胡凱

(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院,湖北武漢430205)

盡管中國(guó)30年來(lái)的市場(chǎng)化改革取得了巨大的成就,但距離完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍然有相當(dāng)大的差距。其中,在不同地區(qū)、不同行業(yè)中不同程度存在的市場(chǎng)秩序混亂或市場(chǎng)失序是制約建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要因素。市場(chǎng)失序表現(xiàn)為種種機(jī)會(huì)主義行為,它侵犯產(chǎn)權(quán)所有人的利益、破壞市場(chǎng)體系的一體性、降低社會(huì)福利水平、扭曲社會(huì)福利結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)失序的治理對(duì)于完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系至關(guān)重要。本文擬透過(guò)市場(chǎng)失序的表象,探究市場(chǎng)失序的制度基礎(chǔ)和實(shí)施機(jī)制,在分析其根源和本質(zhì)的基礎(chǔ)上提出有針對(duì)性的治理措施。

一、市場(chǎng)失序的表象

在轉(zhuǎn)軌期的市場(chǎng)秩序建設(shè)中,一方面存在阻礙競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的體制性障礙,如地方保護(hù)主義、部門(mén)壟斷;另一方面產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同實(shí)施等市場(chǎng)秩序的微觀制度基礎(chǔ)也不健全[1],各種機(jī)會(huì)主義行為層出不窮。按照市場(chǎng)交易的環(huán)節(jié),市場(chǎng)失序主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.違背市場(chǎng)準(zhǔn)入退出規(guī)則的市場(chǎng)進(jìn)出

(1)市場(chǎng)主體的無(wú)序進(jìn)出。一般來(lái)說(shuō),由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的市場(chǎng)進(jìn)出規(guī)則決定了市場(chǎng)同質(zhì)主體的多寡,而后者決定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu),進(jìn)而決定資源配置效率。只有對(duì)于確屬自然壟斷的行業(yè)或業(yè)務(wù)環(huán)節(jié),才有必要實(shí)施進(jìn)入管制。違背市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則的市場(chǎng)進(jìn)入包括無(wú)資格的主體違規(guī)進(jìn)入和有資格的主體無(wú)法進(jìn)入兩種情況。前者主要表現(xiàn)為未經(jīng)工商行政部門(mén)注冊(cè)登記的擅自進(jìn)入,如無(wú)照或違規(guī)開(kāi)采資源、非法集資等;后者主要表現(xiàn)為地方政府或主管機(jī)構(gòu)實(shí)施的準(zhǔn)入歧視政策,對(duì)非自然壟斷行業(yè)限制非公資本進(jìn)入,甚至僅限制民間資本進(jìn)入,形成對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的縱向分割。雖然中央政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入城市公用事業(yè)、電力、電信等壟斷行業(yè),但某些地方政府執(zhí)行不到位,甚至人為設(shè)置障礙。從地方市場(chǎng)準(zhǔn)入來(lái)看,存在排斥外地商品和服務(wù)、對(duì)本地商品和服務(wù)予以特殊保護(hù)從而分割全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的現(xiàn)象。競(jìng)爭(zhēng)會(huì)產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰,從而要求有相應(yīng)的市場(chǎng)退出規(guī)則。違背市場(chǎng)退出規(guī)則的市場(chǎng)退出包括應(yīng)該退出市場(chǎng)的主體不肯退出和不該退出市場(chǎng)的主體被強(qiáng)行退出兩種情況。前者如典型的資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)難、清算難問(wèn)題,應(yīng)該取締的不正規(guī)的或非法經(jīng)營(yíng)的活動(dòng)等;后者如違規(guī)剝奪他人產(chǎn)權(quán)、提前中止經(jīng)營(yíng)合同、國(guó)有公司對(duì)民營(yíng)公司的強(qiáng)行并購(gòu)等。市場(chǎng)準(zhǔn)入或市場(chǎng)退出規(guī)則應(yīng)該以有利于培育競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)為目的,違背這一初衷的市場(chǎng)進(jìn)出規(guī)則必然破壞競(jìng)爭(zhēng)。

