唐秋根

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立法問責及其制度構(gòu)建若干問題的思考

唐秋根

（漳州職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 漳州 363000）

當前，我國在行政、司法問責方面，不僅在理論上有不少學(xué)術(shù)論著進行探究，在實踐操作上也都在嘗試和推廣。作為重要權(quán)力之一的立法活動是否也應(yīng)納入問責的范疇，目前在理論上仍然是空白的。以立法失職現(xiàn)象為切入點，進而闡述立法問責及其制度構(gòu)建的必要性、可行性，最后在如何構(gòu)建方面提出自己的設(shè)想。

立法失職；立法問責；權(quán)力制約；制度構(gòu)建

自上世紀九十年代以來，對于行政、司法的失職行為和現(xiàn)象，問責呼聲越來越高，學(xué)術(shù)探討越來越深入，“問責風暴”涉及的官員也逐漸增多，制度構(gòu)建也逐漸成型。然而，不可否認的一點，這些問責制所關(guān)注的視野、所觸及的領(lǐng)域尚未涉及到立法系統(tǒng)。

一、立法失職的表現(xiàn)情形及其危害

十七大報告指出：“要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系?！S護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威”。可見，立法工作科學(xué)化和民主化，是提高立法質(zhì)量的重要途徑；維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威是立法的目的和基本要求。

（一）立法失職的表現(xiàn)情形

立法失職，是立法主體在立法過程中不作為或亂作為導(dǎo)致所立之法存在很多缺陷，以至于對法治環(huán)境、社會生活、社會秩序產(chǎn)生負面影響的一種現(xiàn)象。立法失職，總的來說，是背離立法的基本途徑和基本要求，具體來說，主要有以下幾種表現(xiàn)情形：

1.缺乏科學(xué)性

貫徹科學(xué)立法的要求，必然要加強對立法工作的預(yù)測、規(guī)劃和決策。然而，迄今為止，我國在立法預(yù)測方面尚未有一支專業(yè)隊伍；立法決策實際上是個立法論證的過程，但我國目前的立法決策在很大的層面上是政治決策或經(jīng)濟決策，缺乏法律意義上的決策；只有立法規(guī)劃在某種程度上受到重視，但由于其既缺乏預(yù)測前提，又缺乏決策支持，而顯得不夠科學(xué)、嚴謹，存在很多變數(shù)。正如學(xué)者所指出“考察新中國的立法歷程不難看出，集中于近30年的急速立法顯現(xiàn)出一種強烈的應(yīng)急性特征，很多法律文件的出臺是在社會迫切需要的壓力下匆忙完成的?！盵1]尤其是地方立法，很大程度上是根據(jù)上面立法情況“依葫蘆畫瓢”，這種缺乏科學(xué)的預(yù)測、規(guī)劃和決策的立法工作，具有很強的主觀隨意性和盲目性，其質(zhì)量可想而知。

2.缺乏民主性

民主立法，就是要在立法過程中，通過多種途徑聽取公眾意見，讓公眾直接參與立法活動，這是現(xiàn)代世界很多國家通行的做法。這些途徑、形式一般有：立法座談會、書面征求意見、調(diào)查研究、公民討論、專家咨詢和論證、社會輿論載體討論、立法聽證會等等。然而，在實際立法中，尤其是有些地方立法，聽取公眾意見往往是走形式，“閉門造法”，甚至出現(xiàn)抄襲上位法或其它地區(qū)、部門的法規(guī)和規(guī)章的現(xiàn)象，與本地、本部門實際脫節(jié)，談不上創(chuàng)新和特色，更談不上反映最廣大人民的根本利益。

3.立法效率低下

立法效率的高低，直接表現(xiàn)為立法效益和立法成本的比較。當前我國立法效率低下，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是與立法數(shù)量和質(zhì)量比較，立法的規(guī)劃、起草、審查、論證、提案、審議等過程耗時過長；二是部門管理職責交叉、重疊，使重復(fù)立法、交叉立法現(xiàn)象突出，浪費有效的立法資源。立法投入和產(chǎn)出的比例嚴重失調(diào)，單位立法的效益極低、成本極高。[2]

