劉桂華

(云南師范大學(xué) 歷史與行政學(xué)院，云南 昆明 650222)

關(guān)于民間組織的概念，在國外以及學(xué)術(shù)界，有稱“NGO-非政府組織”的，也有稱“NPO-非營利組織(機構(gòu))”，或者稱作“The Third Sector-第三部門”等不同的表述。中國語境下的民間組織在定義上主要是相對于官方而言。1998年國務(wù)院批準民政部設(shè)立“民間組織管理局”，民間組織正式成為官方用語?；谡芾淼慕嵌?，民間組織主要指納入政府部門管理的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類組織，即官方概念里的“民間組織”。

自中共十六屆六中全會提出要實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局之后，黨的十七大進一步明確了民間組織在我國社會管理中的重要地位。在這一契機之下，我國民間組織迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我國民間組織正以年增長10%～15%的速度發(fā)展。云南省截止2008年11月，經(jīng)民政部門登記的民間組織有9 265個，其中，社會團體6 854個、民辦非企業(yè)單位2 386個、基金會25個。涉及經(jīng)濟、教育、科技、文化、環(huán)保、公共管理、公益等經(jīng)濟和社會生活的方方面面[1]。但現(xiàn)有監(jiān)管體制、監(jiān)管手段等由于受多種因素的制約，已明顯滯后于民間組織發(fā)展的需要。建立有效的民間組織監(jiān)管體系是新形勢發(fā)展的要求。

一、現(xiàn)行民間組織監(jiān)管體制及其評價

現(xiàn)行的民間組織監(jiān)體管體制是“雙重負責，分級管理”，是改革開放后，為了應(yīng)對民間組織的迅速發(fā)展并改善其管理而由政府出臺的相關(guān)管理辦法形成的。其中，以1989年10月國務(wù)院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》為標志。該條例確定了“雙重負責，分級管理”的管理體制，1996年下發(fā)的《關(guān)于加強社會團體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》，提出對民間組織實行歸口登記和雙重管理體制。1998年10月頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和修訂后的《社會團體登記管理條例》；與此相應(yīng)，民政部將原先主管社會團體的“社團管理司”更名為“民間組織局”，進一步確立了民政部門主管登記，黨政主管部門負責管理日常管理的“分級登記、雙重管理”的模式。1998 年 11 月，國務(wù)院召開的全國民間組織管理工作會議，提出了對民間組織實行“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并舉”的方針。對民間組織培育發(fā)展工作所堅持的原則是“科學(xué)規(guī)范、正確引導(dǎo)、完善立法、規(guī)范發(fā)展”。2004年3月，國務(wù)院公布了《基金會管理條例》，進一步完善民間組織的政策法規(guī)體系。

這種管理體制的主要特點是：“雙重管理”、“分級登記管理”。所謂“雙重管理”，指對民間組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責的體制。所謂“分級登記管理”，是對民間組織按照其開展活動的范圍和級別，實行分級登記、分級管理的原則①。

現(xiàn)行的民間組織管理體制非但未能實現(xiàn)制度原有的目標，反而在實踐中帶來了一系列問題。值得關(guān)注的是，學(xué)術(shù)界在關(guān)于這種管理體制的存廢上意見分歧很大，出現(xiàn)了三種比較有代表性的意見:一是主張保留，比如趙泳在他的《民辦非企業(yè)單位報告》中認為，“實踐證明，這是一個行之有效的民間組織管理形式，解決了社會團體審批權(quán)限過于分散政出多門、社會團體重復(fù)設(shè)置和擅自成立的問題。為我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展做出了貢獻”。二是主張廢除，如謝海定在他的《中國民間組織的合法性困境》一文中提出，“從控制型管理轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型管理，首先需要廢除‘雙重負責管理體制’?！p重負責管理體制’不僅不能實現(xiàn)當初的立法目的——配合民政部門實現(xiàn)對民間組織的有效監(jiān)督管理，而且在實踐中產(chǎn)生諸多始料不及的弊端，如阻礙公民結(jié)社權(quán)的實現(xiàn)，業(yè)務(wù)主管單位和其所屬民間組織相互利用、謀取非法利益、幫助和保護所屬民間組織從事非法活動等”[2]。三是主張在保留基礎(chǔ)上加以調(diào)整，如康曉光在他的專著中認為，由于社團種類繁多，性質(zhì)各異，民政部門目前沒有能力對社團進行資格審查和日常管理，因此需要政府的其他專業(yè)部門協(xié)助登記機關(guān)對社團進行管理。因此，“雙重管理”并沒有錯，而錯在管理的方式。業(yè)務(wù)主管部門的職能和職責應(yīng)該限定于制定社團的活動規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范的實施情況，而不是直接干預(yù)、參與甚至是“操持”社團的一切活動[3](P10)。

