王學(xué)成,朱國平

(廣東省人民檢察院廣東 廣州 510620)

論我國檢察權(quán)能的優(yōu)化配置

王學(xué)成,朱國平

(廣東省人民檢察院廣東 廣州 510620)

以厘定我國檢察權(quán)概念內(nèi)涵與外延為路徑,將檢察權(quán)析分為偵查權(quán)能、公訴權(quán)能、司法監(jiān)督權(quán)能,揭示了現(xiàn)存的檢察權(quán)獨立行使受限、檢察權(quán)能法律保障不足、檢察權(quán)內(nèi)部整合乏力等問題產(chǎn)生的思想認識根源,在于對事實與正義、獨立與自治、分工與制約、正義與效率等基本范疇的曲解或者相互間有機關(guān)系的割裂,提出了按照概念邏輯周延原則充實檢察權(quán)能、按照自治獨立原則優(yōu)化檢察機關(guān)管理體系、按照凸顯制約功能原則重構(gòu)司法監(jiān)督制度、按照正義與效率兼顧原則建立檢察程序終結(jié)機制的檢察權(quán)優(yōu)化配置構(gòu)想。

檢察權(quán);優(yōu)化配置;原則;機制

我國檢察權(quán)優(yōu)化配置不足的原因是多方面的、多層次的,既有制度建構(gòu)的不足,更有理論基礎(chǔ)的不實,且后者更具根本的制約性。筆者認為,關(guān)于檢察權(quán)概念內(nèi)涵與外延的共通話語的闕失,是制約我國檢察權(quán)優(yōu)化配置的重要理論障礙。為此,筆者擬通過厘析檢察權(quán)的偵查權(quán)能、公訴權(quán)能、司法監(jiān)督權(quán)能,探討我國檢察權(quán)配置的不足及其成因,在演繹檢察權(quán)優(yōu)化配置基本原則的基礎(chǔ)上,嘗試勾勒我國檢察權(quán)能優(yōu)化配置的基本進路。

一、我國檢察權(quán)的內(nèi)涵及外延

概念上的模糊不清,是一切混亂產(chǎn)生的根源。我國理論界和司法實務(wù)界在檢察權(quán)優(yōu)化配置話題上各說各話,不成共識的根本原因正在于對檢察權(quán)的界定不清、定位不準。厘析檢察權(quán)概念的邏輯內(nèi)涵、界定檢察權(quán)的邏輯外延,是開展檢察權(quán)優(yōu)化配置討論的前提和基礎(chǔ),是建構(gòu)合理、高效檢察制度體系的基準點。