4.立法時機過分滯后或超前

完整的立法活動是包括制定、認可、修改、補充和廢止法律規(guī)范的過程。然而，由于存在失職，有些該立的法律規(guī)范遲遲未能出臺，如個人信息保護，代孕等問題，使得這類社會問題缺乏法律保護和制約。而《勞動合同法》的制定，從其內(nèi)容規(guī)定來講，又顯得超前。除此之外，法律規(guī)范該修改的卻沒有及時修改，如本文開頭所述的人民法院組織法，關(guān)于審判庭的設(shè)立問題，早就應(yīng)該修改卻沒有修改。

5.立法內(nèi)容缺乏前瞻性而存在不同程度的瑕疵

法律規(guī)范的部分規(guī)定通常會滯后于社會發(fā)展形勢，但在立法過程如能加強前瞻性的預(yù)判，就會減少這種現(xiàn)象發(fā)生。如果能夠預(yù)判，而又不做相應(yīng)的規(guī)定，就其內(nèi)容而言，存在瑕疵。如新《刑法》對強奸罪的犯罪客體，僅僅限制在女性的性權(quán)利上，與賣淫有關(guān)罪名的對象僅僅界定在女性范圍，這些都與當時立法現(xiàn)實有一定的脫節(jié)。另外強奸（幼女）罪與嫖宿幼女罪在法理上、立法目的上都存在極大的矛盾，后者其實沒有獨立成罪的必要。

6.不同位階、不同地方、部門之間存在矛盾或抵觸

由于立法中存在部門傾向和地方保護主義等問題，因此，在部門規(guī)章之間以及地方法規(guī)、地方規(guī)章之間，經(jīng)常出現(xiàn)立法內(nèi)容的相互沖突、抵觸或銜接斷檔的地方。這類情形是立法失職中最集中、最典型的表現(xiàn)。

（二）立法失職的危害

立法是國家的一項重要活動，是把統(tǒng)治階級意志上升為國家意志，使之成為具有國家強制力和普遍約束力的行為規(guī)范的活動。立法失職必然導(dǎo)致所立之法存在很多不足，甚至出現(xiàn)與立法目的背離的不良后果。其危害性主要體現(xiàn)為：

1.損害法律權(quán)威性、嚴肅性；

2.破壞法律的統(tǒng)一性；

3.法律難于執(zhí)行；

4.妨礙社會進步；

5.侵害公共利益、造成社會秩序的紊亂；

6.破壞社會公正；

7.淡薄公民的法律意識、守法意識。

另外需要注意的是，立法失職的情形及其危害性往往是多種交雜在一起，在此不必贅述。

二、立法問責與國外做法

（一）立法問責

法律是一門科學(xué)，是人類對自身所處社會關(guān)系的一種高度自覺的認識。法律是主觀意識，但它屬于客觀世界。法律雖然是調(diào)整社會關(guān)系的手段，是人類通過主觀活動創(chuàng)造的成果，但是法律歸根結(jié)底是客觀的，是人類對客觀世界的認識在主觀上的反應(yīng)。[4]為了保證立法活動順利開展，必須對立法工作本身予以規(guī)范。

規(guī)范立法工作，需要包含兩個層面的內(nèi)容（制度）：一是如何立的程序、技術(shù)問題，二是違反程序、技術(shù)要求的責任追究問題。后者就是立法問責，即對立法失職的追究制度。反觀我國的《立法法》，作為一部專門規(guī)范立法機關(guān)、部門在立法過程中應(yīng)該遵循的程序法，僅有個別涉及立法技術(shù)的相關(guān)條款，卻沒有專章涉及“立法技術(shù)”和“責任追究”的內(nèi)容。從立法結(jié)構(gòu)技術(shù)上看，這也是一種欠缺。

當前行政問責、司法問責的結(jié)果，輕者主動引咎辭職追究或給予行政處分，重者追究刑事責任。與之相比，立法問責卻尚未進入學(xué)者所關(guān)注的視野，更談不上如何構(gòu)建問責制的問題?！坝捎谌狈τ行У谋O(jiān)督制約，立法的多少、好壞、利弊得失等無人問津，自然導(dǎo)致立法總體質(zhì)量不高，立法效率低下?！盵2]

當然，并非所有的立法失職，都應(yīng)受到問責直至責任追究，這既要看其主觀過錯程度，又要看危害后果，同時還要看認錯態(tài)度等等。其中危害后果，也要根據(jù)嚴重程度，分為若干等級，并給予不同的制裁。這就需要建立一套行之有效的問責制。而完整的立法問責制，應(yīng)該包括問責的權(quán)力主體、問責的對象、問責的事項、問責的方式、問責的法律后果等等。