(2)市場(chǎng)客體的無(wú)序進(jìn)出。市場(chǎng)客體即交易對(duì)象。交易對(duì)象應(yīng)能自由地進(jìn)出市場(chǎng),但前提是必須合法。非法的市場(chǎng)客體進(jìn)入市場(chǎng)將以低價(jià)沖擊合法的客體,造成市場(chǎng)秩序混亂,損害主體利益和國(guó)家稅收利益。這主要包括假冒偽劣商品和走私物品對(duì)市場(chǎng)的沖擊,其中尤以危及人身安全的食品藥品和侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)的盜版軟件為甚。如2008年9月發(fā)生的“三聚氰胺”奶粉事件、2010年3月曝光的山西問(wèn)題疫苗事件等。

2.無(wú)序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)調(diào)公平。任何對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的限制都會(huì)造成對(duì)市場(chǎng)秩序的損害。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)和非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)兩種手段。

(1)無(wú)序的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。在產(chǎn)品同質(zhì)的情況下,降價(jià)是主要競(jìng)爭(zhēng)手段。但競(jìng)相降價(jià)以致價(jià)格低于邊際成本的惡性競(jìng)爭(zhēng)違背企業(yè)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)。如電信市場(chǎng)上中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通早期血戰(zhàn)到底式的競(jìng)相降價(jià)、某些企業(yè)為占領(lǐng)家電市場(chǎng)的競(jìng)相降價(jià)等,在增加消費(fèi)者剩余的同時(shí),損害了出資人的利益。此外,價(jià)格欺詐(如無(wú)從比較的市場(chǎng)最低價(jià)、優(yōu)惠價(jià)、先提價(jià)再折扣等市場(chǎng)促銷手段)行為也層出不窮,在商業(yè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中尤為突出。

(2)無(wú)序的非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)序的非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)主要包括對(duì)商品質(zhì)量或性能的虛假?gòu)V告宣傳(尤其是虛假藥品和保健品廣告鋪天蓋地且堂而皇之、廣告代言人唯利是圖而不管產(chǎn)品功能是否虛構(gòu)),以及搭售、指定購(gòu)買、串謀、價(jià)格歧視等為反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法和反壟斷法所限制的行為。

3.違背平等自愿精神的市場(chǎng)交易

(1)違背平等自愿精神的契約達(dá)成。契約是交易主體之間意思表示一致的產(chǎn)物,是在平等、自愿的基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)雙方討價(jià)還價(jià)而達(dá)成的一致,同時(shí)也是基于市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、交易雙方信息擁有量的談判力量對(duì)比。違背平等、自愿精神簽訂的契約主要表現(xiàn)為強(qiáng)買強(qiáng)賣、“霸王合同”。強(qiáng)買強(qiáng)賣是暴力(非市場(chǎng)勢(shì)力)介入市場(chǎng)的產(chǎn)物,它包括合法的暴力介入如政府對(duì)農(nóng)業(yè)用地和城市用地的低價(jià)征收,以及非法的暴力介入如欺行霸市?！鞍酝鹾贤笔鞘袌?chǎng)壟斷(市場(chǎng)勢(shì)力)的產(chǎn)物,是對(duì)交易雙方權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等規(guī)定,如壟斷部門(mén)提供的利己的格式合同,買方對(duì)此沒(méi)有選擇余地。市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、信息優(yōu)勢(shì)對(duì)契約的影響,主要是滲透于價(jià)格條款的規(guī)定。在賣方壟斷尤其是有行政壟斷背景的所謂自然壟斷行業(yè)如電信、電力、鐵路、航空等部門(mén),其提供的高價(jià)格、低質(zhì)量服務(wù)為人所詬病;信息不對(duì)稱使信息占優(yōu)方能借此牟利,如內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)交易等,而賣方擁有的信息優(yōu)勢(shì)使其可制定缺乏標(biāo)準(zhǔn)和透明度的賣方定價(jià),如居高不下的醫(yī)療服務(wù)價(jià)格,不真實(shí)的的商品房面積等。

(2)瑕疵履約。履約是交易的核心環(huán)節(jié)。由于雙方履行義務(wù)的時(shí)間不一致,它在機(jī)會(huì)主義驅(qū)使下成為市場(chǎng)秩序建設(shè)中最易受損的環(huán)節(jié)。履約中的瑕疵履約行為隨處可見(jiàn),如企業(yè)拖欠供應(yīng)商貨款或銀行貸款、拖欠農(nóng)民工工資、拖欠應(yīng)為職工上繳的社會(huì)保障基金、延期履約等。