筆者比較傾向于第三種意見。現(xiàn)行的民間組織雙重管理體制的形成是社會轉(zhuǎn)型這一特定歷史階段國家與社會關(guān)系的反映，也是政府處理民間組織“管”與“放”矛盾的策略選擇，有它的內(nèi)在邏輯性。多年來的管理實踐也證明了，實行民政部門宏觀管理和業(yè)務(wù)主管單位的微觀管理有它的現(xiàn)實合理性，并在實際運行中，發(fā)揮了重要的監(jiān)督、管理作用。近年來，廣東、上海等一些省市根據(jù)各地實際情況，積極探索對管理體制的改革與調(diào)整，出臺了一些相應(yīng)的條例和管理辦法，取得了明顯的成效。這從另一方面說明，對現(xiàn)行的民間組織監(jiān)管體制進行合理性的改革與調(diào)整是可行的。

二、云南民間組織監(jiān)管的現(xiàn)狀及特點

云南省民政廳從1990年開始將民間組織進行清理登記、管理。筆者在對云南省民間組織監(jiān)管情況的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),云南省對民間組織監(jiān)管方面原則上跟我國現(xiàn)行的民間組織監(jiān)管體制沒有差別，在監(jiān)管的具體動作方式上有自己的特點。同時，由于受多種因素的制約，要發(fā)揮政府在對民間組織有效監(jiān)管方面還有許多問題亟待解決。

(一)民間組織的培育發(fā)展

自改革開放以來，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，云南省立足本省實際，一手抓培育，一手抓監(jiān)管，促進了云南民間組織的持續(xù)發(fā)展。特別是近幾年來，云南省民間組織開始有了較快發(fā)展。

1990年-2008年云南省民間組織發(fā)展如圖1所示①。

圖1

從圖1中數(shù)字變化可以看出：一是近幾年來，特別是2002年以來，云南民間組織發(fā)展速度比較快、年平均增長速度達20.5%，增長速度高于全國平均水平；二是各類社會組織已初具規(guī)模，民間組織的門類、數(shù)量都有著不同程度的增加,結(jié)構(gòu)基本合理；三是納入云南政府監(jiān)管的民間組織主要是三類(社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會)。

顯然，這個發(fā)展的統(tǒng)計數(shù)字不能完全反應(yīng)云南民間組織的發(fā)展狀況，尚有眾多不符合登記條件未能有效統(tǒng)計的所謂草根民間組織和境外非政府組織存在。據(jù)統(tǒng)計,“截止2006年末，境外在滇非政府組織270多個,數(shù)量之多在全國位居第一”[4](P372)，至2007年底，僅楚雄州就有未登記的境外非政府組織28家[5]。

(二)民間組織的監(jiān)督管理

1.監(jiān)管的法律法規(guī)依據(jù)

目前我國針對民間組織的立法主要有幾個部分: (l)法律(全國人大或人大常委會制定):如《中國人民共和國民法通則》、《公益事業(yè)捐贈法》;(2)法規(guī)(國務(wù)院制定):如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》;(3)部門規(guī)章(國務(wù)院所屬部門根據(jù)授權(quán)規(guī)定):如《社會團體設(shè)立專項基金管理機構(gòu)暫行規(guī)定》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《社會團體分支機構(gòu)、代表機構(gòu)登記辦法》、《事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位所得稅征收管理辦法》等②。

