李俊青

(周口師范學(xué)院政法系,河南周口466001)

依據(jù)我國現(xiàn)行法律,農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)和部分收益權(quán),處分權(quán)受嚴(yán)格限制,宅基地使用權(quán)不能單獨進入市場流轉(zhuǎn)。然而由于利益的驅(qū)動,宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重,對于應(yīng)否允許宅基地自由流轉(zhuǎn),理論界、實務(wù)界展開了激烈的爭論。本文在分析雙方觀點的基礎(chǔ)上,詳細論述了在當(dāng)前形勢下,允許宅基地流轉(zhuǎn)的必要性,并提出開禁宅基地流轉(zhuǎn)之前,必須完善相關(guān)的配套措施。

一、開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)之爭

(一)反對宅基地流轉(zhuǎn)的原因

反對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理由主要有:一是禁止農(nóng)村宅基地交易不僅是農(nóng)村宅基地分配制度的有機組成部分,而且是我國的基本土地政策,它關(guān)系著農(nóng)民的福利和社會保障,開禁宅基地流轉(zhuǎn),將會導(dǎo)致部分農(nóng)民失去安身立命之所,影響社會的穩(wěn)定。二是我國地少人多,人均耕地面積僅1.4畝,允許宅基地自由流轉(zhuǎn)將會導(dǎo)致一些人在利益的驅(qū)動下,將耕地劃為宅基地,影響糧食安全。三是農(nóng)村宅基地交易主要滿足強勢群體的利益訴求,得益于農(nóng)村宅基地交易的是屬于強勢群體的人[1]。

(二)贊成宅基地流轉(zhuǎn)的理由

與上述觀點針鋒相對,贊成宅基地流轉(zhuǎn)者也提出了相應(yīng)的理由:一是宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的一種,應(yīng)該和其他用益物權(quán)一樣可以流轉(zhuǎn),因為不能流通的財產(chǎn)不是真正意義上的財產(chǎn),禁止農(nóng)村宅基地交易實際上是不承認(rèn)宅基地屬于農(nóng)民自己的財產(chǎn)。二是我國人多地少,目前禁止宅基地流轉(zhuǎn),結(jié)果是一方面隨著大批農(nóng)民外出打工,甚至在城市定居,造成農(nóng)村宅基地大量閑置;另一方面為了滿足新增人口對宅基地的需求,大量的耕地被占用。三是允許宅基地自由流轉(zhuǎn)可以加速城市化的進程。

二、開禁農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的必要性

盡管有人反對宅基地自由流轉(zhuǎn),但是開禁宅基地流轉(zhuǎn)卻有其現(xiàn)實必要性。

(一)開禁宅基地流轉(zhuǎn)是時代潮流和法治精神的必然要求

1.從時代潮流的角度看,加快城鎮(zhèn)化進程、縮小城鄉(xiāng)差距、提高農(nóng)民生活水平是建設(shè)和諧社會所要解決的一個重要問題。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟權(quán)威人士杜潤生在90壽辰感言中曾語重心長地提到兩大牽掛,其中第一樁就是怎樣減少農(nóng)村人口,轉(zhuǎn)移兩億左右的農(nóng)民,使農(nóng)民獲得完全的國民待遇[2]。但是禁止宅基地流轉(zhuǎn)卻恰恰與這一時代潮流相悖。