（二）國外做法

毋庸置疑，我國的立法體制與國外尤其是許多發(fā)達國家的立法體制有很大的不同。我國實行“議行合一”的政治體制，權(quán)力機關(guān)統(tǒng)一行使立法和行政權(quán)力。因而，立法機關(guān)本身就是權(quán)力機關(guān)，同時，行政機關(guān)與司法部門同樣可以創(chuàng)制相應(yīng)的法律規(guī)范。

而國外的許多發(fā)達國家，實行“三權(quán)分立”的組織原則，立法權(quán)只能由國會或議會行使。以美國為例，根據(jù)美國憲法規(guī)定，國會是聯(lián)邦的立法機關(guān)，州議會是各州的立法機關(guān)。此外，無論是國會還是州議會，他們所享有的立法權(quán)都是有限的，只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)立法。同時，國會和州議會的有限立法權(quán)還要受到來自行政機關(guān)和司法機關(guān)的雙重制約，即“有限否決權(quán)”與“違憲審查”。[5]前種制約是對立法活動的成果（法律）出臺前的監(jiān)督，后者是對立法活動結(jié)束后的監(jiān)督，即立法問責。

這種對立法機關(guān)的制約主要保證其在有限的立法權(quán)限內(nèi)認真履行職能，防止專制，確保立法的質(zhì)量。因此，國會始終能良性運作，實現(xiàn)了立憲者們的初衷，即防止派性作祟，防止不恰當之立法，防止無知之立法的產(chǎn)生。[5]

三、立法問責及其制度構(gòu)建的必要性

（一）是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要

堅持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀是當前乃至更長一個時期內(nèi)發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的指導(dǎo)方針。立法失職，必然給行政、司法工作帶來負面影響，從而影響整個經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此，對于立法失職，給國家和人民利益造成重大損失，應(yīng)該追究他們的責任，這是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要。

（二）是權(quán)力制衡的需要

問責制的制度設(shè)立，直接目的就是要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督。立法權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)一樣，權(quán)力是人民給的，權(quán)力是人民賦予的，就要對得起人民，就要為人民利益著想，否則就要受到黨紀和國法的嚴懲。這就是“權(quán)”與“責”、“義務(wù)”的統(tǒng)一。

（三）是依法治國的需要

原全國人大副委員長許嘉璐曾指出：依法治國，首先要做到有法可依，所依的法應(yīng)當體現(xiàn)和反映人民的意志和要求，符合最大多數(shù)人民的根本利益，符合社會發(fā)展規(guī)律。[6]立法問責及其制度構(gòu)建的最終目的，不僅僅是懲罰那些立法失職的責任人，更重要的是“防患于未然”，防止那些不能反映人民的意志、要求和根本利益，不能正確反應(yīng)客觀規(guī)律的“惡法”出現(xiàn)。因此，立法問責制是法治社會不可或缺的構(gòu)成要件和推進依法治國的必然要求。

（四）是督促立法主體提高立法質(zhì)量的需要

在我國，立法主體十分廣泛和復(fù)雜。能夠成為立法主體的，不僅是立法部門，還包含行政、司法部門，尤其是行政部門，其作出的抽象行政行為，都是廣義上的立法行為；不僅包括中央立法，而且還包含地方立法，尤其是地方立法本身種類很多。當前很多立法問題主要出現(xiàn)在地方立法中，因此，建立立法問責制，能夠有效減少立法失職行為，提高立法質(zhì)量。

（五）是加強公務(wù)員隊伍建設(shè)的需要

根據(jù)《公務(wù)員法》規(guī)定，立法部門的工作人員與政府部門、司法部門一樣，同屬于公務(wù)員范疇。如果問責制僅僅適用于行政部門、司法部門的公務(wù)員，那么，立法部門的公務(wù)員顯然可以“高枕無憂”，不用擔心因失職而受到責任追究。如此“厚此薄彼”，必然不利于公務(wù)員隊伍建設(shè)。

（六）完善問責制是政治文明建設(shè)的必然要求

胡錦濤曾明確指出：“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。”并強調(diào)：“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵7]有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究。在民主政治下，問責制度是一套完整的責任體系，而不僅僅局限于行政部門、司法部門內(nèi)部的上下級之間，還應(yīng)擴展到立法部門及其內(nèi)部的上下級之間。