上述各種市場(chǎng)失序現(xiàn)象并不是獨(dú)立存在的。比如,如果市場(chǎng)主體進(jìn)入受到不適當(dāng)?shù)南拗?它將會(huì)制約競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)形成,從而影響交易過(guò)程雙方討價(jià)還價(jià)的力量對(duì)比。因此,應(yīng)該把構(gòu)成市場(chǎng)秩序的市場(chǎng)進(jìn)出、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)交易看成一個(gè)有機(jī)的整體,它們相互協(xié)調(diào)、共同作用,其中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生紕漏都可能導(dǎo)致市場(chǎng)失序。

二、市場(chǎng)失序的本質(zhì)和根源

1.市場(chǎng)失序的本質(zhì)

從上述種種表象可以看出,市場(chǎng)失序要么源于市場(chǎng)規(guī)則缺乏,要么源于規(guī)則難以實(shí)施或?qū)嵤C(jī)制無(wú)力。而不論是何種原因?qū)е碌氖袌?chǎng)無(wú)序,都會(huì)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的權(quán)利造成侵害。

(1)市場(chǎng)進(jìn)出無(wú)序。從市場(chǎng)主體的進(jìn)出無(wú)序來(lái)看,無(wú)資格主體的市場(chǎng)進(jìn)入如無(wú)照經(jīng)營(yíng)、非法集資等更具有機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī),潛藏著巨大的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn),一旦經(jīng)營(yíng)失敗將會(huì)使債權(quán)人或其他利益相關(guān)人蒙受難以獲得法律救濟(jì)的損失;行政部門(mén)對(duì)具有資金和技術(shù)能力的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)和金融業(yè)設(shè)置人為障礙,既阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程,又造成壟斷高價(jià)且低效的資源配置格局,從而損害消費(fèi)者利益。如在我國(guó)通行的、幾乎是全世界僅有的銀聯(lián)卡跨行查詢、取款收費(fèi)規(guī)定;地方保護(hù)主義行徑的市場(chǎng)進(jìn)入限制,既降低當(dāng)?shù)氐南M(fèi)者剩余,又造成因缺乏競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的企業(yè)配置效率損失,同時(shí)也分割了資源順暢流動(dòng)的全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng);瀕臨破產(chǎn)而又難以實(shí)施破產(chǎn)的企業(yè)將會(huì)加大債權(quán)人的損失;提前中止經(jīng)營(yíng)合同、強(qiáng)行實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易的政府行為,既損害私人部門(mén)的權(quán)益,又使市場(chǎng)化改革進(jìn)程倒退。從市場(chǎng)客體的進(jìn)出無(wú)序來(lái)看,假冒偽劣商品進(jìn)入市場(chǎng),一是會(huì)損害名牌商品或同類商品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和企業(yè)形象,并最終將損害其盈利能力;二是會(huì)危及人體的生命健康安全,如近年的假酒、毒奶粉、假藥品事件。而侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)的盜版產(chǎn)品,在產(chǎn)品的生產(chǎn)邊際成本很低甚至接近于零時(shí)被盜版,將使企業(yè)難以收回技術(shù)開(kāi)發(fā)成本,因而會(huì)打擊企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力。

(2)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者在企業(yè)權(quán)利責(zé)任關(guān)系上的“負(fù)贏不負(fù)虧”程度愈大,經(jīng)營(yíng)者愈有可能卷入惡性競(jìng)爭(zhēng)。[2]而價(jià)格欺詐、非價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)(包括以虛假?gòu)V告宣傳引誘消費(fèi)者以及各種市場(chǎng)壟斷行為),都是赤裸裸的對(duì)消費(fèi)者利益的損害。

(3)市場(chǎng)交易無(wú)序。市場(chǎng)交易中以強(qiáng)制力簽訂的契約、基于行政壟斷力量或信息優(yōu)勢(shì)簽訂的契約,無(wú)不對(duì)市場(chǎng)弱勢(shì)一方權(quán)益造成損害。債務(wù)人不按期履約、有瑕疵履約、不履約則是對(duì)債權(quán)人利益的侵害。

至此,我們可以得出這樣的結(jié)論,不論何種市場(chǎng)失序,都會(huì)造成對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害、尤其是弱勢(shì)一方利益的損害。因此,市場(chǎng)失序的本質(zhì)就是對(duì)產(chǎn)權(quán)的侵害。