我國1982年憲法確立了農(nóng)村宅基地制度,農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)而沒有所有權(quán)。隨著改革開放的深入,政治經(jīng)濟發(fā)生了翻天覆地的變化。大量的農(nóng)民進城務(wù)工,有的在城市安家落戶,原來的宅基地被閑置起來。隨著人口的增多,城區(qū)對土地的需求不斷增強,城區(qū)建設(shè)用地越來越少,大量廉價而具有較高經(jīng)濟價值的農(nóng)村宅基地必然引起市場的注意。但是,我國房地產(chǎn)的一級市場為國家壟斷,用地單位要使用集體土地,必須通過國家履行征地手續(xù),要向國家和集體支付雙重對價,造成征地成本過高。于是,大量的宅基地進入黑市交易。據(jù)筆者調(diào)研的結(jié)果顯示,2008年河南省淮陽縣白樓鄉(xiāng)共發(fā)生宅基地交易13起,有8起是在黑市進行交易的。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策已經(jīng)明顯落后于時代發(fā)展的要求,到了不得不改的時候。戰(zhàn)國時期政治家商鞅曾經(jīng)說過,“圣人不法古,不修今”,古代圣王“各當(dāng)時而立法,因事而制禮,禮法以時而定,制令各順其宜”[3]。也就是說,統(tǒng)治者制定政策和法律應(yīng)“明世俗之便”,從實際出發(fā),只有因勢而為之治,度俗而為之法,國家才能得到治理。宅基地作為土地政策的重要組成部分,必須符合時代發(fā)展的潮流,與當(dāng)前政治經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。

2.從法治精神的角度看,開禁宅基地流轉(zhuǎn)符合我國《物權(quán)法》的基本精神。江平先生在論及宅基地問題時指出,“應(yīng)從農(nóng)民的角度、從所有權(quán)的角度、從房屋的角度看待問題”。所有權(quán)絕對原則是民法的原則,即使在社會法勃興的今天,所有權(quán)限制雖然時有發(fā)生,但是在自由和限制之間,自由始終都是原則,因為只有這樣才能提供投資生產(chǎn)的誘因,增加人民財富,提升國家實力[4]。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)和農(nóng)民的房屋所有權(quán)密切相關(guān),根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋時宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓,但是受讓人必須是本集體經(jīng)濟組織成員,這樣一來農(nóng)民的財產(chǎn)變現(xiàn)能力降低。

如果宅基地上沒有房屋,宅基地使用權(quán)便不能單獨轉(zhuǎn)讓。理由是宅基地是無償分配的,具有社會保障功能,不屬于私有范圍,故不可自由流轉(zhuǎn)。正如一些學(xué)者所說,“就像國家不能禁止領(lǐng)取救濟的人將到手的救濟金轉(zhuǎn)讓他人,即使宅基地分配制度是社會保障的一部分,國家也不能禁止農(nóng)民將分得的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人,更不用說原本就是他私人所有的地上房屋”[5]。從法律的精神上來看,不應(yīng)禁止宅基地的自由流轉(zhuǎn)。謝哲勝教授說過,“在不動產(chǎn)物權(quán)自由和限制之間,自由仍應(yīng)作為原則,限制應(yīng)屬例外,即使在自由的不完美處也不當(dāng)然有限制,只有認(rèn)定限制帶來的福祉高于限制的成本,才有限制的必要。即便此時也必須符合正當(dāng)法律程序”[6]。

(二)開禁宅基地流轉(zhuǎn)是妥善解決宅基地私下流轉(zhuǎn)糾紛的必然要求

我國現(xiàn)行法律原則上禁止宅基地自由流轉(zhuǎn),只有在特定條件下宅基地可以隨房屋一同流轉(zhuǎn)?！锻恋毓芾矸ā返?2條第4款規(guī)定:“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準(zhǔn)?！痹摽钜?guī)定暗含著宅基地使用權(quán)可以隨房屋一起流轉(zhuǎn),但是采取嚴(yán)格限制的態(tài)度。我國《物權(quán)法》第153條規(guī)定:“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！钡?55條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記?！睋?jù)此我們可以認(rèn)為,《物權(quán)法》并沒有禁止宅基地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律大都是一些地方性法規(guī)或地方規(guī)章,如2005年10月1日實施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,允許在土地利用總體規(guī)劃中確定并經(jīng)批準(zhǔn)為建設(shè)用地用途的集體土地進入市場。2006年已有10多個城市開展此項工作,流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2 100宗,面積1 550公頃,涉及價款20億元。但是這些地方性法規(guī)或地方規(guī)章效力層級低,只能在小范圍適用,而且在實踐中不統(tǒng)一,其合法性倍受爭議。