上述我國現(xiàn)行的法律法規(guī)是云南省對民間組織的監(jiān)管的根本依據(jù)。近幾年來云南省根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神并結(jié)合具體情況，制定相應(yīng)的監(jiān)管措施和辦法，下發(fā)了《關(guān)于切實加強我省民間組織管理工作的通知》、《關(guān)于進一步推進農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會發(fā)展的意見》、《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織的意見》、《關(guān)于進一步加強基金會管理的意見》、《關(guān)于培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)意見》等一系列文件，對民間組織培育發(fā)展、監(jiān)督管理、健全制度、開展活動、發(fā)揮作用等方面提出了明確要求。這些法規(guī)與我國現(xiàn)行的法律法規(guī)一起，共同成為云南省具體部門對民間組織進行監(jiān)管的主要依據(jù)。

2.監(jiān)管的手段及特點

(1)實行“統(tǒng)一登記，分級負責，雙重管理”的監(jiān)管體制。民政部門作為登記機關(guān)，主要是宏觀管理，具體負責登記、年檢，對違反條例的行為予以處罰；業(yè)務(wù)主管單位主要是微觀管理，負責登記前的審查，監(jiān)督、指導(dǎo)民辦非營利組織遵守法律法規(guī)和國家政策，按章程進行活動，年檢初審，協(xié)助有關(guān)部門查處違法行為，指導(dǎo)清算[6](P99)。

(2)在培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的前提下，突出培育發(fā)展主題。在培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的指導(dǎo)方針下，云南省委省政府針對云南民間組織發(fā)展的具體情況和云南經(jīng)濟發(fā)展的需要，突出培育發(fā)展，并采取了具體措施：一是積極引導(dǎo)、培育發(fā)展適應(yīng)全省經(jīng)濟社會發(fā)展需要的民間組織，重點是行業(yè)協(xié)會、商會、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會及各類公益性民間組織，并堅持分類指導(dǎo)；二是采取調(diào)研先行、培育示范、現(xiàn)場觀摩、經(jīng)驗交流、會議部署推廣等有效方法，加大對幾類重點民間組織的培育力度；三是民政部門主動協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門出臺了《關(guān)于民間組織稅務(wù)、收費管理有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于民間組織參加社會保險有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于規(guī)范社會團體開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)有關(guān)問題的通知》等政策性文件，為民間組織創(chuàng)造有利于發(fā)展的環(huán)境、提供發(fā)揮作用的條件。同時還制定了相關(guān)的發(fā)展目標和具體指標，力爭“民間組織年均增長20% 以上，到2010年達到2萬個”[7] (P485)。

(3)嚴把入口關(guān)和年檢關(guān)，并通過制度建設(shè)逐步規(guī)范對民間組織的監(jiān)管。入口關(guān)即登記審查。由業(yè)務(wù)主管單位對章程、資金、人員、場地、設(shè)備等初審，看其是否符合相關(guān)《條例》中規(guī)定的條件。登記管理部門根據(jù)程序進行受、審查、核準、發(fā)證及公告。不符合規(guī)定的不予登記。

年檢關(guān)即年度檢查，這是政府對民間組織的日常管理的主要內(nèi)容之一。由社會團體(或民辦非企業(yè)單位)每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報送上一年度的工作報告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)夂?，?月31日前報送登記管理機關(guān)，登記管理機關(guān)就其組織遵守法律法規(guī)和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續(xù)的情況、按照章程開展活動的情況、人員和機構(gòu)變動的情況以及財務(wù)管理的情況等，對之進行嚴格的年度檢查。不符合規(guī)定的予以取消。以年檢制度促民間組織的健康發(fā)展。

