鄭芬蕓
(鄭州航空工業(yè)管理學院 管理科學與工程學院, 河南 鄭州 450015)
高考招生制度改革與教育公平問題探析
鄭芬蕓
(鄭州航空工業(yè)管理學院 管理科學與工程學院, 河南 鄭州 450015)
運用教育公平理論,在肯定高考制度恢復三十余年來,高考制度對于促進教育公平、社會公平、經(jīng)濟社會發(fā)展方面的重要作用的同時,分析了現(xiàn)行高考招生制度的成因和弊端,提出了在保證教育公平、構建和諧社會的前提下改革高考招生制度的多項措施建議。
教育公平;高考制度;招生制度
2010年3月10日,出席十一屆全國人大三次會議的河南人大代表向中共中央總書記胡錦濤進言:希望推進教育公平、推進教育均衡發(fā)展。事實上,人大代表多年來一直堅持不懈地為河南、江西、山東等地的高考考生請命,呼吁教育部和高等院校給這些地區(qū)的孩子更多的上大學、上好大學的機會。高等教育招生制度如何保證教育公平性問題早已成為全社會關注的問題,教育主管部門和高等學校應當對此高度關注,并采取有力措施給予所有參加高考的考生公平競爭的機會。
(一)教育公平
關于教育公平的概念,2000年11月在蘇州召開的中國教育學會中青年教育理論工作者專業(yè)委員會第十次年會將之界定為:公民能夠自由平等分享當時、當?shù)毓步逃Y源的狀態(tài)。教育公平包括教育權利的平等、教育資源分配的合理、教育機會的均等,以及為確保教育權利的平等、教育資源分配的合理和教育機會的均等而采取的所有措施。
教育公平的核心內(nèi)容是教育機會均等。教育機會均等是現(xiàn)代社會教育政策的一個目標。
(二)高等教育公平
高等教育公平是教育公平在高等教育領域的延伸,基本含義指公民接受高等教育的機會均等,包括高等教育入學機會均等、高等教育過程中機會均等和高等教育學業(yè)成功機會均等。其中,高等教育入學機會均等是指每位公民都均等地享有接受符合其能力發(fā)展要求的高等教育的機會;高等教育過程中的機會均等是指在接受高等教育的過程中,每位學生都均等地享有接受其所選擇的高等教育的機會;高等教育學業(yè)成功機會均等是指每位接受完高等教育的畢業(yè)生都應該受到社會平等對待,得到其應享有的社會待遇。
自1977年恢復高考制度,現(xiàn)行的高考招生制度已過了而立之年。歷史地看,它恢復了分數(shù)面前的平等及教育選拔當中的能力標準,重新恢復了一項非常重要的社會職能。改革開放三十多年來全國各行各業(yè)取得的成績與高等教育的發(fā)展是分不開的。但不可忽視的是現(xiàn)行的高考招生制度帶來的負面效應及引發(fā)的一系列教育不公的現(xiàn)象。
(一)現(xiàn)行高考制度探析
1.報名資格
教育部規(guī)定各省級招生委員會主要以戶籍為主,結合中學階段在戶籍所在地學習年限來規(guī)定學生報考資格。由此引發(fā)了“高考移民”,并形成了產(chǎn)業(yè)。一些地方政府還把它作為帶動當?shù)胤慨a(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。中國的戶籍管理制度已經(jīng)成為高考制度改革不可逾越的大山,阻礙著高考制度改革的步伐。
2.考試科目
