■ 曹獻珍/黃 潔

（中國國土資源經濟研究院，北京，101149）

1 我國《土地管理法》的制定

1.1 我國《土地管理法》制定的背景

20世紀80年代，我國開啟了一個改革開放的新時代，生產力的釋放，經濟建設的快速發(fā)展，城市擴張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、農村建房，哪一樣都在占用土地，建設的規(guī)模迅速擴大，大量耕地被占用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村建房亂占耕地、濫用土地的現象極為突出，許多地方耕地大量減少，有的省一年減少一個中等縣的耕地面積，有的城鎮(zhèn)郊區(qū)農民幾乎已無地可種。在這種情況下我國尚沒有一部專門的、完整的土地管理法，沒有統一完整的土地管理體系，行政管理城鄉(xiāng)分立、多頭行使，政出多門，職責不清，土地資源家底不清，土地權屬混亂，糾紛頻繁。正是在這樣的大背景下，如何加強土地管理、保護有限的耕地引起了最高決策層的重視。

1.2 《土地管理法》的制定和頒布實施

1986年6月第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過并頒布了《土地管理法》。這是新中國成立后，我國頒布的第一部關于土地資源管理、全面調整土地關系的法律。

第一部《土地管理法》共包括86條，分別從土地的所有權和使用權、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設用地、監(jiān)督檢查、法律責任等幾個方面做出了規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返念C布實施是我國土地管理工作的重大轉折和管理體制的根本性改革，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，從而從根本上開創(chuàng)了我國土地管理事業(yè)的新紀元。

我國《土地管理法》自1986年頒布實施以來，先后進行過數次修改?！锻恋毓芾矸ā返男薷倪^程也是我國土地法律框架不斷健全、土地管理制度不斷完善、土地管理法制程度不斷提高的過程。

2 《土地管理法》的修訂歷程

2.1 土地管理步入市場化的改革

20世紀80年代中后期是一個思想解放、大膽改革的時代，人們開始反省計劃經濟的弊端，開始熱議商品經濟甚至是市場經濟了，很快人們就發(fā)現剛剛誕生一兩年的《土地管理法》存在著歷史局限性，面臨著重大修改的任務。土地是財富之母，但在一味強調公有公用的計劃經濟時代，土地成了“免費的午餐”，在無償、無限期、無流動的配置制度下劃撥使用，失去了應有的資產特性。新設立的國家土地管理局，很早就開始醞釀土地使用制度的改革。實踐走在了法律的前面，在深圳首先以協議的形式有償出讓國有土地使用權之后，全國各地爭相效仿。1988年4月，就在《土地管理法》正式實施的第十六個月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》，根據修正案，刪去了《憲法》第十條第四 款中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時在該條款中增加了 “土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”的規(guī)定。1988年12月29日《土地管理法》在頒布兩年之后，第七屆全國人大常委會第五次會議根據憲法修正案通過了關于修改《土地管理法》的決定，刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。

這次《土地管理法》的修改，推動了我國土地使用制度改革。我國的土地資產管理終于步入了市場化的軌道，土地開始成為中國經濟轉型歷程中的重要角色，釋放了巨大的經濟能量。

2.2 加強土地管理、保護耕地的改革

隨著經濟的快速發(fā)展，出現了亂占濫用耕地的情況。我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我國的基本國策，在快速發(fā)展的實踐面前，1988年修改的《土地管理法》還是明顯不能適應加強土地管理尤其是保護耕地的需要，《土地管理法》再次顯現出它的局限性，再次修改也由此提上了土地管理決策層的議事日程。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過《土地管理法》（1999年1月1日施行）。這次修訂，不是對個別條文的變動，而是對土地管理方式和土地利用方式進行了重大變革，從立法思想上，實現了從保障建設用地供應為主到保護耕地為主；在土地管理方式上，實現了從分級限額審批制度到用途管制制度的轉變；首次以立法形式確定了土地基本國策，明確強調“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。

2.3 保護農民利益的改革

隨著經濟與社會的快速發(fā)展，用地需求再次盲目擴張。地方政府低價出讓土地、圈占土地，各類開發(fā)區(qū)遍地開花，政府或政府部門土地違法案件仍居高不下。我國耕地數量迅速減少。隨著耕地被大量征用，現行的征地制度，在很大程度上忽視了農民的利益，已不能適應新的經濟形勢下對失地農民進行合理安置補償的需求，部分失地農民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無農民”，生活水平下降。

2004年8月28日，第十屆全國人大常委會第十一次會議隨之對《土地管理法》作了適憲性修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。2004年10月21日，針對一些地方耕地被大量占用、在征地中農民利益受到損害等問題，國務院發(fā)布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。這是新時期加強土地管理工作的綱領性文件，為今后的《土地管理法》修改提出了許多指導性原則。與此同時，各種實踐性的探索一直在積極地進行當中，如征地制度改革，早在2001年，國土資源部就啟動了有關征地制度改革的試點工作；集體建設用地流轉，各地的制度創(chuàng)新實踐從來就沒有間斷過。

3《土地管理法》仍需不斷修改和完善

3.1 當前《土地管理法》實施過程中出現的主要問題

（1）在土地利用總體規(guī)劃方面，存在上一輪規(guī)劃由于修編時間短、科學論證不足等問題，導致規(guī)劃的空間管制作用沒有真正發(fā)揮，規(guī)劃調整頻繁，隨意性強；土地利用總體規(guī)劃對城市規(guī)劃等其他專項規(guī)劃制約不夠，由于城市規(guī)劃等與土地利用總體規(guī)劃編制周期的不一致，導致土地利用總體規(guī)劃很難制約城市規(guī)模的擴展。