2.市場(chǎng)失序的根源

以制度域[3]為標(biāo)準(zhǔn),可將破壞市場(chǎng)秩序的主體分為經(jīng)濟(jì)域(個(gè)人、企業(yè))和政治域(政府)兩個(gè)方面,二者分別對(duì)應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的私人部門(mén)和公共部門(mén)。私人部門(mén)對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞很大程度上是受機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)驅(qū)使,如有利可圖的無(wú)證開(kāi)采經(jīng)營(yíng)、假冒偽劣、價(jià)格欺詐、商業(yè)欺詐等。這些行為之所以能得逞,表面上看是由于市場(chǎng)監(jiān)管不力,但從經(jīng)濟(jì)人的本性來(lái)看,其造假、欺詐帶來(lái)的凈收益預(yù)期是產(chǎn)生普遍違法違規(guī)行為的主要原因,它反映出的是政府監(jiān)管背后的產(chǎn)權(quán)制度和契約制度漏洞,比如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、誠(chéng)實(shí)信用規(guī)則等方面的缺失或不完善。而公共部門(mén)對(duì)市場(chǎng)秩序的干擾,如行政壟斷、地方保護(hù)主義、國(guó)有企業(yè)強(qiáng)行買斷和并購(gòu)民營(yíng)企業(yè)等,則與部門(mén)利益、地方利益息息相關(guān)——公共部門(mén)通過(guò)設(shè)置生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、自由契約、公平自由競(jìng)爭(zhēng)的障礙,以犧牲全局資源高效配置為代價(jià)來(lái)保全局部的低效利益。從這個(gè)角度講,它折射出政府對(duì)市場(chǎng)秩序制度基礎(chǔ)的主動(dòng)偏離甚至破壞。可以看出,轉(zhuǎn)型期市場(chǎng)秩序混亂與政府行為有著直接或間接的關(guān)系。因此,政府治理必須內(nèi)含于市場(chǎng)秩序的治理過(guò)程之中,對(duì)政府的治理也是市場(chǎng)秩序治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

三、市場(chǎng)失序的治理

既然市場(chǎng)失序的根源在于產(chǎn)權(quán)制度的缺陷,那么對(duì)市場(chǎng)秩序的治理就應(yīng)該以完善產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)來(lái)展開(kāi)。但是,強(qiáng)大到足以保護(hù)產(chǎn)權(quán)和實(shí)施合同的政府也強(qiáng)大到足以剝奪公民的財(cái)產(chǎn)。市場(chǎng)繁榮不僅需要適當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)法和合同法,而且還需要一種限制政府剝奪公民財(cái)富的能力的政治基礎(chǔ)。這就是溫加斯特所稱的“經(jīng)濟(jì)制度的基本性政治悖論”[4]。這樣,政府在市場(chǎng)秩序建設(shè)中的作用既不能一概肯定也不能一概否定,而必須具體分析。同時(shí),政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的基本方式有事前監(jiān)管和事后法律訴訟兩種。此外,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序形成過(guò)程中的聲譽(yù)機(jī)制是保護(hù)產(chǎn)權(quán)的一種方式[5];而另一種極端的保護(hù)產(chǎn)權(quán)方式就是政府完全控制工業(yè)[6]。選擇何種方式則取決于其保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效性。

1.政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的三個(gè)視角

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)興起前,經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演的角色有兩種截然不同的觀點(diǎn):一是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府守夜人角色,指出政府除保護(hù)產(chǎn)權(quán)、法律和秩序外應(yīng)該無(wú)所作為,即“看不見(jiàn)的手”理論;二是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府公共利益理論,它視政府為仁慈的、社會(huì)福利最大化的代言人,為解決市場(chǎng)失靈政府應(yīng)采取積極的干預(yù)政策,即“扶持之手”理論。但前一種理論對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖動(dòng)過(guò)于輕視,對(duì)政府能履行其有限職能也過(guò)于自信,它無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)中存在的大量政府干預(yù)事實(shí),對(duì)政府?dāng)_亂產(chǎn)權(quán)、法律和秩序的行為難以做出解釋,顯然,它只是一種規(guī)范意義上的理論。不完全信息、不完備市場(chǎng)及其導(dǎo)致的不完全競(jìng)爭(zhēng)的普遍現(xiàn)實(shí),使這一理論對(duì)現(xiàn)實(shí)的解釋力大大削弱,并為引入政府干預(yù)提供了空間。后一種理論則對(duì)政府干預(yù)持樂(lè)觀態(tài)度,但比市場(chǎng)失靈更糟糕的政府失靈使該理論處境尷尬。公共選擇理論將自利的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和方法論的個(gè)人主義運(yùn)用于政府官僚和政治決策過(guò)程分析,揭穿了政府仁慈和社會(huì)福利最大化的面紗。它指出政治家的基本行為動(dòng)機(jī)也是追求個(gè)人利益最大化,政治家的效用函數(shù)中包括的變量有權(quán)力、地位、名聲、威望等。雖然增進(jìn)公共利益也可能是政治家目標(biāo)函數(shù)中的一個(gè)變量,但不是首要變量或權(quán)重最大的變量。[7]因此,政治家追求他的個(gè)人目標(biāo)時(shí)未必符合公共利益或社會(huì)目標(biāo)。當(dāng)二者之間的沖突在約束政府行為的規(guī)則過(guò)時(shí)或乏力時(shí)就會(huì)產(chǎn)生政府失靈。為避免政府失靈,必須建立起一套約束政府的規(guī)則。為此,在可能的范圍內(nèi),應(yīng)當(dāng)制定出相關(guān)制度和法律以約束政府,這種約束將以這樣一種方式來(lái)安排對(duì)私利的追求:使其與作為一個(gè)整體的集團(tuán)的目標(biāo)相同而不是相反。它包括對(duì)投票、立法機(jī)構(gòu)、官員政治、政府決策等一系列的規(guī)則(尤其是制定政策的規(guī)則)進(jìn)行改革。