檢察權(quán)在邏輯上屬于一個具有多種外延的普遍概念,只有先行析理檢察權(quán)的邏輯外延,才可能全面、準確地揭示其內(nèi)涵。所謂檢察權(quán)的外延是指具有檢察權(quán)概念所反映的特有屬性或者本質(zhì)屬性的對象。我法學(xué)理論界和司法實務(wù)界對于檢察機關(guān)的法律監(jiān)督內(nèi)容主要有 “三類說”、“四類說”、“五類說”等不同的看法;每種學(xué)說的具體分類和稱謂又有所不同。“三類說”認為法律監(jiān)督包括法紀監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督;“四類說”認為法律監(jiān)督包括法紀監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督四類或者包括法紀監(jiān)督、偵查監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督四類;“五類說”認為法律監(jiān)督包括法紀監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、守法監(jiān)督五類或者包括法紀監(jiān)督、經(jīng)濟監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所勞改監(jiān)督五類。我法學(xué)理論界和司法實務(wù)界,要么將檢察機關(guān)所涉的全部職能與職權(quán)以“檢察權(quán)”籠而統(tǒng)之,不明所指;要么將其劃分為公訴權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)、起訴審查權(quán)、訴訟活動監(jiān)督權(quán)、裁判執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等等不一而足,缺乏統(tǒng)一的劃分標準,導(dǎo)致各項權(quán)能概念上交叉、職能上重疊。[1]320筆者認為,根據(jù)我國檢察機關(guān)處理司法事務(wù)權(quán)能的管轄范圍、管轄方式、法律性質(zhì)的不同,可以將我國檢察權(quán)析分為三項權(quán)能:一是公訴權(quán)。即根據(jù)偵查機關(guān)偵查的案件事實與證據(jù),比對法律規(guī)定的提起公訴的條件,將 “犯罪事實已經(jīng)查清,證據(jù)確實、充分,依法應(yīng)當追究刑事責(zé)任”的案件提交審判,否則不予提交審判的權(quán)力。公訴權(quán)本質(zhì)上是一種訴權(quán),只是權(quán)力主體是檢察機關(guān)所代表的國家而已。二是偵查權(quán)。即對國家機關(guān)工作人員怠于行使或者濫用職權(quán)以及貪污賄賂等犯罪事實進行調(diào)查取證,并對 “犯罪事實清楚,證據(jù)確實、充分”之案件移送公訴機關(guān)審查起訴、否則不予移送審查起訴之權(quán)力。偵查權(quán)本質(zhì)是查明犯罪事實、搜集犯罪證據(jù)的司法權(quán),是全部司法活動的起點。三是司法監(jiān)督權(quán)①我國憲法和法律對檢察權(quán)的定位是國家法律監(jiān)督權(quán),但筆者認為這種國家法律監(jiān)督權(quán)是一個內(nèi)涵較廣的概念,具體包括職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)、公訴權(quán)、裁判活動監(jiān)督權(quán)及裁判執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。而檢察權(quán)三項具體權(quán)能中的法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵與外延均小于國家法律監(jiān)督權(quán),為與之區(qū)別,筆者在本文將檢察機關(guān)對偵查活動、裁判活動、裁判執(zhí)行活動的監(jiān)督權(quán)稱之為司法監(jiān)督權(quán)。。即對偵查、審判、裁判執(zhí)行以及公訴等司法活動的程序上和實體上的合法性進行審查,并要求糾正違法活動的權(quán)力。司法監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán),只不過監(jiān)督主體是國家確定的專行法律監(jiān)督職能的檢察機關(guān)而矣。檢察機關(guān)的此三項權(quán)能,不僅涵蓋了檢察機關(guān)全部的司法業(yè)務(wù),而且在邏輯上互不交叉,實踐中獨立運行。

所謂檢察權(quán)的內(nèi)涵是指反映在檢察權(quán)概念中的對象的特有屬性或者本質(zhì)屬性,也就是其在國家權(quán)力體系中的地位與作用。關(guān)于我國檢察權(quán)的權(quán)力屬性的爭議,主要有司法權(quán)說、行政權(quán)說、司法與行政混合權(quán)說、法律監(jiān)督權(quán)說、檢察權(quán)說等五種學(xué)說[2]。各說各有特色,都在一定程度上揭示了檢察權(quán)的某些特性,但失諸準確與全面。如前所述,檢察權(quán)的三項權(quán)能指向不一、屬性各異,不宜以偏蓋全,籠而統(tǒng)之。因此,前三說失足的根本原因在于將原本屬于具有多外延的 “普遍概念”的檢察權(quán)作為僅具單一外延的 “單獨概念”來理解和闡析,把檢察權(quán)固有的多種并行不悖屬性強行以一種屬性涵蓋之,難免失之片面且令人費解。后兩說均取詞或立基于我國憲法關(guān)于“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”之規(guī)定,法律監(jiān)督說直接以其權(quán)力性質(zhì)稱謂之,檢察權(quán)說依其權(quán)力主體稱謂之。由于在我國憲法上 “國家法律監(jiān)督”與“檢察”具有等值性、“人民檢察院”與“國家法律監(jiān)督機關(guān)”具有同一性,故此兩說并無本質(zhì)上的不同,實為同一概念,亦無不妥。但必須指出的是,此兩個概念的使用必須限定在憲法、憲政層面,所謂的法律監(jiān)督是由憲法確定的檢察機關(guān)的法律監(jiān)督,而非其他社會主體之監(jiān)督;所謂的檢察權(quán) (國家的法律監(jiān)督權(quán)),是融偵查、公訴、司法監(jiān)督于一體的國家權(quán)力,外延明顯大于單一的司法監(jiān)督權(quán)。因此,就檢察權(quán)的內(nèi)涵來說,具有兩個基本指向:在憲法與憲政層面是指國家的法律監(jiān)督權(quán);在司法層面是指檢察機關(guān)的司法職能與職責(zé),具體包括偵查權(quán)能、公訴權(quán)能、司法監(jiān)督權(quán)能。有關(guān)司法權(quán)優(yōu)化配置的討論,應(yīng)當主要取義于后者。