1977年高考恢復時沿用了“文革”前的文理分科的辦法,這種設置辦法當時在高等學校選拔人才及促進中學教學方面起到了重要作用。為了克服中學教育中的“應試教育”傾向,教育部于1983年提出試行高中畢業(yè)會考,在會考的基礎上進行高考科目改革。1987年國家教委批準上海試行“3+1”方案;1991年又在湖南、海南、云南三省進行科目改革試點,在總結經(jīng)驗的基礎上,于1995年在除上海以外的全國其他地方全部實行 “3+2”方案。在此基礎上, 發(fā)展為“3+小綜合”和“3+大綜合”這兩種高考科目設置模式。目前全國高考科目設置方式的主流是“3+小綜合”這種模式??荚嚳颇扛母镆l(fā)全國各省級行政區(qū)高考命題的不統(tǒng)一,分數(shù)線不具有可比性,掩蓋了高等教育的不公。
3.考試內(nèi)容
現(xiàn)在的考試模式基本上是一種知識水平考試,考試內(nèi)容主要建立在對書本知識(包括解題技巧)的記憶之上,可以通過死記硬背、重復訓練來提高成績。每年國家或各省制定各科目考試大綱,教師圍繞大綱進行教學,以提高學生考試成績?yōu)槟康慕M織教學,學校憑高考成績對教師進行考核、獎懲。因此,考試內(nèi)容的改革甚至可以說比考試科目的改革還要重要,它將會對中小學教育產(chǎn)生導向作用。
(二)現(xiàn)行高校招生制度
1.錄取按照省(市)行政區(qū)統(tǒng)一劃線
現(xiàn)行的招生方式就是高等學校根據(jù)教育部批準的招生計劃,將招生數(shù)量指標分配到各省、市、自治區(qū),各省、市、自治區(qū)根據(jù)各類招生計劃總數(shù),結合本地區(qū)高考成績劃定各批次錄取控制分數(shù)線。各省級主管部門再按提前批、第一批、第二批和第三批等依次組織高校錄取。
這樣組織高校錄取工作,在省級行政區(qū)內(nèi)體現(xiàn)了分數(shù)面前人人平等,體現(xiàn)了教育公平和社會公平。但由于全國各地區(qū)教育發(fā)展的不平衡,各省級行政區(qū)間的錄取控制線差別很大,在全國范圍內(nèi),對高等教育不發(fā)達的河南、江西、安徽等地區(qū)是不公平的。上述地區(qū)的孩子獲得優(yōu)質(zhì)高等教育資源的機會要遠少于北京、上海、江蘇等地區(qū)的孩子。
2.高校招生生源計劃屬地化傾向嚴重
教育主管部門和高等學校(主要指教育部等部委所屬學校)考慮到學校占用所在地的資源,在安排招生計劃時給予屬地較大比例的照顧。隨著1998年行政體制改革,大批國務院各部委辦的學校下放到地方,與所在地共同建設,教育部的許多高校也與地方共建,在各地方政府的干預下,所在地的招生計劃數(shù)越來越大。有些省市要求共建高校逐步減少省外招生計劃,原省屬學校不得安排省外計劃,目前外省招生計劃減少到了不足招生計劃總數(shù)的5%。
目前,教育部已經(jīng)發(fā)現(xiàn)這個問題,要求教育部所屬高校減少所在地的招生計劃,增大河南、安徽、江西、貴州等中西部高等教育落后地區(qū)的招生計劃,但收效不大。各省級政府以提高高等教育毛入學率作為主要政績來宣傳,在地方保護主義作用下,高校招生生源計劃屬地化傾向越來越嚴重。特別是國家重點高校(“985”、“211”學校)本科招生計劃成為各地爭奪的主要對象。
3.高考錄取中的特殊政策為社會詬病
1984年確立了保送生政策,隨后出臺了加分政策。教育部出臺相應政策的初衷是好的,但隨著時間的推移,執(zhí)行過程中,由于缺乏必要的監(jiān)督機制,多數(shù)政策已經(jīng)失去了社會公眾信任,甚至成為社會腐敗的根源。