與法律法規(guī)的簡單粗陋相對應(yīng)的是,現(xiàn)實中因宅基地流轉(zhuǎn)引起的糾紛卻越來越多。以河南省項城市為例,2008年周口市政府共受理項城市行政復(fù)議案件28起,其中有14起是因宅基地流轉(zhuǎn)引起的,而這14起中又有9起發(fā)生在城郊鄉(xiāng)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象有兩方面的原因:一是隨著經(jīng)濟的發(fā)展,項城市城市化進程加快,宅基地大幅升值,原來一些轉(zhuǎn)讓宅基地的人看到宅基地升值而反悔,要求確認(rèn)買賣行為無效;二是由于項城市舊城區(qū)改造,原有房屋拆遷,很多人為了得到較高的拆遷費而要收回原來出賣的宅基地。這些糾紛如何妥善處理讓執(zhí)法者非常頭疼,因為按照現(xiàn)行法律,宅基地不得單獨自由流轉(zhuǎn),宅基地私下轉(zhuǎn)讓行為顯然是無效的。但是如果不顧客觀實際,一概地確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為無效,非但不能解決糾紛,反而會激化矛盾。此外,一刀切的認(rèn)定轉(zhuǎn)讓行為無效,不但違背民法的公平、誠信原則,破壞交易安全,而且縱容相關(guān)政府工作人員的違法亂紀(jì)行為,降低政府公信力,也是對政府信賴原則的違背。但是如果確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為有效,又不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定。因此,只有在立法上允許宅基地流轉(zhuǎn)才能妥善地解決這些糾紛。

(三)開禁宅基地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)資源合理利用、優(yōu)化配置的必然要求

市場經(jīng)濟要求市場主體能夠自主地處分自己的財產(chǎn),要求資源由市場根據(jù)需求自發(fā)地調(diào)控,然而禁止宅基地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民不能根據(jù)需求自主地支配自己的財產(chǎn)。據(jù)筆者對河南省項城市、太康縣、鄲城縣的農(nóng)村進行的調(diào)查,目前,農(nóng)村宅基地是無償劃撥取得,不允許自由流轉(zhuǎn),只能自己使用。宅基地閑置浪費、一戶多宅、隨意占用耕地現(xiàn)象普遍存在,導(dǎo)致耕地面積逐年減少。根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要,到2010年末我國耕地減少過多的狀況必須得到有效控制,耕地面積必須確保不低于18億畝。允許農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn),讓市場自發(fā)配置資源,實現(xiàn)土地集約化利用,讓有限的土地資源充分發(fā)揮作用,是突破目前耕地減少困境的出路之一。

三、構(gòu)建與完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的建議

開禁宅基地流轉(zhuǎn)勢在必行,但是宅基地上市交易涉及諸多方面的利益,不是通過簡單地修改法律就能解決了的問題,必須完善相應(yīng)的配套制度或者法律法規(guī)。

(一)改革現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

新制度經(jīng)濟學(xué)的創(chuàng)始人之一科斯在《社會成本》一書中指出:“產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的必要前提?！盵7]在沒有交易的場景里,產(chǎn)權(quán)界定是否清晰并不重要,而當(dāng)產(chǎn)權(quán)進入流動時,對它的界定也就極為重要。宅基地上市流轉(zhuǎn)之前,需要解決的一個首要的問題就是對農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)進行界定。

根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,農(nóng)村宅基地是集體通過無償劃撥的方式取得,所有權(quán)歸農(nóng)村集體組織所有,農(nóng)民只有使用權(quán),沒有收益權(quán),處分權(quán)受到嚴(yán)格的限制,這種產(chǎn)權(quán)制度從根本上阻礙了農(nóng)村宅基地的上市交易。因此,必須對現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度進行改革。有學(xué)者提出改革的思路有三種。第一是維持宅基地現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度,在此產(chǎn)權(quán)制度框架下強化政府管理,并進一步把有關(guān)管理政策納入到法律體系。第二是完全推倒現(xiàn)有的宅基地產(chǎn)權(quán)制度,恢復(fù)建國初期的農(nóng)民所有性質(zhì),實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。第三是建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。其具體操作措施如下:首先,通過立法確認(rèn)農(nóng)民對宅基地的永久使用權(quán),在嚴(yán)格遵守“一戶一宅”和面積限額的政策下,把宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民所有,宅基地可以買賣,也可以繼承,是農(nóng)民的私有物權(quán);其次,集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán),集體根據(jù)政府的統(tǒng)一城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán),農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進行;最后,集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進行規(guī)范管理,并加以監(jiān)督。確立農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”,為農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)提供前提條件。