可見(jiàn),“看不見(jiàn)的手”與“扶持之手”兩種理論都存在致命的缺陷,因此必須發(fā)展出一個(gè)能兼容上述兩個(gè)極端、具有現(xiàn)實(shí)解釋力的更一般化的政府干預(yù)模型。這一理論必須將政治家目標(biāo)、政治過(guò)程納入對(duì)政府行為的經(jīng)濟(jì)分析,從而避免對(duì)政府行為不切實(shí)際的臆想(過(guò)于悲觀或過(guò)于樂(lè)觀),而公共選擇理論無(wú)疑是突破既有研究的先驅(qū)。在此基礎(chǔ)上,美國(guó)的施萊弗等[8]學(xué)者提出了超越上述兩種理論的第三種政府理論——“掠奪之手”理論。它從政府的行政過(guò)程入手,分析政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為并與前兩種理論進(jìn)行比較分析?！奥訆Z之手”模型主張公正地看待政治,并把政治過(guò)程看成是政府行為的決定因素。它一方面與“看不見(jiàn)的手”一樣,對(duì)政府持懷疑態(tài)度,但更準(zhǔn)確地描述了政府在實(shí)際上的所作所為,因此在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)也更具建設(shè)性。另一方面它與“扶持之手”模型一樣,對(duì)政府改革持積極態(tài)度,但它會(huì)尋找限制政府的方法,反對(duì)擴(kuò)大政府權(quán)力的范圍。不同于公共選擇理論整體上對(duì)政府所持的懷疑態(tài)度、一勞永逸式的憲政構(gòu)建,“掠奪之手”的研究目標(biāo)并不是要抨擊政府,或者提倡純粹的放任自由,相反,是為了在政治家追求個(gè)人利益的假設(shè)下,理解不同制度的運(yùn)行機(jī)制,以及在承認(rèn)改革必須迎合政治利益和約束的條件下,探討進(jìn)行制度改革的戰(zhàn)略。這一理論較好地解釋了現(xiàn)實(shí)中政府干預(yù)的有效、低效和無(wú)效三種狀態(tài),同時(shí)也提供了一個(gè)政府干預(yù)的比較分析視角,可以以之分析公共部門(mén)的弊端,還可以作為一個(gè)有用的原則來(lái)服務(wù)于政策?！奥訆Z之手”理論對(duì)政府持不偏不倚的建設(shè)性態(tài)度,切中政府干預(yù)產(chǎn)生的積極和消極雙重影響,對(duì)現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)失靈和(或)政府失靈具有較強(qiáng)的解釋力,并提出了有針對(duì)性、可操作的政策建議。

“全知全能的政府”已經(jīng)被理論和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐證明是極其天真的,而“看不見(jiàn)的手”也不符合政府在轉(zhuǎn)軌時(shí)期應(yīng)該在制度建設(shè)、市場(chǎng)培育中有所作為的必要性。因此,轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府干預(yù)角色應(yīng)避免“扶持之手”和“看不見(jiàn)的手”兩個(gè)極端,同時(shí)為斬?cái)嗾摹奥訆Z之手”,對(duì)具有暴力潛能的政府必須施加根本的約束,這一約束就是法治。[9]法治的第一個(gè)作用是約束政府,其次才是約束經(jīng)濟(jì)人行為,并且后者以前者為前提。法治下的政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域才可能是有限政府和有效政府,通過(guò)法律規(guī)范其活動(dòng)空間和活動(dòng)方式,能在其私利追求與社會(huì)利益之間建立一個(gè)隔離帶,使前者不至于危及后者。