制度建設(shè)和規(guī)范管理方面：首先，推行秘書長公開招聘制度，率先在全國推行秘書長持證上崗制度，努力使秘書長專職化、職業(yè)化；其次、向各基金會派出監(jiān)事，在內(nèi)部督促其完善財務(wù)管理制度，披露重要信息，管好用好基金；第三、表彰先進與懲處違規(guī)違法的組織和行為。2002年、2006年分別表彰了100個社會團體和100個民辦非企業(yè)單位，還與省科協(xié)聯(lián)合表彰了100個農(nóng)村技術(shù)協(xié)會。從2001年以來，到2007年初,通過年檢、社會舉報和主動捕捉信息，登記管理機關(guān)共查處民間組織違規(guī)違紀80多起，撤銷登記社團60多個，取締、解散非法民間組織30多個[4](P378)。第四、指導(dǎo)和規(guī)范民間組織內(nèi)部的管理工作。建立并實施了章程核準制度、重大事項報告制度等。

(4)加強民間組織的機構(gòu)建設(shè)和管理人員的培養(yǎng)，提高監(jiān)管的層次和能力。

2007年12月7日，經(jīng)云南省機構(gòu)編制委員會辦公室批準，撤消省民政廳民間組織管理處，在省民政廳加掛云南省民間組織管理局牌子，設(shè)綜合處、民間組織登記處和民間組織管理處，履行民間組織登記管理職能。將民間組織的管理機構(gòu)獨立出來，理順了管理關(guān)系，有利于職能的有效發(fā)揮。與此同時，還通過教育和培訓(xùn)，增強登記管理機關(guān)和民間組織的法律意識和法制觀念。如2007年9月14-17日，省民政廳在曲靖市舉辦了“全省民間組織管理行政執(zhí)法培訓(xùn)班”，來自全省11個州市、縣(市、區(qū))的119名民間組織管理人員參加培訓(xùn)[8](P344)。這對提高政府監(jiān)管的能力起了重要作用。

總的說，在民間組織的培育發(fā)展和監(jiān)督管理方面，云南政府的主導(dǎo)作用非常明顯，而且登記管理部門的監(jiān)管作用正在加強。值得注意的是：相關(guān)部門在創(chuàng)新監(jiān)督管理機制方面已經(jīng)有了新的思路，著力推行“三為主”的管理方式，即：在管理機制上，以自律管理為主，要求社會組織遵守法律法規(guī)和自己的章程。在管理手段上，以法律管理為主，運用法律法規(guī)和政策約束社會組織，減少行政管理。在監(jiān)管方式上，以間接管理為主，政府不再直接管理社會組織的內(nèi)部事務(wù)，其選舉、活動、班子變更、制度設(shè)立、經(jīng)費籌劃等均由社會組織自己處理，讓他們成為真正獨立的法人組織[ 7](P487)。

三、云南民間組織監(jiān)管的制約因素

上述民間組織監(jiān)管特點的形成，跟云南民間組織監(jiān)管的制約因素有很大的關(guān)系。具體說來：

(一)民間組織發(fā)展環(huán)境方面的制約

民間組織監(jiān)管的制約因素中，除了制度環(huán)境外，還有云南本身民間組織發(fā)展環(huán)境方面的影響。云南省地處祖國西南邊陲，邊境線長，民族眾多，有民族自治州8個，自治縣29個，民族鄉(xiāng)197個。在25個世居少數(shù)民族中，有18民族實行了區(qū)域自治，民族自治國土面積占全省總面積的70。2%，是典型的邊疆省，也是民族大省。云南省民間組織管理有很強的民族地區(qū)特征。長期以來，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、特定的人文生態(tài)、社會歷史基礎(chǔ)等條件的影響，經(jīng)濟社會欠發(fā)達，群眾結(jié)社和參與社會組織活動的意識不強。這在很大程度上影響到云南民族地區(qū)民間組織發(fā)展的數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)模，也影響到云南民族地區(qū)各級政府對民間組織以培育為主導(dǎo)的監(jiān)管方式。而對民間組織的培育不僅要有政策更要有財政上的支持，目前財政上支持力度跟內(nèi)地發(fā)達省份相比，還有較大差距。