例如,近年來反映出與高考相關的競賽已經(jīng)成為腐敗通道,出現(xiàn)大面積的弄虛作假現(xiàn)象。前幾年發(fā)生過西安測試體育特長生,三分之二以上連普通的水平都達不到的事件。2009年出現(xiàn)廈門、上海國際馬拉松比賽舞弊案等。由高考引發(fā)的腐敗已經(jīng)滲透到了體育、教育等眾多社會領域,給考生身心健康帶來很壞的影響,這些應當引起國家教育主管部門的重視。
4.錄取過程中考生選擇權小
首先,按省劃線、統(tǒng)一時間錄取、學生填報志愿實質(zhì)上就是賭博式地選擇學校,學生沒有第二次選擇權,報考失誤,考試成績再好也可能意味著名落孫山。
其次,高考錄取后,許多考生無法被滿意的專業(yè)錄取。高校雖然允許學生轉(zhuǎn)專業(yè),但往往因教學資源的限制,無法滿足所有學生的愿望。許多省規(guī)定考生被錄取后,如不到校報到,不允許參加第二年的高考,這使學生沒有足夠的選擇權。
(一)擴大高校招生自主權
1.高校招生自主權是法律賦予的權利
高考與招生制度改革的實質(zhì)是招生權的歸屬問題,也就是人們常說的主體性問題。劃定歸屬關系就要變更原有的權力結構,涉及權力下移的范圍、權力的重新分配、政府作用和職能的改變等內(nèi)容。高校自主招生改革不是簡單的權力轉(zhuǎn)移,表面上看,是把原來屬于中央、地方各級政府及教育主管部門的權力轉(zhuǎn)移給高校,高校成為大權在握的主宰者。其實,在本質(zhì)上,這是一種職能的重新劃分,是政府與高校之間博弈的結果。在招生權力的歸屬方面,早在1985年,《中共中央關于教育體制改革的決定》就提出了要“改革高等學校的招生計劃和畢業(yè)生分配制度,擴大高等學校辦學自主權”的設想,并通過5個“有權”對擴大高校的辦學自主權作了詮釋。1998年8月29日全國人大常委會通過的《中華人民共和國高等教育法》第三十二條明確規(guī)定:“高等學校根據(jù)社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模,制定招生方案,自主調(diào)節(jié)系科招生比例?!?/p>
把招生自主權交給高校,這其實是一種落實法律規(guī)定的行為,或者說是一種“返祖”行為。
2.高校自主招生中教育公平問題
2003年北京大學、中國人民大學等22所教育部直屬高校開始試行5%自主招生改革, 盡管范圍有限, 卻預示著高考改革已朝多元化方向邁進。目前自主招生改革已經(jīng)擴大到76所高校。
教育公平問題始終是高考與高校自主招生中的核心問題。有人認為自主招生可能助長腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。這樣的擔心可以理解,改革難免出現(xiàn)問題,但試點高校都是有一套保障制度的。誠然,由于缺乏相關的經(jīng)驗,我們還需建立一套比較完善的監(jiān)管機制,但在市場經(jīng)濟的環(huán)境里,高校為了生存,不敢也不愿意做出有損于自己聲譽的事情。
當然,政府及教育主管部門應履行好各自的職責,加強輿論監(jiān)督和干預,實施績效問責制等。實施高校自主招生的目的之一,是力圖改變不合理的“一考定終身”的高考錄取模式,更加全面地考評學生。改革的本意也是讓學生有更多的選擇,這恰恰是為了使高校招生更加公平。高校的自主招生改革中,各學校沒有嚴格的戶籍要求,從這一方面講自主招生對所有考生是公平的。
3.自主招生與全國統(tǒng)一高考
那么,實行大學自主招生以后,高校是否應該或怎樣利用高考成績呢?
