中央社院課題組

(中央社會主義學(xué)院,北京 100081)

國外政黨監(jiān)督運行機制剖析及對我國民主監(jiān)督的啟示

中央社院課題組

(中央社會主義學(xué)院,北京 100081)

政黨監(jiān)督作為監(jiān)督的組成部分,在現(xiàn)代社會政治發(fā)展中越來越受到人們的關(guān)注。我們應(yīng)該通過對中西方政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實質(zhì)、西方國家政黨運行機制的剖析與比較,充分認識中外黨際監(jiān)督的不同形式、不同特點以及一般規(guī)律,從而探尋國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示。

政黨監(jiān)督;運行機制;分析;比較;啟示

監(jiān)督是現(xiàn)代國家為了防止專制、控制由于權(quán)力濫用而滋生腐敗的一種重要手段。隨著公共權(quán)力的發(fā)展和完善,監(jiān)督制度已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的重要支柱。當今時代,世界上大多數(shù)國家都是采用政黨政治的政治模式,所以,對執(zhí)政黨的監(jiān)督越來越成為現(xiàn)代社會中民主政治制度建設(shè)的重要問題。我們應(yīng)該從政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實質(zhì)、西方國家政黨監(jiān)督的運行機制分析以及中外政黨監(jiān)督的比較出發(fā),探尋國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示。

一、政黨監(jiān)督的內(nèi)涵與實質(zhì)

政黨監(jiān)督是對政黨行為尤其是對執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府行為實施的監(jiān)督以及政黨內(nèi)部對自身行為和黨內(nèi)成員實施的監(jiān)督。我國的政黨監(jiān)督包括參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督、參政黨之間的互相監(jiān)督和各政黨內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督。本文將著重探討黨際監(jiān)督,即在野黨或反對黨對執(zhí)政黨和執(zhí)政黨政府的監(jiān)督以及我國參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督 (為了表述的準確,在概念部分仍留有黨的內(nèi)部監(jiān)督的概括——作者注)。

國外政黨監(jiān)督主要是在政治系統(tǒng)的制度框架下,圍繞政黨選舉和議會監(jiān)督政府來進行,同法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民的個體監(jiān)督互相結(jié)合,共同組成一套完整的、嚴密的監(jiān)督體系,以達到有力地遏制權(quán)力的濫用、提高行政效率和治理水平的目的。所以,政黨監(jiān)督實際上是一種機制,是政治權(quán)力的運作機制,準確地說,是一種政治權(quán)力運行的控制機制。政黨監(jiān)督的實質(zhì)是在社會公共治理過程中對公共權(quán)力的控制和約束;是權(quán)力的擁有者當其不便或者不能直接行使權(quán)力,而把權(quán)力委托他人行使以后,控制受托人按照自己的意志和利益行使權(quán)力的制度安排和行為過程。雖然西方政治理論中沒有政黨監(jiān)督的概念,但是,政黨監(jiān)督并非無關(guān)緊要,而且被認為“既是現(xiàn)代社會權(quán)利監(jiān)督的主要構(gòu)成部分,也是人類對權(quán)力監(jiān)督理性化認識和實踐的重要標志,是人類政治文明發(fā)展的重要成果”[1]。

二、西方國家政黨監(jiān)督的理論淵源

對權(quán)力進行監(jiān)督的理論可以追溯到 17至 18世紀西方國家啟蒙運動中。啟蒙思想家們對權(quán)力的制約與監(jiān)督進行了大量的、理性的思索,其中,孟德斯鳩對權(quán)力腐敗特性的揭示,洛克、盧梭等人闡發(fā)的天賦人權(quán)論和主權(quán)在民論 (人民主權(quán)說)等,成為之后以制約權(quán)力為目的的種種分權(quán)學(xué)說的理論基礎(chǔ)。洛克的有限政府理論將分權(quán)制衡作為一種政府組織的建構(gòu)原則,并成為西方國家監(jiān)督制度的核心思想。因此,作為西方政治體制的重要組成部分,西方國家政黨監(jiān)督體制的建立和健全實際上是以啟蒙運動為先導(dǎo)的。