四、立法問責及其制度構(gòu)建的可行性

（一）《公務(wù)員法》已經(jīng)隱含對立法失職的公務(wù)員可以進行責任追究

《公務(wù)員法》專門規(guī)定了對公務(wù)員的“懲戒”制度，尤其是第五十三條規(guī)定，公務(wù)員必須遵守紀律，不得有下列行為：（三）玩忽職守，貽誤工作；（九）濫用職權(quán)，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；（十三）違反職業(yè)道德、社會公德；（十六）違反紀律的其他行為。這些規(guī)定，同樣適用于立法部門的公務(wù)員，而且，“玩忽職守，貽誤工作”等行為同樣也是立法失職的具體體現(xiàn)。此外，刑法、刑事訴訟法則對公務(wù)員濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪問責的標準、程序也都進行了規(guī)范。

（二）立法機關(guān)制定規(guī)定制約和監(jiān)督自身活動，是切實可行的

誠然，任何一種問責制度的構(gòu)建，都是要回歸到立法活動本身，而且要回歸到最高立法機關(guān)來統(tǒng)一制定相關(guān)規(guī)定。在多數(shù)人的觀念中，立法對行政、司法的制約和監(jiān)督以及上級對下級的制約和監(jiān)督是容易理解和接受的，而立法機關(guān)對自身的立法活動、立法權(quán)進行監(jiān)督似乎是難以想象的，似乎有既當運動員又當裁判員之嫌。人大組織法不也是由人大自己制定的？如果說該法是自己給自己授權(quán)的，那么，再看國外，美國憲法第一條修正案〔1791〕規(guī)定：國會不得制定關(guān)于下列事項的法律：確立國教或禁止宗教活動自由；限制言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請愿申冤的權(quán)利。美國國會通過的這一憲法修正案，是對自己權(quán)力的一種制約和約束。因此，筆者認為，立法機關(guān)制定相關(guān)規(guī)定制約和監(jiān)督自身活動，是切實可行的，關(guān)鍵是怎么制定的問題。

五、構(gòu)建立法問責制的若干思考

（一）構(gòu)建立法問責制

1.借鑒和參考行政問責制，建立可操作性的立法問責制

1997年5月實施的《行政監(jiān)察法》和2004年10月實施的《行政監(jiān)察法實施條例》，尤其是國務(wù)院2007年4月發(fā)布的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，對行政問責的各種事由、責任形式和問責程序進行了詳細、具體的規(guī)定，實用性、操作性都比較強。上述行政問責的先行做法值得立法問責借鑒和參考。

2.盡快修訂、完善《立法法》

首先，增加立法技術(shù)的相關(guān)要求?！读⒎ǚā奉C布實施近十年來，我國的立法技術(shù)不管在學(xué)術(shù)研究上或?qū)嶋H運用上，都有較大的提高。因此，作為規(guī)范立法活動的法律，應(yīng)該把立法過程中的技術(shù)要求做個統(tǒng)一的規(guī)定。此舉雖然不是立法問責制的構(gòu)成部分，但目的都是一樣的：規(guī)范立法活動，提高立法質(zhì)量。

其次，增加“責任追究”專章內(nèi)容。在此章內(nèi)容里，明確規(guī)定問責的權(quán)力主體、問責的對象、問責的事項、問責的方式、責任追究期限、問責的法律后果等等。這些規(guī)定將成為立法問責制的法律依據(jù)。

3.適時制定《立法監(jiān)督法》

2007年1月1日起施行的《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，雖然也把立法活動列入監(jiān)督范圍，但僅僅體現(xiàn)為“法律法規(guī)實施情況的檢查”和“規(guī)范性文件的備案審查”兩個方面，更多地反映了權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)及司法機關(guān)的監(jiān)督。因此，筆者認為，在時機成熟時，以《立法法》“責任追究”章節(jié)內(nèi)容為依據(jù)，制定一部能夠反映立法問責制的《立法監(jiān)督法》，作為全國統(tǒng)一的立法問責的法律規(guī)范。

（二）與立法問責制相配套的制度

立法問責及其制度構(gòu)建目的不單是“亡羊補牢”、更重要的是“防患未然”，提高立法質(zhì)量。而要防患未然，需要健全相關(guān)配套制度。同時，就問責制本身實施來說，沒有相關(guān)配套制度的建立和實施，也無從問責。