概念的基本特征是概念所內(nèi)含屬性的外化,也是概念要求實現(xiàn)的基本目標。我國檢察權(quán)的優(yōu)化配置,無非就是要求包括其各項權(quán)能在內(nèi)的檢察資源的配置要最有利于檢察權(quán)設(shè)置目的的實現(xiàn)。立足我國國情,參鑒各國通例,筆者認為我國檢察權(quán)具有如下基本特征:第一,檢察權(quán)的法律屬性是國家權(quán)力。我國憲法關(guān)于 “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”,確認了檢察權(quán)的國家專有屬性,是國家權(quán)力的具體分化;檢察機關(guān)和檢察官無論是出庭公訴,還是開展刑事偵查,抑或監(jiān)督司法活動,都是國家“在場”和“臨場”的象征,旨在維護國家和社會公共利益、公共秩序,確保司法活動的公平正義。第二,檢察權(quán)的設(shè)置目的是平衡與制約司法權(quán)能。在分權(quán)與制衡思想的影響下,國家權(quán)力在資本主義社會發(fā)生了他發(fā)展史上的第一次分化,立法權(quán)、司法權(quán)同行政權(quán)分開,司法權(quán)獨立出來。列寧建立世界上第一個社會主義國家后,創(chuàng)立了社會主義法律監(jiān)督思想,設(shè)立了獨立于行政機關(guān)和審判機關(guān)之外的、實行自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)的、專門行使法律監(jiān)督權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān),檢察檢察機關(guān)。國家權(quán)力在人類歷史上進入到社會主義社會的時候,發(fā)生了第二次分化,檢察權(quán)同審判權(quán)和行政權(quán)分開獨立出來。如果說西方國家的 “三權(quán)分立”和我國在人民代表大會制度下的“一府兩院”制度,完成了國家權(quán)力的第一次分化,奠定了防止國家權(quán)力腐敗的憲政基礎(chǔ),那么,檢察權(quán)的設(shè)置,則是國家權(quán)力在司法領(lǐng)域的第二次分化,[3]旨在實現(xiàn)公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)之間的分工、制約與平衡,構(gòu)建防止司法權(quán)力內(nèi)部腐敗的體制機制。第三,檢察權(quán)的法律地位是獨立司法權(quán)。關(guān)于我國的檢察機關(guān)屬于司法機關(guān),其偵查、公訴、司法監(jiān)督權(quán)能屬于司法權(quán)的判斷,是法律人的“普遍共識”;我國的檢察權(quán)不僅獨立于公安機關(guān)和審判機關(guān),而且獨立于行政機關(guān)、社會團體和個人,不受其干涉和規(guī)制,這是其得以行使監(jiān)督職能的前提和基礎(chǔ)。

二、我國檢察權(quán)能配置存在的主要問題

我國的檢察權(quán)配置以馬列主義關(guān)于國家與法的理論為指導(dǎo)思想,基本合乎司法規(guī)律,適應(yīng)我國國情,在維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權(quán)威方面發(fā)揮著重要作用。但其配置現(xiàn)狀相對于其設(shè)置初衷——通過其獨立的法律監(jiān)督確保司法正義,也還存在諸多不盡如人意之處的問題亟待克服和完善。