三、西方國家政黨監(jiān)督運行機制分析

政黨制度對政黨監(jiān)督有著直接的影響。具體的監(jiān)督程序和監(jiān)督機制的完善對政黨監(jiān)督的成效意義重大。在西方政治系統(tǒng)的制度框架下,政黨監(jiān)督主要是圍繞政黨選舉和議會監(jiān)督政府而進行,此外,西方國家的法制精神、新聞自由和公民意識是政黨監(jiān)督重要的環(huán)境因素。

研究西方國家的政黨監(jiān)督機制,我們主要以英國的政黨監(jiān)督機制為例。因為,英國是世界上政黨和議會的發(fā)源地：英國的政黨政治和議會制度是西方國家民主政治制度的典范和樣板;英國的政黨監(jiān)督遠比美國等國家更為重要和突出。

(一)政黨監(jiān)督——政黨競爭、反對黨制度和影子內(nèi)閣

第一,政黨競爭。在西方多黨選舉競爭的政黨制度下,政黨監(jiān)督首先表現(xiàn)為政黨在選舉中的競爭和監(jiān)督。在議會制國家,議會是國家權(quán)力的核心,通過競選是政黨合法取得國家政權(quán)的唯一途徑。因此,掌握政權(quán)或參與政權(quán)是政黨進行政治活動的直接目的。選舉獲勝的政黨進入議會,組織政府行使行政權(quán)成為執(zhí)政黨。在總統(tǒng)制國家,總統(tǒng)組織政府行使行政權(quán)。各黨派在選舉中都把總統(tǒng)職位作為主要競爭目標。在大選中各個政黨都使出渾身解數(shù),力爭選舉的勝利,對競爭對手從政治綱領(lǐng)到具體的政策主張和規(guī)劃,再到政黨的某一領(lǐng)導(dǎo)人的政治能力、政治品質(zhì)甚至個人生活等,從各個角度、各個層面全方位地認真“解剖”,力圖找出對手的紕漏和缺陷來進行大肆宣傳,以此達到擊敗對手的目的。

競爭性政黨制度的優(yōu)勢在于通過兩黨或者多黨競爭,選民可以在參選的政黨中選擇一個較為負責(zé)的政黨來執(zhí)掌國家政權(quán);通過政黨選舉的輪替,實現(xiàn)防止任何一個政黨或者政治集團長期壟斷國家權(quán)力、形成獨裁的目的。此外,政黨選舉競爭實現(xiàn)了政治斗爭的和平化和制度化,防止暴力沖突和流血沖突,有利于國家政治秩序的穩(wěn)定,同時,能夠?qū)艺?quán)的行使進行有效的監(jiān)督。

第二,反對黨制度。英國議會率先坦然地承認政黨在議會內(nèi)的存在,并且按照各黨掌握議席的多少來分派其憲政職能。獲得平民院多數(shù)議席的政黨出面組閣,行使行政權(quán),同時,還獲得組織平民院的立法工作和其它工作的特權(quán)。獲得平民院次多數(shù)議席的政黨即可公開地、堂而皇之地成為領(lǐng)銜反對黨,獲得與多數(shù)黨協(xié)商安排平民院議程的特權(quán),并有權(quán)代表各反對黨回應(yīng)政府的動議、聲明等,還有權(quán)單獨安排平民院部分時間的辯題,并領(lǐng)導(dǎo)平民院若干關(guān)鍵的特設(shè)委員會。議席少于領(lǐng)銜反對黨的其他各反對黨也享有若干權(quán)利?？偟膩砜?多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)行政和立法工作,反對黨則負責(zé)監(jiān)督政府。

