòu)重組實現(xiàn)的過程,也是利益主體多元化格局實現(xiàn)的過程。在利益主體多元化的背景下,各種利益的調(diào)整和再分配都往往會物化和細(xì)化,從而與廣大民眾息息相關(guān)。對于利益的調(diào)整和再分配,處于社會底層的所謂“草根”階層,其經(jīng)濟(jì)承受力和精神承受力都十分脆弱,一旦廣大民眾利益受損,哪怕受損的是較少數(shù)人,只要有一定的“代表性”,如果處理失當(dāng),就可能引發(fā) “群眾聚集型”突發(fā)公共事件。這表明,在這一社會發(fā)展趨勢下,這類因利益博弈而引發(fā)、并能夠通過利益調(diào)整而得到解決的突發(fā)公共事件會越來越多,這也是正常情況。

其次,在“群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,廣大民眾提出的訴求往往具有一定的合理性和正當(dāng)性。所謂合理性是指,利益訴求方所提出的利益訴求內(nèi)容具有合理的成分,即使在利益訴求的量上有失過當(dāng),也不是無理取鬧;所謂正當(dāng)性是指,利益訴求方的訴求行為方式尚未超越出法律許可的范圍,一般是在上訪中沒有得到有關(guān)部門負(fù)責(zé)任的對待或解決時,才會出現(xiàn)民眾聚集場面。與《預(yù)案》所列舉的具有明顯破壞、傷害故意的突發(fā)公共事件相比,“群眾聚集型”事件大都是處于弱勢狀態(tài)的公眾與處于強勢地位的政府和其它利益集團(tuán)的利益博弈的特殊表現(xiàn)形式。從已經(jīng)發(fā)生的 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件中,我們觀察到,這類突發(fā)公共事件產(chǎn)生的基本原因,大都是處于弱勢狀態(tài)的公眾與處于強勢地位的利益集團(tuán)或者地方政府出現(xiàn)了利益沖突,而且這種利益沖突未能得到妥善處理,群眾積聚的本意是通過非常規(guī)方式來引起更廣泛的公眾關(guān)注,以贏得社會和輿論的支持,達(dá)到加強其訴求力量的目的。在群眾聚集的最初階段,主要是聚集請愿,并沒有破壞故意。出現(xiàn)打、砸等暴力行為大都是與民眾的基本意愿和基本訴求無關(guān),也得不到他們的認(rèn)可。但不排除個別人采取不恰當(dāng)釋放積壓情緒的方式,甚至可能受到少數(shù)別有用心的人操縱。

其三,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件具有自發(fā)性和盲目性。所謂的自發(fā)性是指,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的初始階段往往是為數(shù)不多的直接利益相關(guān)者的自發(fā)聚集活動;所謂的盲目性是指,因利益受損而形成的“草根”聚集最容易引起廣泛的社會同情,最可能調(diào)動 “無直接利益相關(guān)者”的情緒,招致大批 “無直接利益相關(guān)者”加入其中,使得聚集的目標(biāo)變得模糊,形成盲目狀態(tài)下的群眾參與,釀成弱勢群體力量的強勢爆發(fā)。雖然“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的初始階段沒有多大的破壞和傷害故意性,但其自發(fā)性所伴生的盲目性,決定了它可能成為 “毀堤”之“蟻穴”,由影響正常社會秩序,演變?yōu)榇蠓秶茐纳鐣刃?甚至具有較強緊迫性與威脅性的突發(fā)事件,這理所當(dāng)然屬于“公共危機”范疇。