1.檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)備受制約。“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”,是我國檢察權(quán)運行的基本原則,但由于相關(guān)配套制度的不足和配套的乏力,導(dǎo)致檢察權(quán)的獨立行使備受諸多制約,嚴重制約了檢察權(quán)應(yīng)有功能的發(fā)揮,同時也為唯個人權(quán)威至上、唯長官意志是從氛圍的形成提供了便利。就檢察機關(guān)的外部關(guān)系而言,我國現(xiàn)行條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)、以塊為主的檢察管理體制,使得檢察機關(guān)雖然業(yè)務(wù)上由上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo),檢察長須由上一級檢察長提請同級人大常委會批準,但檢察長以外的其他干部均屬于公務(wù)員編制序列,歸屬地方管理,經(jīng)費亦由地方保障,從而使得檢察機關(guān)在很大程度上受制于地方,甚至聽命于地方行政首長,使檢察權(quán)呈現(xiàn)地方化、行政化趨勢[4]。這種趨勢,在地方保護主義的催化下,助長了地方行政首長的個人權(quán)威和長官意志,弱化了檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能。實踐中,亦很少由檢察機關(guān)對涉嫌犯罪的所在地政府主要領(lǐng)導(dǎo)甚至其所屬主要部門負責(zé)人直接進行犯罪偵查和指控。就檢察機關(guān)的內(nèi)部管理而言,檢察官不僅被我國公務(wù)員法納入公務(wù)員編制序列,而且我國檢察機關(guān)管理體制使得其必須按照垂直的行政隸屬關(guān)系逐級聽命于上級,直至檢察長。在此種管理模式下,所謂檢察院獨立行使職權(quán)在邏輯上可能等值于檢察長獨立行使職權(quán),檢察權(quán)能的功用與效能可能全系于檢察長的一德一能一念之間。此種結(jié)果,既非我國檢察權(quán)設(shè)置之初衷,又與通行的司法理念相違,無益于司法公正的實現(xiàn)。

1.檢察權(quán)的各項權(quán)能的合理析分不足。以檢察權(quán)的屬性為基礎(chǔ),演繹檢察權(quán)優(yōu)化配置的原則,并根據(jù)此種原則完成我國檢察權(quán)制度體系的建構(gòu),是科學(xué)的方法論。但我國關(guān)于檢察權(quán)話題的討論研究和其實際配置,均存在把原本包含偵查權(quán)、公訴權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等三個外延的普遍概念作為一個僅具有單一外延的單一概念來使用的基本傾向,而檢察權(quán)各項權(quán)能的職能使命不同,法律屬性各異,優(yōu)化配置的原則、方式、模式亦當有所區(qū)別,各項權(quán)能的平行層面并不存在所謂的共同屬性,導(dǎo)致出現(xiàn)了將一個適用于普遍概念范疇的方法論用諸單一概念范疇使用的方法論錯位。反映到我國檢察權(quán)配置中的實際就是:一方面,由于檢察權(quán)各項權(quán)能的合理析分不足,導(dǎo)致檢察機關(guān)內(nèi)部偵查主體、公訴主體、監(jiān)督主體角色的混淆和職能的交叉,不僅不利于檢察機關(guān)履行司法職能,而且弱化了檢察機關(guān)專門法律監(jiān)督的說服力;另一方面,由于將原本涇渭分明的三項權(quán)能捆綁一起,再按照實際并不存在的統(tǒng)一配置原則、配置模式去理順檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)、尤其是其他司法機關(guān)的關(guān)系,勢必陷入 “剪不斷、理還亂”的狀態(tài),更加談不上關(guān)系的理順和資源的優(yōu)化配置。

2.檢察權(quán)的各項權(quán)能不能滿足其功能要求。憲法和法律賦予檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能最終必須通過偵查權(quán)能、公訴權(quán)能、司法監(jiān)督權(quán)能的具體行使來實現(xiàn),各項權(quán)能的具體內(nèi)容應(yīng)當根據(jù)其應(yīng)然性與目的性來確定。但我國檢察權(quán)各項權(quán)能明顯受到不合理的擠壓,制約了其應(yīng)有功能的充分發(fā)揮:首先,公訴權(quán)本身是一種訴權(quán),訴與不訴的取舍、訴至何種程度的酌定、辯訴雙方的妥協(xié),是訴權(quán)的當然內(nèi)容,但我國檢察機關(guān)只有起訴權(quán)和不起訴權(quán),沒有中間過渡地帶——自由裁量空間,更談不上辯訴交易權(quán),公訴權(quán)范圍過于狹窄、運作方式過于機械。其次,法律雖然賦予我國檢察機關(guān)對自偵案件的偵查權(quán),但法律賦予檢察機關(guān)的偵查手段少、強制措施弱,導(dǎo)致檢察機關(guān)管轄其自偵案件力量不足,更談不及對公安機關(guān)偵查案件實施監(jiān)督。再次,我國法律只賦予了檢察機關(guān)對應(yīng)立而不立案件的監(jiān)督,沒有明確其對應(yīng)不立而立案件的監(jiān)督;只規(guī)定其對逮捕與否的審查批準,未明確對其他強制措施的監(jiān)督方式;只規(guī)定其對死刑執(zhí)行的臨場監(jiān)督和刑罰執(zhí)行變更的監(jiān)督,未明確其他刑罰執(zhí)行的監(jiān)督方式和程序,致使檢察權(quán)缺乏應(yīng)有的強制力與威懾力,其各項權(quán)能不斷受到侵蝕。最為突出的是,最高法院自1995年以來通過系列關(guān)于民事訴訟的十余種抗訴情形不予受理的批復(fù),將檢察機關(guān)的民事訴訟監(jiān)督權(quán)剝奪殆盡。[5]291