從 20世紀開始,英國的議會和政府逐步為反對黨建立起來一套保障體系,從財政、制度到具體的程序環(huán)節(jié)等方面都給予反對黨切實的保障,以便發(fā)揮他們在國家政治系統(tǒng)中的監(jiān)督作用。主要有：在財政方面,英國議會專門設(shè)有一筆?？罟┳h會反對黨黨團使用,稱“碩特?？睢盵2]。領(lǐng)銜反對黨 (OfficialOppostion)領(lǐng)袖及黨團的督導(dǎo)長、督導(dǎo)也有特設(shè)的專門年薪。

在制度層面,反對黨擁有提出譴責(zé)動議的權(quán)力。按照慣例,領(lǐng)銜反對黨可于任何時候提出譴責(zé)政府的動議,平民院應(yīng)即刻組織全院大會對此動議舉行辯論和表決;此動議若獲得通過,則政府即應(yīng)辭職。領(lǐng)銜反對黨還有對議會監(jiān)督類專門委員會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在平民院眾多的委員會中,按照慣例無論哪個黨派執(zhí)政,三個最為關(guān)鍵的監(jiān)督委員會——國家賬目委員會、議會行政監(jiān)察專員委員會和行政法規(guī)委員會皆由領(lǐng)銜反對黨人擔任。此慣例印證了領(lǐng)銜反對黨掌握議會監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使政府的財政、行政和授權(quán)立法工作被置于平民院的嚴厲監(jiān)督之下。此外,反對提出動議、法案后,即由領(lǐng)銜反對黨領(lǐng)袖或影子大臣當即對應(yīng),發(fā)表該黨的申明、修正案等,以闡明該黨的態(tài)度。

在程序?qū)用?每年英國議會開幕之際先由英國女王致議會的開幕詞①英國每次議會年會開幕之際,都由女王向議會兩院聯(lián)席會議發(fā)表演說 (即議會開幕詞),宣布政府在本次年會的內(nèi)外政策和立法規(guī)劃。,反對黨領(lǐng)袖擁有在女王議會開幕詞辯論第一天的優(yōu)先發(fā)言權(quán)。為保障反對黨的意見和主張得以充分陳述,英國平民院還特設(shè)了“反對黨日”,每次平民院年會共指定十七天作為反對黨日,由領(lǐng)銜反對黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團進行辯論;另外,再設(shè)三天反對黨日,供其他議會小黨提出辯論題目。

第三,影子內(nèi)閣。所謂“影子內(nèi)閣”是指某些資本主義國家的在野黨為準備上臺執(zhí)政而設(shè)的預(yù)備內(nèi)閣班子。它往往由下議院中最大的反對黨領(lǐng)袖通過物色下院中有影響的本黨議員,按內(nèi)閣形式組建而成。這種制度由英國保守黨首創(chuàng),后為一些英聯(lián)邦國家所采用。

按照規(guī)定,在英國由最大的在野黨成為正式的反對黨并組織“影子內(nèi)閣”。雖名曰“影子”,但是,無論從它對國家政治生活的實際作用來看,還是考慮到它的前途和歸宿,都遠非“影子”可比。“影子內(nèi)閣”不但不附和當任內(nèi)閣,反而專司監(jiān)督當任內(nèi)閣之職?！坝白觾?nèi)閣”負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)下院中本黨成員的一切活動,遇到議會辯論時,各“影子大臣”就會踴躍發(fā)言,在闡述本黨觀點的同時,專挑當任內(nèi)閣的毛病和缺點進行攻擊?！坝白觾?nèi)閣”的存在,使反對黨對政府的監(jiān)督更為有力。“影子內(nèi)閣”成員各有分工,專司其職,對口監(jiān)督在任內(nèi)閣成員的履職情況,監(jiān)督對象明確,監(jiān)督領(lǐng)域確定,監(jiān)督的方式、手段和經(jīng)驗也更為豐富,能夠更好地履行監(jiān)督職能。