2.政府治理市場(chǎng)秩序的基本方式

(1)兩種基本的治理方式:法律與監(jiān)管。法治條件下政府對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度,規(guī)定了政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的方式和程序。這里的政府是廣義的,它包括行政、立法和司法部門(mén)。政府治理市場(chǎng)秩序有兩種基本的方式,一是制定和執(zhí)行法律,二是以法律為依據(jù)的政府監(jiān)管。

以法律治理市場(chǎng)秩序混亂,就是從立法和執(zhí)法兩個(gè)方面形成規(guī)范市場(chǎng)秩序的強(qiáng)制力。從立法上來(lái)看,要求規(guī)范市場(chǎng)主體行為的法律具有完備性,它應(yīng)該包括市場(chǎng)主體進(jìn)出的法規(guī)(如公司法等)、市場(chǎng)交易的法規(guī)(如合同法)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)(如反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法)、政府干預(yù)市場(chǎng)的法規(guī)(如行政法和行政訴訟法)等。在此基礎(chǔ)上,公正的法庭判決和行之有效的行政執(zhí)法更為關(guān)鍵。法律面前人人平等的原則的切實(shí)付諸實(shí)施,有利于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

政府監(jiān)管是以法律為依據(jù)、通過(guò)設(shè)置專門(mén)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)被監(jiān)管者的市場(chǎng)行為實(shí)施的有規(guī)則的干預(yù),它包括對(duì)被監(jiān)管者的市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)、信息披露等市場(chǎng)行為的監(jiān)督和管理。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以法律為依據(jù),它與政策或規(guī)劃制定的政府職能部門(mén)分設(shè),即政、監(jiān)分離;其實(shí)施的具體監(jiān)管活動(dòng)如準(zhǔn)入審核登記、價(jià)格聽(tīng)證、違規(guī)調(diào)查取證等,以相關(guān)法律和監(jiān)管條例為依據(jù),并且其違規(guī)行為將會(huì)受到司法審查的制約;政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律上具有獨(dú)立性,不受其他部門(mén)不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。政府監(jiān)管活動(dòng)受行政法和行政訴訟法的監(jiān)督。

但是,即便部門(mén)法律齊全,由于立法者的有限理性、經(jīng)濟(jì)行為的不確定性和不可預(yù)期性等因素,如同契約不完備一樣,就每一部法律而言,法律也是不完備的。法律的完備與否,直接影響到執(zhí)法。如果法律完備,即“所有可能造成損害的行為都能準(zhǔn)確無(wú)誤地由法律詳細(xì)規(guī)定”,那么法官或任何一個(gè)受過(guò)教育的人都能判定行為人是否侵權(quán)及應(yīng)受到的懲罰,此時(shí)由法庭執(zhí)法就可以達(dá)到最優(yōu)的阻嚇效果,而不需要其他監(jiān)管者。事實(shí)上,任何法律都是不完備的。當(dāng)法律不完備時(shí),比如損害行為在法律上沒(méi)有明確規(guī)定,這時(shí)執(zhí)法機(jī)制對(duì)行為人的懲罰既可能不足也可能過(guò)度,從而使法律的阻嚇效果削弱,法庭執(zhí)法的最優(yōu)性就不能得到保證。為有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán),這時(shí)就需要其他的執(zhí)法方式。監(jiān)管者執(zhí)法是法庭執(zhí)法的有效補(bǔ)充。法庭的被動(dòng)式執(zhí)法方式使之不能主動(dòng)發(fā)起調(diào)查,否則會(huì)損害其中立立場(chǎng)。與法庭的被動(dòng)式執(zhí)法不同,監(jiān)管是一種主動(dòng)的執(zhí)法方式,意味著在有害的行為還沒(méi)有發(fā)生的時(shí)候,就可以采取行動(dòng)去阻止有害行為。當(dāng)然,監(jiān)管者執(zhí)法是有條件的,它包括:具有以合理成本對(duì)損害行為及結(jié)果進(jìn)行描述的能力,即標(biāo)準(zhǔn)化;預(yù)期損害程度。前一個(gè)條件便于監(jiān)管者有效行使主動(dòng)式執(zhí)法權(quán),后一個(gè)條件限定了只對(duì)預(yù)期可能導(dǎo)致很大程度損害的行為實(shí)施監(jiān)管,否則由法庭執(zhí)法。同時(shí)監(jiān)管者執(zhí)法也并非適用于所有交易領(lǐng)域。[10]