（2）在耕地保護方面，問題主要包括：一是如何正確處理經濟發(fā)展與耕地保護的關系問題；二是農業(yè)結構調整、生態(tài)退耕在一定程度上影響了耕地保護目標的實現。有些地方只簡單實現“數量”平衡，新補充耕地質量差、數量不足。

（3）在土地產權制度方面，土地所有權不明晰，土地產權關系不清。農村土地問題實際上是土地產權問題的縮影和具體表現，歸根到底是農村土地產權制度不完善造成的。如農村承包經營問題，是作為鄉(xiāng)、村、組三級土地所有權主體不明確，甚至是錯位，造成土地使用權不穩(wěn)定甚至是頻繁調整、調撥；征地補償問題，實際上是土地收益權無法得到體現，同時所有權主體不明確造成的；權屬糾紛問題，更是土地權利確定不清，歷史遺留問題造成的；宅基地問題，是農民不能正確認識土地所有權和發(fā)展權的關系，濫用發(fā)展權造成的。農村土地產權制度不完善，不利于對土地權利人的保護，不利于保護耕地，不利于農村經濟發(fā)展，不利于農村的穩(wěn)定。

(4)在土地征用方面的主要問題：一是征地補償過低，現行的土地征用補償方式是按照土地原有的用途進行補償。實際上，農用土地 一旦轉成建設用地以后，其價格就會很快上漲，依現行補償方式，農民是拿不到上漲的那部分土地價格的。現行征地補償規(guī)定主要是基于農地的生產功能進行部分補償，社會保障功能的補償嚴重不足。二是“公共利益”無限擴大，經營性用地采取征用方式。長期以來，我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定進行征地，但對于公共利益的界定，《土地管理法》沒有進一步進行闡釋。征地成了各類項目取得新增建設用地的惟一途徑，即國家、企業(yè)、單位和個人甚至外商，不論何種投資主體搞建設，均征用農民集體的土地，遠遠超出“公共利益”這個范圍。而且，客觀上將“公共利益”的需要從公共設施、公益事業(yè)等擴大到了包括非公共利益性質建設在內的所有用地項目。

3.2 進一步完善《土地管理法》的建議

(1)我國土地利用總體規(guī)劃法律制度雖已經過實踐而建立，但尚待不斷發(fā)展完善。土地利用總體規(guī)劃法律制度未來的研究重點在以下幾個方面：強化規(guī)劃法律意識，重構規(guī)劃模式；制定動態(tài)規(guī)劃，注重系統方法；突出詳細規(guī)劃，保證規(guī)劃實施；引入新的理論方法，充實新的規(guī)劃法制內容。為了實施規(guī)劃規(guī)范管理，還應該建立以下土地規(guī)劃管理的法律機制：規(guī)劃公示制度：把規(guī)劃內容特別是土地用途管制內容以各種方式向公眾公布，讓公眾了解土地的規(guī)劃用途，自覺地按規(guī)劃用途來合理利用土地。規(guī)劃審核許可證制度：在項目選址時按規(guī)劃用途來管制用地，用地者要按規(guī)劃用途來使用。規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測制度：經常對規(guī)劃的實施情況進行跟蹤調查，了解規(guī)劃的實施情況。

（2）建立耕地保護的新機制。在耕地保護方面，需要進一步研究如何強化地方政府耕地保護責任、從體制機制上解決土地違法問題產生的原動力，如何改革干部政績考核標準和完善財稅政策。在審批制度上,迫切需要研究解決中央和省級政府審批過多、監(jiān)管不足的問題。

（3）進一步完善土地產權制度。目前，新一輪的《土地管理法》的修訂正在進行之中，最核心的改革是在農村集體土地財產權制度上的改革。土地產權制度仍存在不足，尤其是土地產權主體法律界定過于籠統、模糊不清。首先，國家土地所有權雖然是一種完整意義上的所有權，它對土地有占有、使用、收益和處分的權能。但究竟誰代表國家行使土地所有權，《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家所有土地所有權由國務院代表國家行使”，如此，國有土地所有權主體名義上是國務院，而實際上是市、縣級政府，中央和省兩級政府難以行使城市土地使用權、處置權和收益權。其產生的弊端，一是與現有財稅體制存在矛盾，二是不利于耕地保護，三是不利于節(jié)約用地和土地優(yōu)化配置。應該借鑒國外經驗，國有土地的產權都在各級政府之間做明確的劃分。農村土地產權制度建設應從有利于保護土地權利人的合法權益，有利于保護耕地，有利于農村經濟的發(fā)展，有利于農村社會穩(wěn)定出發(fā)，進一步明晰土地所有權，規(guī)范土地使用權，保證土地收益權，控制土地發(fā)展權。

（4）完善征地制度。征地法律關系在本質上反映了行政（縱向）與民事（橫向）兩類法律關系。從現實來看，我國目前征地立法一般都是以縱向“管理”方面為主，向行政權利傾斜。這些年來，征地的行政關系立法得到了強化，但以橫向方面即征地民事關系調整的立法形成諸多空白，征地制度存在的問題還與農村土地所有權主體不明確有關。建議：建立健全土地產權制度，尤其是農村土地的利益分配問題；嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，嚴格控制征地規(guī)模。

《土地管理法》的修改不可在朝夕之間急于求成，而是謀定而后動，先廣泛調研摸透情況，認真總結經驗，著眼于長遠管理制度的建設?！锻恋毓芾矸ā返拿恳淮涡薷?，都代表著一個經濟發(fā)展的階段，標示其不斷成長和完善的過程，并使我國的土地管理事業(yè)在法制的軌道上提升一步。

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