(二)議會內(nèi)監(jiān)督——政黨監(jiān)督在議會內(nèi)的運行機制

英國議會中反對黨對執(zhí)政黨控制的議會和政府主要有以下幾種監(jiān)督機制：

第一,信任動議。保持平民院信任是現(xiàn)代英國政府安身立命之本。因為,平民院的信任是現(xiàn)代英國政黨還有對政府的對應(yīng)權(quán)。即每當政府方面發(fā)表申明或府權(quán)力的來源和權(quán)威的基礎(chǔ)?！拔ㄐ湃蝿幼h可剝奪政府的執(zhí)政能力”[3]?，F(xiàn)代英國政府可否繼續(xù)執(zhí)政,由平民院采取兩種明確的信任方式?jīng)Q定：一種是首相明確地要求平民院就它是否信任政府進行表決。平民院的此種表決以簡單多數(shù)形成其態(tài)度。另一種是領(lǐng)銜反對黨領(lǐng)袖明確地向平民院提出對政府的譴責(zé)案即不信任案,平民院就譴責(zé)案進行表決,仍以簡單多數(shù)形成其態(tài)度。無論采用兩種方式中的哪一種,只要表決通過對政府的信任,政府即可繼續(xù)執(zhí)政;如果否決對政府的信任,或通過對政府的譴責(zé)案,政府要么辭職,要么提請國王解散議會,提前舉行大選。從信任動議的提出資格規(guī)定我們可以看出,這是英國政治制度中明確賦予反對黨對由多數(shù)黨組成的政府行使權(quán)力的有效監(jiān)督和制約。

第二,質(zhì)詢和辯論。在實行熔權(quán)制[4]的英國,執(zhí)政的多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)立法和行政;反對黨則實施監(jiān)督,成為對政府的批評意見的負責(zé)任的喉舌。平民院的全院大會是反對黨的主要陣地。各反對黨每次年會所支配的平民院全院大會時間為其總量的 7%左右[5]。各反對黨支配全院大會時間的辦法有：就“女王議會開幕詞”發(fā)起辯論、在反對黨日發(fā)起辯論、隨時提出譴責(zé)動議、提出反對受權(quán)立法的祈禱、提出緊急休會動議、提出口頭質(zhì)詢、提出預(yù)約質(zhì)詢等等。

英國平民院反對黨的質(zhì)詢和辯論有一定的慣例可供遵循。議會每次年會中,平民院全院大會共指定十七天為反對黨日,由領(lǐng)銜反對黨提出辯論題目,與政府及多數(shù)黨黨團進行辯論;另外,再設(shè)三天反對黨日供其它反對黨提出辯論題目。平民院全院大會每日一度的質(zhì)詢已經(jīng)政治化,具有反對黨與政府之間擊劍的意味。過去,活躍于質(zhì)詢的通常是各黨后座?，F(xiàn)在,反對黨前座、甚至領(lǐng)銜反對黨領(lǐng)袖也不時加入質(zhì)詢。質(zhì)詢政治化在于揭示政府和反對黨之間在怎樣治理國家方面重大的、深刻的政治分歧。

第三,議會調(diào)查制度。議會調(diào)查是議會在行使其職權(quán)過程中附帶產(chǎn)生的權(quán)力,即為了更好地進行立法和監(jiān)督政府工作,由議會組織專門機構(gòu)對國家機關(guān)進行調(diào)查了解和確認某種事實的權(quán)力[6]。西方國家議會通過設(shè)立查弊專員、行政監(jiān)察專員或特別委員會對內(nèi)閣政府及其官員違背公眾利益的行政行為或違法違憲行為進行審查。調(diào)查在英國政治生活中是司空見慣的,一般情況下,由議會任命一個特別委員會或授權(quán)某人對政府官員在執(zhí)行政策過程中表現(xiàn)出來的瀆職、無能、腐化墮落等行為進行調(diào)查,當事人可以陳述各自的情況和理由?，F(xiàn)在議會的調(diào)查程序更具有司法性,特別機構(gòu)在調(diào)查時已越來越多地采取司法手段。例如,為了保證調(diào)查能夠依法順利進行,英國法律規(guī)定有關(guān)部門人員有義務(wù)予以協(xié)助,不得非法妨礙調(diào)查,若不出席議會所舉行的有關(guān)聽證會、拒不作證或作偽證則處以罰款甚至以“藐視國會罪”等罪名追究刑事責(zé)任。特別機構(gòu)實際上是議會指定代表其查明情況的一個組織。特別機構(gòu)的任務(wù)是收集證據(jù)、提出報告和建議,最后由議會決定。