由于我國處在一個轉(zhuǎn)型期,相關的制度尚未建立,所以,是否應該或如何利用好高考成績是值得我們認真研究的。如果取消現(xiàn)行的統(tǒng)一高考,就必須有相應的考試制度替代。筆者認為,在目前社會大環(huán)境下,全國高考還是最公平的選拔考試,不能取消。各高校自行組織選拔考試,在各級行政管理部門監(jiān)管不到位的情況下,錄取時結合高考成績錄取的辦法比較穩(wěn)妥。自主招生的學校和自主招生的比例數(shù)可適當增加。
(二)高考招生制度應逐步與戶籍管理制度脫離
由于多種原因,各地高等教育資源配置不均衡,生源數(shù)量與高等教育資源不對稱的情況客觀存在。這就需要有關部門做好宏觀調(diào)控,公平分配資源。但事實上,教育行政管理部門為了保證局部利益強制將高校招生計劃與考生戶籍捆綁在一起。戶籍制度涉及許多方面,不能說改革戶籍管理制度就能解決教育公平問題,就能保證每個學生入學機會均等。但考生的高考權利捆綁在戶籍之上,才引發(fā)了高考移民,戶籍制度不是引起教育不公的根源,不公平的教育體制、高考招生體制才是問題的根源。因為高校招生計劃是按省級行政區(qū)域下達的,現(xiàn)行招生制度逼迫行政主管部門制定有利于自己局部利益的政策。
同時,從20世紀90年代末以來高等學校新一輪調(diào)整、合并的過程中,一些著名的研究型大學采取與地方政府共建的方式增加學校資源,從而造成學校招生本地化的現(xiàn)象。研究型大學招生本地化,不但減少了外地優(yōu)秀生源獲得優(yōu)質(zhì)高等教育的機會,有違教育公平,也在一定程度上降低了生源質(zhì)量,有違創(chuàng)建一流大學的目標。
而且,在這種制度下,學生自小感受到的就是學習、升學的壓力,畫地為牢的高考制度只能加深他們因戶籍而產(chǎn)生的不公平感,對孩子們的健康成長非常不利?,F(xiàn)行的高考招生制度也剝奪了部分學生通過接受教育擺脫先天落后環(huán)境的機會。
在戶籍制度不能被立即廢除的情況下,為了使每一個考生有均等的入學機會,建議教育主管部門制定政策,規(guī)定高等學校招生計劃分配原則和辦法,限制高校在其屬地的招生計劃,接受公眾監(jiān)督。特別是教育部主管的學校,應按照各省人口比例平均分配招生計劃。
招生計劃與各省的人口掛鉤,在目前狀況下能相對保證教育公平,并且促進教育相對落后地區(qū)的發(fā)展,有利于全國經(jīng)濟、教育發(fā)展的平衡。但會對教育先進省份形成新的不公平。
因此,高考招生制度改革的方向應是廢除戶籍限制,公平考試,面向全國每一位考生進行招錄,使他們得到均等的入學機會。
(三)高考全國統(tǒng)一命題
筆者認為,高考制度改革多年來,取消全國統(tǒng)一命題實行按省份命題加大了教育不公平,這客觀上在為因高等教育資源分配、經(jīng)濟發(fā)展不平衡引起的教育不公平開脫,使高考移民愈演愈烈。
從教育公平的角度來講,高考命題區(qū)域化不利于教育公平問題的解決。不統(tǒng)一的高考命題,掩蓋了教育發(fā)展的不均衡和教育不公平,反而為解決教育公平問題增加難度。因此,取消全國統(tǒng)一命題、按省份命題的改革是失敗的。
全國統(tǒng)一命題是體現(xiàn)教育公平的最好命題形式,不論實行分層次高考、還是實行一年多次高考,全國統(tǒng)一命題考試應該堅持。
(四)減少和廢除某些特殊政策
高考錄取制度中,還存在許多特殊政策。這些政策有的具有照顧弱勢人群(如少數(shù)民族學生)、特殊群體(如港澳臺學生)等重要價值;有的是為了保障特殊行業(yè)的人才供給;有的是為了打破單一的分數(shù)評價體制,為特殊人才開辟通道,如保送生、文體特長生、三好學生和優(yōu)秀學生干部加分等政策。但在應試教育及社會腐敗風氣的影響下,這些政策許多已經(jīng)有違初衷,甚至成為某些權勢階層、既得利益階層的腐敗溫床,形成了一個產(chǎn)業(yè)鏈,直接向教育公平挑戰(zhàn),引起社會強烈不滿。
既然保送生、加分政策等已經(jīng)廣為社會詬病,不利于考生的身心健康,使考生沒有走出學校大門就對社會公平喪失信心,教育主管部門就應該馬上叫停相應的政策,由高校自主組織考試,招收特長學生。實際上,現(xiàn)在的自主招生政策已經(jīng)將學生的特長認定交給了高校,學校有權根據(jù)學生的特長水平給予不同程度的優(yōu)惠和照顧。教育部應擴大自主招生高校的數(shù)量,全面取消高考中的加分和保送等特殊政策。
(五)國家高等教育政策應保證高等教育在地區(qū)間的平衡發(fā)展