1.立法質(zhì)量評價制度

立法質(zhì)量問題是立法問責、追究立法失職者責任的一個重要前提。由于立法質(zhì)量與產(chǎn)品質(zhì)量不同，后者可以根據(jù)產(chǎn)品的性能、用途或用一些技術(shù)參數(shù)、指標來進行界定，而前者較為隱匿，需要建立一套評價標準。同時，立法質(zhì)量與產(chǎn)品質(zhì)量也有相同之處，應(yīng)該都以“缺陷”作為責任追究的基點。因此，立法質(zhì)量評價制度，應(yīng)包含界定立法是否存在瑕疵，多大的瑕疵構(gòu)成立法缺陷的指標體系。

2.立法成本效益分析制度

2004年4月，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》（下稱《綱要》）提出，積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本。此舉值得所有立法主體采用。

3.立法者署名制度

國務(wù)院《綱要》提出，要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一。立法問責也應(yīng)如此。筆者認為，立法問責的問責對象，除最后表決階段的人員例外，此前的預(yù)測、規(guī)劃、起草、審查、論證、提案、審議階段的決策者、參與者，都應(yīng)成為問責對象。為此，應(yīng)該按照“誰決策、誰負責”的原則，建立署名制度。法案的負責人、參與者都應(yīng)附在后面，重大補充及修改的相關(guān)人員也應(yīng)記錄其中。雖不對外公布，但可供查證。對法案的署名猶如“商標”，能起到增強相關(guān)人員責任感和使命感的作用：如果是“惡法”，可以作為立法問責的依據(jù)；如果是“良法”，可作為示范的對象，在精神上能獲得慰藉和褒獎。

4.立法檢查、清理和評估制度

《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第四章“法律法規(guī)實施情況的檢查”，提出要制定年度執(zhí)法檢查計劃，但是，該章規(guī)定主要側(cè)重于執(zhí)法檢查，而非立法檢查。國務(wù)院《綱要》提出，制定機關(guān)要定期對規(guī)章、規(guī)范性文件進行清理，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當定期對其實施情況進行評估?？梢?，《綱要》的要求是從立法的角度來闡述的。

立法檢查，從檢查形式上講，可以包括自查和檢查兩種，從內(nèi)容上看，應(yīng)包括過程檢查和成果檢查。尤其是要對成果――法律法規(guī)、規(guī)章進行梳理，比對。在檢查的基礎(chǔ)上進行清理和評估。該制度的構(gòu)建，既能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并加以糾正，同時也給立法人員形成壓力，促使他們認真履行職責，提高立法技術(shù)和立法質(zhì)量。

誠然，構(gòu)建立法問責制是一個需要不斷完善的過程，也是個長期而又艱辛的過程。但筆者相信，在理論探討和實踐推動的共同努力下，它將與行政問責制、司法問責制一樣成為我國民主法治建設(shè)中的一項常態(tài)制度。

[1]傅達林.法律修改當有“全局優(yōu)化”意識[N].北京青年報，2008-04-25(4).

[2]李龍亮.立法效率研究[J].現(xiàn)代法學(xué)，2008(6):52.

[3]王博.《勞動合同法》沖擊波——<勞動合同法>實施[J].新財經(jīng)，2008(4)：25.

[4]歐修權(quán).試論科學(xué)立法的含義及其實現(xiàn)途徑[J].人大研究，2009(1):38.

[5]毛峰.美國立法體制的特征[J].武漢大學(xué)學(xué)報，2000(4)：543.

[6]胡健.促進立法民主化科學(xué)化——貫徹實施立法法專家座談會紀實[N].人民日報，2000-8-9(5).

[7]胡錦濤．在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話[N]．人民日報，2004-09-16(1).

Ideas on Issues about Legislation Accountability and the Building of the System

TANG Qiu-gen

(Zhangzhou Institute of Technology, Zhangzhou Fujian 363000, China)

Nowadays, as to our nation’s administration and justice accountability, not only there appear a number of academic works in theory, but also tries and promotion has been made in practice. However, there has been no theory about whether the exercising of legislative authority – legislative activities – should be brought into the category of accountability or not. This paper, beginning with the breach of duty in legislation, tries to elaborate the necessity and importance of legislation accountability and the building of the system, then raises some ideas on how to build this system.

breach of duty in legislation; legislation accountability; to ristrict rights; system-building

2009-11-12

唐秋根（1969－），男，漢族，福建龍海人，副教授，從事思想政治理論課教學(xué)工作。

D920.4

A

1673-1417（2010）01-0119-04

（責任編輯：馬圳煒）