可見(jiàn),在法庭與監(jiān)管者兩種執(zhí)法方式中,一般來(lái)說(shuō)法庭執(zhí)法是基礎(chǔ),監(jiān)管者執(zhí)法是補(bǔ)充,監(jiān)管者執(zhí)法適用于特定交易領(lǐng)域。監(jiān)管者執(zhí)法的重要性在于,它是法律不完備時(shí)必需的執(zhí)法補(bǔ)充機(jī)制,金融、自然壟斷行業(yè)普遍實(shí)行的政府監(jiān)管就是明證。

(2)法律與監(jiān)管治理方式的選擇。保護(hù)產(chǎn)權(quán)和監(jiān)管執(zhí)行合同是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本職能,同時(shí)也是政府維護(hù)市場(chǎng)秩序的基本目標(biāo),但在何種條件下以何種方式來(lái)實(shí)施干預(yù)不是一個(gè)可有可無(wú)的問(wèn)題。西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)史表明,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、法律訴訟、政府監(jiān)管這三種方式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不同階段分別占據(jù)主導(dǎo)地位,如早期資本主義階段(19世紀(jì))主要依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和訴訟、19世紀(jì)末到20世紀(jì)六七十年代的政府規(guī)制盛行、1980年代后放松規(guī)制和重新倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等就有目共睹。因此,為有效保護(hù)產(chǎn)權(quán),還必須分析法律與監(jiān)管治理方式的選擇。

政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的有效性,取決于保護(hù)制度面臨外部沖擊時(shí)的可實(shí)施性和穩(wěn)定性。制度必須具有“對(duì)于連續(xù)性變化和微小變動(dòng)的剛性”,否則它就是脆弱的、不能自我維持和自我實(shí)施的。同樣的,政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法律和監(jiān)管制度也必須具有在面臨私人沖擊和破壞時(shí)的穩(wěn)定性。美國(guó)的政府監(jiān)管興衰史表明,無(wú)論社會(huì)選擇什么樣狀態(tài)的執(zhí)法策略,私人都將試圖扭曲策略的實(shí)施以達(dá)到使自己受益的結(jié)果,制度安排的最優(yōu)選擇在一定程度上取決于這些安排在面對(duì)此種破壞時(shí)的脆弱性,這種脆弱性可能來(lái)自成為執(zhí)法對(duì)象的利益集團(tuán)。一個(gè)國(guó)家的法律和秩序是該國(guó)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)行為最優(yōu)策略的決定因素。具體來(lái)說(shuō),在破壞司法成本極低的情況下,最優(yōu)的政府政策就是不加干預(yù);在中等執(zhí)法能力的前提下,尤其是當(dāng)嚴(yán)重的社會(huì)危害來(lái)自市場(chǎng)行為時(shí),監(jiān)管是有效的;具有高水平法律和秩序的社會(huì)應(yīng)該依賴于私人訴訟而不是監(jiān)管。在沒(méi)有認(rèn)識(shí)到國(guó)家處于什么樣狀態(tài)的情況下,制度是很難建立起來(lái)的。法律和秩序并非源于無(wú)名之處:它正是來(lái)源于負(fù)責(zé)引入需要遵守的法律和秩序的政府。[11]