其四,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件極具變異性。辯證唯物主義告訴我們,運動著的物質(zhì)世界是變化的,由量變到質(zhì)變是其變化的一般規(guī)律。所謂變異,實際上就是事物由量變到質(zhì)變的過程。最讓人擔(dān)憂的是,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的自發(fā)性與盲目性非常突出,且進(jìn)行著一個掩蔽的量變過程。一旦初始階段處置失當(dāng),或者受到了少數(shù)別有用心的人操縱,便可能在很短的時間內(nèi)完成量的積累而發(fā)生質(zhì)變,演化為強烈的故意破壞性突發(fā)性公共事件,最終使其僅有的一點合理性與合法性蕩然無存。同時,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的爆發(fā)一般都具有不確定性。其不確定性是由于事件生成環(huán)境的復(fù)雜性、以及這種復(fù)雜環(huán)境所潛伏的諸多不確定因素決定的,不確定因素會應(yīng)和著客觀條件的變化而引導(dǎo)事件發(fā)生令人難以預(yù)料的質(zhì)變。此外,有的事件至少起初未必就是公共性突發(fā)事件,但由于事件本身卻代表了“草根”階層的切身利益,最可能得到較廣泛的社會同情,或者較容易調(diào)動弱勢人群對強勢集團(tuán)的不滿情緒,經(jīng)過公眾媒體充分報道的放大作用,使其得到公眾廣泛關(guān)注,演變?yōu)榫哂泄残再|(zhì)的突發(fā)事件。“重慶最牛釘子戶”就是一個最典型的例證。這并不是說類似“重慶最牛釘子戶”的公共事件是被公眾媒體炒成的,而是“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的特殊產(chǎn)生、發(fā)展環(huán)境和獨有的演變機理,決定了它具有一定的社會公共性,并且其自發(fā)性和盲目性也決定了事件性質(zhì)的易變性。

其實,“群眾聚集性”公共事件發(fā)生的根源在于公共管理制度沒有跟上社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐,出現(xiàn)了制度缺陷。避免這類突發(fā)事件的根本途徑是適應(yīng)我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求和步伐,加快“服務(wù)型政府”、“負(fù)責(zé)任政府”和 “法制型政府”建設(shè),高度重視民眾的利益訴求,以制度保障暢通的公民訴求表達(dá)途徑,以積極的態(tài)度妥善處理公共利益矛盾。

由于“群眾聚集型”突發(fā)公共事件往往都有一定的“潛伏期”,最初不容易被發(fā)現(xiàn)。如果 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件在所難免,我們對這種事件的認(rèn)識和剖析,就可以為政府制定策略,妥善應(yīng)對這種事件提供理論依據(jù)。

我們認(rèn)為:首先,應(yīng)將 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件納入《預(yù)案》,并另行列類。我們認(rèn)為,“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的起因在于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中部分群眾的合理利益受損,沒有得到適當(dāng)彌補,且正常訴求渠道欠暢通所致,其初始時期沒有破壞和傷害故意,屬于我國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新型突發(fā)公共事件?，F(xiàn)行《預(yù)案》沒有對“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與 “社會安全事件”進(jìn)行必要的性質(zhì)區(qū)分,或者根本沒有將 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件納入《預(yù)案》,這很有可能造成一些地方政府在處理“群眾聚集型”突發(fā)公共事件時對策失當(dāng),導(dǎo)致事態(tài)擴大,甚至導(dǎo)致事件性質(zhì)惡變。正確處置 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,加強制度建設(shè)是關(guān)鍵。鑒于“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與《預(yù)案》第四類“社會安全事件”的本質(zhì)不同,建議在《預(yù)案》中將“群眾聚集型”突發(fā)公共事件與“社會安全事件”平行列類,以便各級政府根據(jù)《預(yù)案》提高對該類事件的認(rèn)識,盡可能避免該類事件的發(fā)生,以及在事件發(fā)生后能選擇恰當(dāng)?shù)氖綉?yīng)對,把事件的影響和危害減少到最低限度。

其次,盡可能地將“群眾聚集型”突發(fā)公共事件控制在萌芽狀態(tài)。面對初始階段的群眾聚集,政府應(yīng)保持清醒和冷靜,按“人們內(nèi)部矛盾”定性,以平和而積極的態(tài)度應(yīng)對。一方面,政府必須堅持以人為本的指導(dǎo)思想,認(rèn)真檢討涉及事件的政策措施是否得當(dāng),若有欠妥之處,應(yīng)迅速進(jìn)行調(diào)整,盡可能維護(hù)民眾的合法利益;另一方面,利用各種媒體,甚至政府領(lǐng)導(dǎo)直接與群眾對話,積極開展疏導(dǎo)工作,舒緩民眾情緒,避免公民為保護(hù)合法權(quán)利采用非常規(guī)方式。只要上下協(xié)同,一般都能夠使這類事件得到妥善處理。例如,廈門 PX事件,其起因是民眾以正常渠道反映意見不能被認(rèn)真對待,不得不繞過正常渠道,以走上街頭集聚等方式表達(dá)意見。當(dāng)民眾情緒變得較激烈時,政府及時調(diào)整應(yīng)對態(tài)度與方式,正確對待公眾的利益訴求,政府與公眾的充分溝通,迅速消除了緊張氣氛,緩解了矛盾。