3.檢察權(quán)的各項權(quán)能的內(nèi)部整合不到位。檢察一體化是檢察權(quán)作為整體的、統(tǒng)一的、專門的國家法律監(jiān)督權(quán)的必然要求,也是強化檢察效果,提高檢察效率的有效途徑,更是各國檢察制度改革的基本趨勢。我國檢察權(quán)的力度欠強、效率不高,固然受制于諸多外部因素,但其各項權(quán)能的內(nèi)部整合不夠到位亦是其主體性原因之一。首先,“人民檢察院依法獨立行使職權(quán)”的基本意蘊在于檢察權(quán)是一個自上而下、垂直到底的整體權(quán)力體系。但我國各級檢察機關(guān)在履行職責(zé)過程上下級之間除了上級臨時授命、同級之間除了移送管轄之外,基本上處于層層分割、各自為陣狀態(tài),制度化、常態(tài)化的檢察資源統(tǒng)一調(diào)度機制遠未形成,使得原本有限的檢察資源在應(yīng)對日益增多的檢察實務(wù)時捉襟見肘。其次,“上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”的基本旨意在于確保檢察話語始終保持“同一個聲音”。但相關(guān)立法對何謂“領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)”什么、如何 “領(lǐng)導(dǎo)”等基本問題沒有給出明確詳盡的答案,程序化、規(guī)范化的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度尚不完善,不僅不利于檢察資源的一體化整合,而且為上級檢察院甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部的“領(lǐng)導(dǎo)”泛化、失范、隨意化提供了契機。再則,檢察權(quán)的內(nèi)部資源配置沒有給予下級檢察機關(guān)必要且充分的尊重。我國相關(guān)立法明確了上級檢察機關(guān)在檢察資源整合中的 “領(lǐng)導(dǎo)”地位和方式,但對下級檢察機關(guān)在整合過程中的意義和作用沒有給予應(yīng)有的、必要的、充分的尊重,下級檢察機關(guān)的話語權(quán)隨著級別的降低而逐級弱化甚至缺失,容易導(dǎo)致檢察權(quán)的同一話語蛻變?yōu)榧兇獾纳弦患墮z察院甚至是個別領(lǐng)導(dǎo)人的話語。

三、導(dǎo)致我國檢察權(quán)能優(yōu)化配置不足的根由

思想是行動的先導(dǎo)。有什么樣的思想觀念,就有什么樣的行為與之相適應(yīng)。導(dǎo)致我國檢察權(quán)優(yōu)化配置不足的多樣化、多層次原因,最終可以追溯到思想認識上的不足與偏差。筆者認為,對與檢察權(quán)相關(guān)的如下基本概念的曲解、基本矛盾關(guān)系的扭曲,是影響我國檢察權(quán)優(yōu)化配置的思想認識根源。