(二)政府部門監(jiān)管力量的不足

對民間組織“重登記、輕管理服務(wù)”這種普遍現(xiàn)象，在云南同樣存在，并且更突出一些。造成這一情況的原因很多，主要又是跟政府部門工作任務(wù)繁重，監(jiān)管力量不足有關(guān)系。據(jù)調(diào)查了解，目前云南省各級民政部門擔負著全省8 000多個民間組織的登記和管理工作，屬于超負荷運轉(zhuǎn)，在許多方面無暇顧及，存在管理隱患。現(xiàn)有機構(gòu)人員的配備與日益增大的業(yè)務(wù)量極不適應(yīng)，而且基本上都沒有專項工作經(jīng)費。如省民政廳民管處既要直接負責700多個省屬民間組織的登記管理，又要對全省民間組織管理工作進行指導(dǎo)，工作量很大，但只有7個編制，全省有6個州、市民政局還沒有獨立設(shè)置民間組織管理機構(gòu)，縣區(qū)民政局基本都還沒有民間組織專職工作人員。面對增速不慢的民間組織，僅登記審核一項就忙不過來，登記完后在具體的管理上往往力不從心，既便民間組織發(fā)展過程中有什么問題，有時也不能及時發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)后也不能及時處理。負責對民間組織的人事、財務(wù)及對外交往等重大活動進行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管責任的業(yè)務(wù)主管單位，也常常因為精力有限而不愿或不能管理民間組織的這些具體的日常活動。許多委、辦、局將任務(wù)下放到某個具體的科室，而科室則確定一名聯(lián)絡(luò)員兼職做此項工作，嚴重影響到對民間組織的實際管理。

(三)現(xiàn)有的法律政策不健全的影響

這是我國目前在民間組織監(jiān)管上存在的主要問題。一是尚無真正完整的民間組織監(jiān)管的法律文本，有關(guān)的政府監(jiān)管規(guī)定主要在《社會社團登記管理條例》，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》中的“監(jiān)督管理”條款部分；二是現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)的某些內(nèi)容相互有沖突，以民辦非企業(yè)單位為例，在對民辦學(xué)校的登記管理方面，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》在名稱規(guī)定方面有沖突，相關(guān)部門銜接不一致，影響登記效率。在注銷登記的清算上，對清算的主體規(guī)定矛盾，出現(xiàn)多重清算的問題[6](P103)。因為沒有剛性的依據(jù)和明確的標準，在要不要管、管得多或少、管得松或嚴等方面，會因時間、對象和管理人員經(jīng)驗的不同而呈現(xiàn)出很大的差異性。尤其是在民間組織的成立審批環(huán)節(jié)，對其是否“適應(yīng)社會需要”，無論是業(yè)務(wù)主管單位還是登記管理機關(guān)，自由裁量權(quán)都很大。

從云南的具體情況看，目前被納入政府監(jiān)管的主要是社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三類組織，這些被稱為法定的民間組織。事實上有些民間組織由于不能找到相關(guān)的業(yè)務(wù)單位而不能進入登記程序，這些未曾進入登記的所謂草根組織的數(shù)以萬計。特別是，有NGO“搖籃”之稱的云南，還有大量的境外非政府組織的存在。云南省在對這一塊的監(jiān)管上幾乎是一片空白，缺乏可供操作的法律法規(guī)，相關(guān)部門也無法進行登記和進行具體的監(jiān)管，存在監(jiān)管的漏洞和隱患。

(四)民間組織自身建設(shè)和發(fā)展能力的局限

云南民間組織自身認識不高，行政依附性強。許多民間組織對自身作為獨立法人組織的性質(zhì)和職能沒有清醒定位，與行政部門存在很強的依附關(guān)系，人員、財務(wù)、辦公用房與行政機關(guān)糾纏不清，官辦行政色彩較濃，工作中主動性、創(chuàng)造性不足，對自主辦會、發(fā)揮更好職能作用信心不足。據(jù)對38個省屬行業(yè)協(xié)會的調(diào)查統(tǒng)計，其中19個協(xié)會會長或秘書長為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部兼任，11個協(xié)會的辦公場所由業(yè)務(wù)主管部門提供，2個協(xié)會和業(yè)務(wù)主管部門合署辦公。政府在培育其自身的建設(shè)和發(fā)展能力方面尚需做許多工作。