一般性的調(diào)查包括視察、考察、走訪等,沒有嚴格的程序。確認某種事實的專門調(diào)查或特別調(diào)查包括國政調(diào)查、聽證調(diào)查和特別委員會調(diào)查等,其適用范圍可能涉及政府要員、法院法官的某些違法行為。

第四,政府對議會負責(zé)制度。英國的政府 (內(nèi)閣)是由議會中多數(shù)黨黨團組織的。因此,政府對議會負責(zé)是不容置疑的。英國的政府對議會的負責(zé)制度除了前面所提到的議會對政府的信任動議之外,還包括政府集體負責(zé)制和大臣個人負責(zé)制兩種形式。所謂政府集體負責(zé)制即政府方面不僅僅是首相等內(nèi)閣大臣、而且是全體大臣都對議會承擔集體責(zé)任的一種問責(zé)制度。由于政府的組成特別是內(nèi)閣大臣的任命基本是由執(zhí)政黨掌控,所以,英國政府的集體負責(zé)制最終演變成政府集體維系平民院的信任、集體保護受平民院攻擊的大臣、集體衛(wèi)護政府政策、集體保守政府秘密、集體維護首相權(quán)威等抱團的攻守同盟,進入 20世紀,大臣的個人負責(zé)制逐漸成為平民院約束政府的主要形式。這主要是因為政府基本是在多數(shù)的執(zhí)政黨操縱下,反對黨通過單純的監(jiān)督而取代執(zhí)政黨的可能性微乎其微。盡管反對黨運用傳訊證人和提出報告的權(quán)利發(fā)起如潮攻勢,但是,最終還是要在議會多數(shù)這堵高墻下黯然退卻。所以,對執(zhí)政黨內(nèi)閣大臣個人的監(jiān)督越來越成為議會監(jiān)督的重點。

第五,議會中的部門委員會制度。英國議會平民院的委員會制度與美國國會兩院的委員會制度構(gòu)成當今發(fā)達國家議會中的兩極,是議會部門委員會制度的兩個典型代表。

所謂部門委員會,乃平民院按與政府各部逐一對應(yīng)的原則設(shè)立的若干專事監(jiān)督政府的委員會。按平民院永久議事規(guī)則的規(guī)定[7],各部門委員會負責(zé)對政府各主要對應(yīng)部門及其相關(guān)公共機構(gòu)的開支、行政和政策實施檢查。所以,各部門委員會對相應(yīng)政府部門的監(jiān)督是綜合性的,包括財務(wù)、工作和政策三個方面。而且,各部門委員會不負責(zé)審議法案。這就形成了平民院委員會設(shè)置上的特色,即立法類與監(jiān)督類分開設(shè)置。

現(xiàn)代英國議會平民院的立法類委員會的作用明顯劣于其他發(fā)達國家議會的立法類委員會的作用,但是,監(jiān)督類委員會的作用明顯,并且優(yōu)于其他許多發(fā)達國家議會的監(jiān)督機構(gòu)。1979年起設(shè)立的部門委員會標志著平民院監(jiān)督類委員會建設(shè)的最高成就。部門委員會構(gòu)成平民院監(jiān)督類委員會的主干。