第一種觀點太過于保守,實際上仍在維持現(xiàn)行政策,很難從根本上解決問題,而第二種觀點是對現(xiàn)行宅基地制度的根本性顛覆,從目前來看也很難實施。與前兩種觀點相比,第三種觀點的優(yōu)勢是不言而喻的,能夠很好的適應(yīng)社會發(fā)展的需求,不會在社會上引起巨大的波動,保持了政策的連續(xù)性和可預(yù)見性,這樣做有國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗和先例,人們也容易接受。

(二)建立和完善農(nóng)村社會保障體制

長久以來,我國農(nóng)民既沒有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險,更沒有房貼、地貼、住房公積金,他們生活的全部依托就是承包經(jīng)營的耕地和集體無償劃撥的宅基地,宅基地對農(nóng)民來說具有福利性質(zhì)。有學(xué)者斷言: “我們切不可忘記,土地還是農(nóng)民的社會保障,而且將越來越是農(nóng)民的保障,假如我們的社會制度安排沒有考慮到這個問題,將來大家都不安全?！盵8]因此很多人擔(dān)心,一旦允許宅基地上市交易,會使部分農(nóng)民為了生活急需而賣掉宅基地,這部分失去宅基地的農(nóng)民最后很有可能淪為流民,影響社會和諧穩(wěn)定。

當(dāng)前,宅基地的社會保障功能越來越弱,宅基地能保證農(nóng)民有房子住,卻無法解決農(nóng)民生活中的很多現(xiàn)實問題。很多農(nóng)民拋棄了宅基地和耕地進城務(wù)工,對于他們來說農(nóng)村的宅基地變成了一塊雞肋,食之無味,棄之可惜。讓宅基地成為農(nóng)民的福利,是特定歷史時期的產(chǎn)物,在那個特定的年代,國家沒有能力給農(nóng)民社會保障,只能通過耕地和宅基地的方式保證農(nóng)民基本的生活需求。但是,“國家的社會保障和土地保障并不構(gòu)成并列的選擇關(guān)系,社會保障本是某種社會組織(國家、社會、社區(qū)、家族等)的事,如今卻被當(dāng)成某種要素(土地)的事,這是自欺欺人”[9]。目前,對農(nóng)民來說,他們需要的是真正的社會保險,是病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),而不是不能變現(xiàn)的宅基地。因此,開禁宅基地流轉(zhuǎn)必須建立和完善農(nóng)村社會保障體制,還宅基地本來面目,成為一種完整的所有權(quán)。

(三)完善農(nóng)村宅基地登記制度

產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提,明晰產(chǎn)權(quán)的最佳方法就是構(gòu)建科學(xué)的宅基地登記制度,做好宅基地的權(quán)屬登記。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第62條第2款和國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》第2條第6項、第7項的規(guī)定,申請集體建設(shè)用地必須履行嚴(yán)格的程序:申請、集體經(jīng)濟組織討論同意、公布異議、國土資源管理部門現(xiàn)場勘查、報縣或市人民政府批準(zhǔn)頒發(fā)權(quán)屬證書。但是在現(xiàn)實中這些程序并未得到遵守,存在的問題主要有:一是違規(guī)發(fā)證、重復(fù)發(fā)證、證地不符現(xiàn)象時有發(fā)生;二是宅基地變更登記制度尚處于起步階段,一部分群眾法律意識淡薄或者是怕麻煩圖省事,宅基地使用權(quán)已經(jīng)發(fā)生變更,但不去辦理變更登記手續(xù);三是一戶多宅、超標(biāo)宅基地沒有得到有效清理,頒發(fā)新證簡化為以舊換新。為了改變上述不正常的狀態(tài),需要進行如下改革:一是完善現(xiàn)行宅基地登記制度,簡化程序、提高效率、注重實效?？梢詫⑥r(nóng)村宅基地申請報批程序修改為申請人提出申請,國土資源管理部門受理后在申請人所在的村委會進行公布,并規(guī)定異議期,期滿無人提出異議,即可進行現(xiàn)場勘查,符合條件的依法頒發(fā)宅基地使用證。二是加大普法宣傳力度,提高群眾的法律意識,讓群眾了解相關(guān)的法律、法規(guī),主動配合政府進行宅基地使用權(quán)變更登記。三是有關(guān)部門要認(rèn)真做好宅基地使用證的發(fā)放工作,工作要細致扎實,不能搞形式主義,避免重復(fù)發(fā)證、為超標(biāo)宅基地發(fā)證等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(四)構(gòu)建適合當(dāng)前中國國情的宅基地流轉(zhuǎn)模式