四、構(gòu)建適合云南省情的民間組織監(jiān)管體系的思考

健康快速發(fā)展的民間組織，離不開政府對它的科學(xué)和民主管理。現(xiàn)有的民間組織監(jiān)管制度從總體上看不僅包括自我審查、業(yè)務(wù)主管部門的初審，還包括登記主管部門的正式審查。而且年檢的內(nèi)容也面面俱到。客觀地講，現(xiàn)有的民間組織政府監(jiān)管框架已經(jīng)基本形成，政府監(jiān)管也取得了一定的成效。但是“管理的權(quán)力很大，管理的能力很弱”?！傲己玫拿耖g組織運行機制的建立和完善，是在政府管理、社會監(jiān)督和民間組織自律相結(jié)合的多元調(diào)控格局下實現(xiàn)的?！盵9](P231)結(jié)合上述云南民間組織發(fā)展和監(jiān)管等方面的實際情況，筆者以為，要構(gòu)建適合省情的民間組織的監(jiān)管體系框架，才能充分發(fā)揮政府在對民間組織有效監(jiān)管方面的作用。目前適合云南省情的民間組織監(jiān)管體系，應(yīng)是以政府管理為主導(dǎo)、社會監(jiān)督和民間組織自律相結(jié)合的多元監(jiān)管體系。而要發(fā)揮政府管理的主導(dǎo)作用，以下幾個方面需要關(guān)注。

(一)強化政府的有效監(jiān)管

以政府管理為主導(dǎo)，并不意味著政府過度直接的行政干預(yù)，政府監(jiān)管的目標應(yīng)是實現(xiàn)對民間組織的有效監(jiān)管。首先，政府監(jiān)管部門要樹立有效監(jiān)管的理念即依法監(jiān)管、有限監(jiān)管、經(jīng)濟監(jiān)管和透明監(jiān)管的理念。其次，進一步加強有效監(jiān)管的能力，強化相關(guān)部門管理機構(gòu)及隊伍建設(shè)，配齊配強工作人員，特別是地州市的民間組織管理機構(gòu)的工作人員，并盡快到位，以增強民間組織的管理力量。第三，改進現(xiàn)行監(jiān)管手段 加強分級管理和分類管理。在落實雙重管理體制的過程中，按照民間組織分類分層的特點，建立省、州、縣三級管理體制。針對民間組織的功能作用、活動層次和影響面的不同，實行不同層面的管理。對于那些對云南社會經(jīng)濟發(fā)展影響比較大的民間組織，如民辦非企業(yè)單位的管理，既要發(fā)揮就近管理的優(yōu)勢，也要強化省級管理機構(gòu)的作用和權(quán)威。第四，降低登記的門檻，注重對民間組織發(fā)展的動態(tài)管理?？坎挥璧怯浀氖侄蝸砜刂撇缓蠗l件的民間組織的成立，并不能阻止它們的自行活動。事實上未曾登記的所謂草根民間組織數(shù)以萬計。盡可能地將它們納入政府監(jiān)管的政策范疇，不失為一種有效可行的辦法。第五，加大對境外非政府組織的監(jiān)管力度。在國家未出臺有關(guān)管理法規(guī)之前，云南省先盡快出臺相應(yīng)的管理規(guī)章，并設(shè)立專門管理機構(gòu)，變被動管理為主動管理。

(二)引導(dǎo)和整合社會力量,發(fā)揮其監(jiān)督作用

由于客觀條件所限,政府不可能全程監(jiān)督民間組織運作。鑒于云南民間組織行政依附性強的特性及政府的監(jiān)督條件不可能在短期內(nèi)得到提升的現(xiàn)實,引導(dǎo)和整合社會力量,發(fā)揮其監(jiān)督作用是至為重要的。