平民院的部門委員會制度有三大優(yōu)勢。其一,全面覆蓋政府各部門。以前的監(jiān)督類委員會數(shù)目少,致使政府多數(shù)部門無委員會去跟蹤。部門委員會則全面布陣,使政府每一個部都處于平民院相應(yīng)委員會的觀察之下。其二,一一對應(yīng)。以前的委員會很少有誰專職跟蹤政府的某個部門,沒有成為全院大會了解政府各部門情況的耳目。部門委員會則與政府各部逐一對應(yīng),大多數(shù)委員會甚至一對一地專職監(jiān)督政府某一部門。這當然便于各委員會密切跟蹤對應(yīng)的政府部門。其三,較為懂行。部門委員會各有固定的業(yè)務(wù)范圍,其成員在同屆議會內(nèi)不予變動,委員會還聘有專職研究助理和專家顧問。所有這些無疑會使部門委員會擁有較強的知識優(yōu)勢,從而有利于監(jiān)督。

(三)政黨監(jiān)督的運行環(huán)境——言論、新聞自由、法制精神和政治文化。

除上述三方面外,西方國家政黨監(jiān)督得以有效進行還需要一定的外部環(huán)境,沒有外部環(huán)境的條件,政黨監(jiān)督就會成為無源之水、無本之木。這些重要的環(huán)境因素總的說來就是言論、新聞自由、發(fā)育良好的公民社會和政治文化。

第一,言論和新聞自由是輿論監(jiān)督的重要保證。美國大法官斯特瓦特就把新聞輿論作為立法、行政和司法之外的第四權(quán)力。事實上,盡管它不是國家權(quán)力,但是,隨著新聞媒體在社會政治、經(jīng)濟、文化生活中的作用日益增強而變得越來越重要,發(fā)揮著重要的影響力,形成了監(jiān)督體系中的重要組成部分。2007年,美國前總統(tǒng)喬治·W·布什在捷克的演講中曾經(jīng)把選票、言論自由、司法獨立、軍隊國家化和三權(quán)分立作為防止權(quán)力濫用的有力屏障。

第二,西方長期的法制環(huán)境和法制精神是政黨監(jiān)督的另一個重要環(huán)節(jié)保障。在西方,即使執(zhí)政黨長期控制議會和壟斷政府權(quán)力,依然不會存在“黨大”還是“法大”的疑問。雖然兩黨或者多黨競爭,但都是在一定的法治規(guī)則下遵循合法的途徑和方式進行。議會中反對黨監(jiān)督執(zhí)政黨,選舉中政黨之間相互競爭,都是在一定的制度和程序環(huán)節(jié)下進行的。而制度設(shè)計的基本理念就是權(quán)力要受到應(yīng)有的控制。因此,各種權(quán)力都有明確的邊界,處于各種監(jiān)督體系的監(jiān)控之下,一旦權(quán)力的使用越過了邊界,就會及時得以糾正。向英國的平民院議事公開制度,美國的“政府陽光法案”①美國國會于 1976年通過一項旨在使政府機構(gòu)的決策過程更多地為公眾所了解,并接受公眾監(jiān)督的法案。由于其主要內(nèi)容是要求政府部門舉行的會議或者國會委員會舉行的會議應(yīng)當向公眾開放,因此,這項法案被形象地稱為“政府陽光法案”。,西方許多國家通行的官員、議員財產(chǎn)申報制度等等,都為政黨監(jiān)督乃至普通公民的監(jiān)督提供了必要的法制條件。

第三,政治文化是政黨監(jiān)督中最重要的主觀環(huán)境因素。政黨監(jiān)督從宏觀上講屬于政治文化范疇,深受政治參與行為主體的觀念、意識和素質(zhì)影響。在西方長期的政治系統(tǒng)變遷過程中,人們形成了一種以公民權(quán)利、義務(wù)觀念和民主法制觀念為主的政治文化,參與政黨監(jiān)督的行為方式和途徑都表現(xiàn)得較為理性和平和,這為政黨監(jiān)督的有序進行和健康發(fā)展提供了必要的主觀環(huán)境因素。