其三,面對 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,政府首要的工作是在事件爆發(fā)的第一時間勇敢地站出來,讓廣大民眾看到一個負(fù)責(zé)任的、值得信賴的政府,這本身就是對民眾最好的安撫,最能緩解民眾的情緒。“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的爆發(fā)本身并不可怕,只要應(yīng)對得當(dāng),一般都不會釀成大禍。最要命的是面對“群眾聚集型”突發(fā)公共事件,政府不敢承擔(dān)負(fù)責(zé)任,推委搪塞,紛紛躲避,以至懷有不同目的的群眾被人利用并引上斜路,造成難以挽回的損失。面對突發(fā)的 “群眾聚集型”突發(fā)公共事件,一個應(yīng)該效仿的典型例證是:面對 “512.汶川大地震”突然爆發(fā),中央迅即召開常委會研究應(yīng)對措施,在第一時間,中央首要紛紛趕赴現(xiàn)場,深入災(zāi)區(qū),視察災(zāi)情,慰問傷員和受災(zāi)群眾,指揮抗震救災(zāi)。于是,軍隊將士和各級政府部門領(lǐng)導(dǎo)勇敢地站在抗震救災(zāi)第一線,以身作則,帶領(lǐng)廣大群眾奮勇抗擊災(zāi)害,把災(zāi)害造成的損失減少到了最低限度。特大地震損失了物質(zhì)財富,抗震救災(zāi)卻振奮和凝聚了民族巨大的精神力量。此舉得到了國際社會的最高評價。這就是一個負(fù)責(zé)任的政府姿態(tài),這就是一個能夠化解各種利益矛盾有凝聚力的政府形象。

其四,高度警惕“群眾聚集型”突發(fā)公共事件的變異。許多學(xué)者認(rèn)為,在所有公共事件中,唯有因人而起的公共事件最難把握,因為因人而起的公共事件最容易變異。我們認(rèn)為,防止“群眾聚集型”突發(fā)公共事件變異應(yīng)對遵循幾條準(zhǔn)則,一是就事論事,盡可能避免事件復(fù)雜化;二是對事件過程加強監(jiān)控,嚴(yán)防別有用心的人介入其中;三是選擇最適當(dāng)?shù)姆绞教幚硎录?必須是合法、必須是代價和影響最少小、必須是不留隱患。無論群眾聚集的利益訴求正確與否,要求是否過分,只要訴求行為在法律允許范圍內(nèi),就要尊重他們的權(quán)利,以防事態(tài)擴大。這讓我們想到2007年香港拆建舊碼頭時,政府友善地對待抗議的民眾,和平地解決了這一事件。1999年 9月悉尼鐵路工人罷工,使交通大面積癱瘓,百萬市民的生活受到影響。政府對罷工不是簡單采取壓制的方法,而是一面協(xié)調(diào)勞資雙方立場;一面做好防護(hù)措施,提供必要公共服務(wù),減少罷工對社會生活的沖擊。①《罷工也能和諧》,《南方周末》2007-12-20由于管理者在處理這類事件時,綜合法、理、情關(guān)系,積極應(yīng)對,就事論事,決不推卸責(zé)任,避免了事態(tài)激化,使事件得到了最佳處理。

陳安,李銘祿,劉洋,李華 .突發(fā)事件與應(yīng)急管理:機理與階段 〔J〕.工程與哲學(xué) .2007,(6).

(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

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A

1004—0633(2010)01—0096—03

2008—06—25

肖平,西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。

葉子榮,西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。 四川成都 610031