如何構(gòu)建適合中國當(dāng)前國情的宅基地流轉(zhuǎn)制度,是宅基地上市交易之前需要解決的另一個大問題。由于中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡,試圖在全國采取統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)模式是行不通的,最好的辦法是在立法允許宅基地流轉(zhuǎn)的前提下,各地根據(jù)本地的實際情況,制定適合本地情況的地方法規(guī)或規(guī)章,因地制宜地解決問題。目前,一些地區(qū)根據(jù)本地情況進行了有益的嘗試,如重慶采取“以農(nóng)村宅基地置換城市住房,以城市社會保障換農(nóng)村承包地”的政策,浙江義烏采取農(nóng)村宅基地國有化政策,蘇州采取土地置換政策等。

筆者認(rèn)為,由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,各地面臨的問題也不一樣,我們應(yīng)對城區(qū)、郊區(qū)和偏遠農(nóng)村制定不同的宅基地流轉(zhuǎn)政策。

1.城區(qū)可以借鑒重慶模式。由于城區(qū)地理位置優(yōu)越,升值潛力大,以農(nóng)村宅基地置換城市住房,以城市社會保障換農(nóng)村承包地,不但可以改善農(nóng)民的居住條件,充分利用有限的土地資源,也可以加快城市化進程。

2.郊區(qū)可以借鑒義烏模式。由于郊區(qū)靠近城區(qū),宅基地價格相對低廉,在部分郊區(qū),外來人口的數(shù)量已經(jīng)遠遠超過了本地人口。對郊區(qū)的宅基地調(diào)查清理,對于符合條件的頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明;取得產(chǎn)權(quán)證明的,在補交了土地出讓金后,可以自由流轉(zhuǎn)。這樣做一方面可以增加農(nóng)民的收入,另一方面亦可緩解城市住房壓力。

3.偏遠農(nóng)村可以借鑒蘇州模式。偏遠農(nóng)村的宅基地閑置浪費、超標(biāo)、宅基地侵占耕地等現(xiàn)象嚴(yán)重。針對偏遠農(nóng)村的實際情況,可以借鑒蘇州模式,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地置換中心,由政府出面,將部分農(nóng)民閑置不用的宅基地以統(tǒng)一價格收回,再轉(zhuǎn)讓給那些需要宅基地的村民,如果出賣了宅基地的農(nóng)民后來又需要宅基地,亦可從土地置換中心再購得宅基地。這樣做不但可以讓那些空閑的宅基地流動起來,充分利用有限的土地資源,而且也不會導(dǎo)致失去宅基地的農(nóng)民無法再取得宅基地。

土地問題不僅僅是一個經(jīng)濟問題,也是一個社會問題,是一個關(guān)系著廣大農(nóng)民切身利益和安身立命的根本問題。如果不顧客觀實際和現(xiàn)實的變化,一味地反對宅基地流轉(zhuǎn)不符合當(dāng)今社會發(fā)展需要。當(dāng)然,沒有全面的了解客觀情況,沒有做好相關(guān)配套制度的建設(shè),盲目地放開農(nóng)村宅基地市場,其結(jié)果也是可怕的。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是一個系統(tǒng)工程,需要法律、政策、社會保障等相關(guān)制度的配合才能起到應(yīng)有的效果。

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