四、中外政黨監(jiān)督的特點及異同

概括和歸納國外政黨監(jiān)督的特點在于：第一,政黨之間的競爭具有體制性動力;第二,政黨監(jiān)督具有法律保障;第三,政黨監(jiān)督具有具體的制度、程序和操作方式設(shè)計;第四,政黨監(jiān)督與“第四權(quán)力”媒體結(jié)合;第五,政黨監(jiān)督具有全方位性;第六,政黨監(jiān)督的效果顯著。

對中外政黨監(jiān)督進行比較可以看出：一方面,中西方政黨監(jiān)督具有相通的價值理念和意義。一是中外政黨監(jiān)督的目的和追求有部分相同性;二是政黨監(jiān)督追求的功能和效用一致;三是通過監(jiān)督對政治過程的介入,為國家機構(gòu)的權(quán)力制約提供了政治動力。另一方面,中西方政黨監(jiān)督具有不同的價值和意義。一是政黨監(jiān)督的性質(zhì)不同,發(fā)生機制不同;二是中外政黨監(jiān)督的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)不同;三是兩種政黨監(jiān)督的形式既有部分相同,又各具特點。

五、國外政黨監(jiān)督運行機制對我國參政黨民主監(jiān)督的啟示

(一)對權(quán)力保持高度的警惕,有效地利用政黨監(jiān)督制約權(quán)力,防止權(quán)力的失衡與濫用

西方國家建立監(jiān)督運行機制對權(quán)力進行約束,其中,對我國民主監(jiān)督具有啟示意義的理念和做法有以下幾方面：一是對權(quán)力保持深刻的警惕;二是對監(jiān)督和制約的理性解讀,即任何權(quán)力只要不加以限制,就必然會走向腐敗;三是治理權(quán)力濫用的武器,莫過于對權(quán)力進行監(jiān)督、約束和制約。有效地以權(quán)制權(quán),既包括體制內(nèi)的權(quán)力制約和監(jiān)督,也包括體制外社會權(quán)利的監(jiān)督。我國需要構(gòu)建一個包括政黨監(jiān)督在內(nèi)的關(guān)系復(fù)雜、相互制約、縱橫交錯和比較完備的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

(二)強調(diào)法制精神,依法監(jiān)督,以法監(jiān)督,嚴密的立法,嚴格的執(zhí)法,是充分發(fā)揮政黨監(jiān)督實效的保障

法律是人類社會文明發(fā)展的產(chǎn)物,現(xiàn)代社會生活的規(guī)范和有序有賴于法律的引導(dǎo)和保障。法治代替人治是人類政治文明發(fā)展的潮流和趨向。雖然我國實行多黨合作的政黨制度已經(jīng)六十多年了,但是,參政黨的民主監(jiān)督功能發(fā)揮仍然很有限,不能發(fā)揮制度設(shè)計初衷的作用,其根本原因在于缺乏具體的法律和法規(guī)對參政黨的民主監(jiān)督提供依據(jù)和進行規(guī)范。因此,我國需要制定《多黨合作法》或者《民主監(jiān)督法》,通過立法等形式來提高和保障參政黨民主監(jiān)督的權(quán)利,為參政黨的民主監(jiān)督提供必要的法律依據(jù)和條件保障。政府需要制定“陽光法案”把政府的文件和信息向全社會公開,保障人民的知情權(quán)。