對(duì)治理方式的選擇,還必須比較不同制度安排的成本和收益。對(duì)經(jīng)濟(jì)生活不同的社會(huì)控制策略都有其成本和收益。從完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)到完全計(jì)劃經(jīng)濟(jì),政府對(duì)市場(chǎng)秩序的治理方式依次為私人秩序(即完全依靠市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng))、法律訴訟、監(jiān)管式的公共強(qiáng)制和政府所有制四種方式。從私人秩序到政府所有制,由私人侵占導(dǎo)致的社會(huì)損失(即無(wú)序)逐漸減少,而由政府侵占導(dǎo)致的社會(huì)損失(即專制)逐漸增加,為使社會(huì)總損失最小化,必須在四種方式導(dǎo)致的無(wú)序成本和專制成本之間進(jìn)行權(quán)衡。[12]傳統(tǒng)的自由主義理論對(duì)市場(chǎng)失靈的反應(yīng),是強(qiáng)調(diào)通過(guò)私人訴訟來(lái)保證社會(huì)秩序。在無(wú)序的程度太高、私人秩序和法院都不能加以有效控制的情況下,監(jiān)管才是必需的。這類似于不完備法律理論。由于監(jiān)管者可能被俘獲,只有當(dāng)政府對(duì)私人部門(mén)的強(qiáng)權(quán)受到制約的時(shí)候,監(jiān)管的效果才會(huì)最佳。而完全的私人秩序和政府所有制顯然是不可取的。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言,由于法治滯后,那些通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)秩序就能確保社會(huì)良好秩序、控制無(wú)序成本的領(lǐng)域,不能過(guò)多地指望法院的調(diào)節(jié)。相反,在發(fā)達(dá)國(guó)家,法治昌明,法院則越來(lái)越成為政府監(jiān)管的有效替代手段。

認(rèn)識(shí)到政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的能力以及監(jiān)管與訴訟各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和適用條件,對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的市場(chǎng)秩序治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前,政府保護(hù)產(chǎn)權(quán)的能力和方式主要面臨著以下問(wèn)題:保護(hù)產(chǎn)權(quán)的“共有信念”還不強(qiáng),恣意侵犯產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象普遍,如上述種種市場(chǎng)秩序混亂現(xiàn)象;立法雖逐漸完善,但執(zhí)法能力欠缺,執(zhí)法受到地方保護(hù)主義、尋租等的阻礙;行政壟斷部門(mén)利益化,市場(chǎng)化改革推進(jìn)舉步維艱,消費(fèi)者、潛在進(jìn)入者的利益訴求難以實(shí)現(xiàn);監(jiān)管體制改革面臨世界性的放松規(guī)制浪潮與我國(guó)政府強(qiáng)干預(yù)慣性的矛盾。市場(chǎng)監(jiān)管是轉(zhuǎn)型期政府的四大職能之一,在這種局面下,繼續(xù)推動(dòng)監(jiān)管體制改革是行政壟斷市場(chǎng)化的必要途徑,也是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式;另一方面,市場(chǎng)秩序?qū)嶋H上是一種法律主導(dǎo)和規(guī)范下的秩序,法律制度在市場(chǎng)制度中居于核心地位。法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根基,以法律維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序是治國(guó)之本。所以,從長(zhǎng)期來(lái)看,最終以法律規(guī)范市場(chǎng)秩序是必然的選擇。而對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)秩序建設(shè)形成最大障礙的行政壟斷,由于政府部門(mén)利益深涉其中,市場(chǎng)化、政府管理體制和部門(mén)主導(dǎo)立法形成的合法壟斷交織在一起,決定了行政壟斷企業(yè)對(duì)司法的破壞成本較低而造成的外部性較大,單靠法律規(guī)制難以奏效,必須通過(guò)推進(jìn)政府監(jiān)管制度改革才能克服。所以,監(jiān)管制度在轉(zhuǎn)型期對(duì)推進(jìn)市場(chǎng)秩序建設(shè)仍大有作為。

四、結(jié)論

現(xiàn)實(shí)中的市場(chǎng)失序現(xiàn)象林林總總,但就其本質(zhì)而言,都是對(duì)產(chǎn)權(quán)的侵害,都將損害產(chǎn)權(quán)所有人的利益。究其根源,則是由于現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度存有缺陷,即產(chǎn)權(quán)制度不完備或難以實(shí)施。對(duì)于市場(chǎng)失序,作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和交易秩序的維護(hù)者以及制度的主要提供者,政府難辭其咎。因此,對(duì)政府的治理應(yīng)內(nèi)含于市場(chǎng)秩序的治理之中。治理市場(chǎng)失序應(yīng)該以產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度為基礎(chǔ),完善各種產(chǎn)權(quán)制度,并使之具有可實(shí)施性。同時(shí),基于“掠奪之手”理論,應(yīng)以法治來(lái)約束政府,對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為保持審慎。政府治理市場(chǎng)失序的方式包括法律和監(jiān)管,其中,法律為基礎(chǔ),監(jiān)管為補(bǔ)充。法律與監(jiān)管治理方式的選擇不僅取決于各自面臨外部沖擊時(shí)的可實(shí)施性和穩(wěn)定性,還取決于不同制度安排的成本和收益。

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