高考制度恢復前,高等教育布局是按照新中國成立初期規(guī)劃的幾大行政區(qū)形成的,高校幾乎全部建在大行政區(qū)中心城市。高考制度恢復后又按照省級行政區(qū)分配招生計劃,致使各省市的高等教育發(fā)展極其不平衡,三十多年來,國家沒有進行大的調(diào)整,雖然在個別方面予以優(yōu)惠照顧,但教育部在制定具體政策時,并沒有照顧高等教育不發(fā)達地區(qū)。許多政策(“985”工程、“211”工程、博士和碩士點布局、教學質(zhì)量工程項目等)都是有利于科研實力強的高校,并沒有照顧基礎弱的學校。筆者認為,近年來國家的高等教育政策并沒有縮小地區(qū)間高等教育的差距,反而使地區(qū)間的不平衡越來越嚴重。筆者認為:教育部的高等教育政策是無差別地面向全國高校的,沒有照顧弱者;教育部并沒有為全國高等教育地區(qū)間平衡發(fā)展作出努力;高等教育經(jīng)費主要供給教育部自己主管的高校。
國家在制定高等教育政策時,應充分照顧高等教育發(fā)展落后地區(qū),不能再人為地繼續(xù)擴大這一差距,并且在可能的情況下盡量向弱勢地區(qū)傾斜,主動縮小差距。教育部應與落后省份共同建設好1~2所重點高校,帶動當?shù)仄渌咝5陌l(fā)展。例如:河南省沒有一所教育部主管的學校,鄭州大學名義上是省部共建學校,實質(zhì)上教育部并沒有投資建設,河南省是全國第一人口大省,又是一個經(jīng)濟落后省份,僅靠河南省的力量很難建設一流大學。必要時,國家應針對落后地區(qū)制定傾斜政策,建立專項資金支持落后地區(qū)高等教育的發(fā)展。
(六)實行多次高考
美國的大學入學統(tǒng)一考試SAT或ACT是由非官方的社會化機構承擔的, SAT每年進行7次, ACT每年進行5次, 考不考、考多少次、什么時候考, 都由學生個人決定。我國的高考可以借鑒美國的經(jīng)驗, 考生每年有多次的考試機會,減輕考生的升學壓力, 讓考生有充分展示自己能力的機會, 允許學生把最好成績向其報考的大學呈送。教育部考試中心應轉(zhuǎn)變職能,去行政化,成為一個專門負責高考的中介機構。
政府是維護和促進教育公平的社會主體,在縮小教育差距、增進教育公平上承擔著主要責任。教育的不公,不僅是資源分配的不公,更是規(guī)則的不公。制定公平的分配規(guī)則,加強對資源分配過程的監(jiān)督,通過制度改革和政策調(diào)整,克服那些明顯影響、損害教育公正的制度性因素,政府完全是大有可為的。維護教育公平,構建一個和諧的教育環(huán)境,是對黨和政府執(zhí)政能力的一個考驗。按照中央的要求,應切實采取有效措施,努力保障教育公平,大力營造讓每一個公民都能公平、平等地接受教育的良好環(huán)境。
[1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[EB/OL].http://www.edu.cn/html/e/jiaoyuguihuagangyao.htm.
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[6]劉海峰.高考改革中的公平與效率問題[J].教育研究,2002,(2):16-18.
責任編校:裴媛慧,孫詠梅
TheInnovationofSysteminUniversityEntranceExaminationandRecruitStudentsandtheIssueofEducationEquity
ZHENG Fen-yun
(Department of Management Science and Engineering, Institute of Aeronautical Industry Management, Zhengzhou 450015, China)
This article exerts the theory of education equity, affirms the system in recruit students playing an important role in hastening education equity,society equity and development in economy,analyses the cause and abuse of university entrance examination system at present,puts forward several suggestions about the system innovation of university entrance examination and recruit students basising on education equity.
education equity; the system of university entrance examination; the system of recruit students in university
2010-05-19
2008年河南省教育科學規(guī)劃課題([2008]-JKGHAZD-180)
鄭芬蕓,女,河南鞏義人,副教授,研究方向為系統(tǒng)工程、供應鏈管理。
G642.47
A
1007-9734(2010)04-0115-05