(三)重視新聞自由與媒體監(jiān)督

美國前總統(tǒng)喬治·W·布什認為,人類歷史上最為珍貴的成就不是物質(zhì)基礎(chǔ)和科技發(fā)展,而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服,即實現(xiàn)了用選票、言論自由、司法獨立、軍隊國家化和三權(quán)分立把統(tǒng)治者關(guān)在籠子里的夢想,即依托輿論監(jiān)督?；蛘哒f,對權(quán)力的有效制約離不開輿論監(jiān)督的力量。中國參政黨的民主監(jiān)督需要與其他形式的監(jiān)督相結(jié)合。民主黨派進行民主監(jiān)督需要與法律監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督密切配合,才能在全社會為民主監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會氛圍,才能切實推進參政黨的民主監(jiān)督工作,強化政黨之間監(jiān)督的效果。

(四)建立健全政黨監(jiān)督的體制機制和程序

制度設(shè)計雖然千差萬別,但是,制度設(shè)計的背后往往有某種共通的邏輯與規(guī)律。因此,必須遵循制度設(shè)計的一般邏輯與規(guī)律。第一,政黨監(jiān)督需要加強體制建設(shè)。我們可以借鑒西方國家分權(quán)制衡的具體做法,對權(quán)力進行適當分解。但是,必須有一定的“度”,即以保證黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效貫徹決策為前提,形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。第二,加強政黨監(jiān)督的機制和程序建設(shè)。西方文化對實體法、程序法的理解比較重視,我國文化傳統(tǒng)更重視結(jié)果,而對程序不太重視,因此,我們需要提高對程序建設(shè)的認識,要加強程序建設(shè)。我國需要加強參政黨在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)、獎懲環(huán)節(jié)的制度化和規(guī)范化建設(shè),以使民主監(jiān)督的制度安排具體化。另外,我國可以在民主黨派和政協(xié)組織中建立專門的監(jiān)督機構(gòu),或者在“兩會”期間設(shè)立“民主監(jiān)督日”,使參政黨的政黨監(jiān)督、社會監(jiān)督具有可操作性,使參政黨履行民主監(jiān)督的職能落到實處。第三,創(chuàng)新參政黨民主監(jiān)督的形式,促進參政黨民主監(jiān)督的發(fā)展。我國政黨監(jiān)督與西方國家政黨監(jiān)督性質(zhì)不同,但是,可以借鑒西方政黨監(jiān)督的一些有效形式和手段。我們可以探索和實踐新的監(jiān)督形式;規(guī)定我國參政黨可以在人民政協(xié)中開展專題調(diào)查,就專門問題進行咨詢或辯論等,通過創(chuàng)新政黨監(jiān)督形式,使參政黨民主監(jiān)督發(fā)揮最大作用。另外,可以對政府部門進行民主評議;開展專項民主監(jiān)督(如北京市政協(xié)曾經(jīng)建立財政監(jiān)督小組);可以為民主黨派成員中的“明星”代表、委員設(shè)立參政議政、民主監(jiān)督工作室等形式,不斷拓寬民主黨派民主監(jiān)督的渠道,加大民主黨派民主監(jiān)督的廣度和力度。

(五)注重對東西方歷史文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚,加強政治文化建設(shè)

我國在加強和完善參政黨民主監(jiān)督機制建設(shè)中也要注重對東西方歷史文化傳統(tǒng)的繼承與發(fā)揚,既學(xué)習(xí)西方理性文化強調(diào)改變、超越和創(chuàng)新,對中國的政黨監(jiān)督強調(diào)理性、契約和法治的運作機制,又張揚東方文化中的自律傳統(tǒng),根據(jù)中國政治文化的特點,加強政黨監(jiān)督制度的外部環(huán)境建設(shè)。

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[2][3][7]蔣勁松.議會之母 [M].北京：中國民主法制出版社,1998.367,698,931.

[4]蔣勁松.熔權(quán)制與分權(quán)制[J].人大研究,2002,(10).

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責(zé)任編輯：張秀紅

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2010-07-20

課題負責(zé)人：鄭憲,女,中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副主任,教授。課題組成員：王彩玲,女,中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室副教授;邱永文,男,中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研室講師;馬利,女,中央社會主義學(xué)院圖書館副研究館員。