從社會監(jiān)督看，目前還缺少獨立的機構(gòu)專門對民間組織進行監(jiān)督和績效評估，媒體監(jiān)督因渠道不暢，其功能還遠遠沒有得到應(yīng)有的發(fā)揮，其大部分能量還處于限制狀態(tài)。而媒體與公眾的監(jiān)督與評估是規(guī)范民間組織行為非常關(guān)鍵的一道防線。媒體的普及范圍廣、影響大，因而對一些民間組織具有很強的威懾作用。因此,要充分發(fā)揮電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體的監(jiān)督作用。與此同時，還可以借鑒美國的經(jīng)驗，建立獨立的第三方評估機構(gòu)。例如美國的國家慈善信息局,自行擬定了9條標準,專門評估公共籌款機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)的工作成效,他們每一季度推出一張季報,捐獻者會根據(jù)季報內(nèi)容來進行捐贈,利用給非營利組織評級影響籌款的方式對其進行監(jiān)督。它們可以對非營利組織所提供的信息存在疑點和那些曾經(jīng)有不良記錄的組織進行重點檢查[10]。評估機構(gòu)可以淘汰不良的組織，促進健康的組織更好的發(fā)展。

(三)進一步加強培育民間組織自身建設(shè)和自律能力

他律需要通過自律起作用。建立外部監(jiān)督機制的同時,更為關(guān)鍵的是加強組織的內(nèi)部監(jiān)督，因為內(nèi)部的信息優(yōu)勢是影響監(jiān)督成效的關(guān)鍵因素。

從民間組織的內(nèi)部治理看，有關(guān)法律法規(guī)對民間組織的社會責任、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、活動規(guī)則、財務(wù)管理、事務(wù)公開等都沒有明確的規(guī)定，致使民間組織的自律沒有可依據(jù)的規(guī)范，不能形成制度化的自律機制。責任機制和運作規(guī)則的缺失，也使多數(shù)民間組織將其運作和財務(wù)情況作為機密，不向社會公眾甚至會員公開。云南“中國媽媽”胡蔓莉違規(guī)使用善款，用社會捐贈資金購買私宅并送女兒出國留學(xué)事件說明，公益領(lǐng)域同樣可能產(chǎn)生腐敗問題。而且在現(xiàn)行的會計制度下，民間組織向政府報告有關(guān)資金的財務(wù)信息是不完全的。云南省相關(guān)的民間組織管理部門在加強民間組織自身能力建設(shè)、完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)、健全民間組織運行機制、提高民間組織自主性等方面做了不少工作。但進一步加強培育民間組織自身建設(shè)和自律能力，仍是政府所面對的重要任務(wù)。政府可以促成民間組織引入理事會監(jiān)督員，對董事、執(zhí)行人員的行為進行監(jiān)督，通過制定的各種規(guī)章制度，如籌款管理制度、辦事程序制度等預(yù)防違規(guī)行為，通過強化組織的信念、使命促進民間組織成員的自律。

總而言之，目前對民間組織的社會監(jiān)管尚處于真空狀態(tài)，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)管渠道，民間組織內(nèi)部的自律機制尚在培育中。在一定時期內(nèi)，政府在民間組織的監(jiān)管過程中仍將扮演主要角色。與不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗一樣，外部監(jiān)管機制的缺失會導(dǎo)致民間組織公共責任的缺失，因此民間組織應(yīng)該接受政府的監(jiān)管是一件自然而然的事情。建立以政府管理為主導(dǎo)、社會監(jiān)督和民間組織自律相結(jié)合的多元監(jiān)管體系，應(yīng)是當前政府實現(xiàn)對民間組織有效管理的途徑和目標。

[注釋]

①參考《社會團體登記管理條例》第6條和《民辦非企業(yè)單位管理條例》第5條。

①數(shù)據(jù)來源：云南省民政部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，筆者進行了整理。

②更多的法律法規(guī)政策可以登陸中國民間組織網(wǎng)站，http://www.chinanpo.gov.cn。

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