1.對 “事實”和 “正義”的法律誤讀?！耙允聦崬楦鶕?jù),以法律為準繩”、彰顯正義是司法的基本原則和基本目標鐵定無誤。須不能忘記的是,法律上的“事實”僅僅是由證據(jù)所證明或者支撐的事實,而不是哲學(xué)上的“真相”;法律上的“正義”僅僅是“事實”經(jīng)正當程序的法律裁判結(jié)果,而不是道德倫理的評價結(jié)論。我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界總是有意無意、普通社會公眾更是一昧地把法律上的“事實”誤讀為哲學(xué)上的“真相”,把法律上的“正義”曲解為道德上的“良善”,加劇了理論上的混亂,經(jīng)常推出事與愿違的結(jié)論。這種誤讀投影到檢察權(quán)配置中的影像,往往是為了確保事實清楚、證據(jù)確實充分、裁判公平合法,無休無制地糾纏于個案真相的查證和道德良善的追問。如只賦予公訴機關(guān)作出案件事實清楚與否的判斷及訴與不訴的決定,其間并無折衷與裁量的原因,在于對“事實”應(yīng)當且可以還原為 “真相”的過于信奉;認定業(yè)經(jīng)裁判案件可由新發(fā)現(xiàn)的與裁判時不一致的證據(jù)與事實輕而推翻,須行抗訴的理由,就是 “事實”與 “真相”不符,“正義”與“良善”不合。

2.對“獨立”與 “自治”概念的偏頗理解。權(quán)力獨立是權(quán)力自治的前提和基礎(chǔ),權(quán)力自治是權(quán)力獨立的支撐和保障。我國理論界和實務(wù)界對檢察權(quán) “獨立”與 “自治”或左或右的偏頗理解,直接導(dǎo)致了檢察機關(guān)內(nèi)部權(quán)屬關(guān)系的紊亂和自身資源整合的不力,制約了其對外功能的發(fā)揮。這種偏頗理解主要有三種表現(xiàn):一是統(tǒng)而不分,即以籠統(tǒng)的檢察權(quán)的獨立與自治取代了其各項權(quán)能的獨立與自治。檢察權(quán)的獨立與自治是就憲法與憲政層面而言的,具體到司法層面,檢察權(quán)獨立與自治的實質(zhì)是指偵查權(quán)、公訴權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)三項檢察權(quán)能各自的獨立與自治?；\統(tǒng)以檢察權(quán)的獨立與自治涵蓋檢察權(quán)各項權(quán)能的獨立與自治,勢必使各項權(quán)能之間的分工負責(zé)、相互配合、相互制約的配置原則在一定范圍內(nèi)和一定程度上被架空。二是統(tǒng)而不放,即以籠統(tǒng)的檢察權(quán)的獨立與自治削弱了各級檢察機關(guān)及檢察官的獨立主體地位。各級檢察機關(guān)和檢察官的獨立與自治,是檢察權(quán)作為權(quán)力整體獨立與自治的具體體現(xiàn)和貫徹落實形式,檢察權(quán)作為一個權(quán)力整體的對外獨立與自治,應(yīng)當建立在各級檢察機關(guān)尤其是檢察官的相對獨立基礎(chǔ)之上。以籠統(tǒng)的檢察權(quán)的獨立與自治取消或者削弱各級檢察機關(guān)尤其是檢察官的獨立與自治,勢必弱化檢察資源整合的有效性和檢察業(yè)務(wù)開展的科學(xué)性。三是散而不聚,即以各級檢察機關(guān)開展業(yè)務(wù)時的各自為陣取代檢察權(quán)的統(tǒng)一行使。我國各級檢察機關(guān)的級別、地域、行業(yè)之分,①在我國,為了實際司法統(tǒng)一,取消行業(yè)系統(tǒng)檢察機關(guān),如鐵路檢察院、森林檢察院等已成為一個確定不易的基本趨勢。只是檢察權(quán)的內(nèi)部設(shè)置問題,不應(yīng)當損害作為有機統(tǒng)一體的檢察機關(guān)的整體性和獨立性,唯此才能履行好國家的法律監(jiān)督職能,才能對其他社會主體形成有效法律威懾。對各層級、各地域、各行業(yè)檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)統(tǒng)率和資源的統(tǒng)一調(diào)度不足,勢必影響檢察合力的形成,甚至 “矮化”和弱化檢察機關(guān)在社會主體中的地位與形象,最終影響檢察權(quán)的獨立與自治。

3.對 “分工”與 “制約”關(guān)系的機械割裂。分工負責(zé)、互相配合、互相制約是法治的基本理念和司法的基本要求。為了根除一度盛行的 “公檢法聯(lián)合辦案”的思想流毒,我國在 “文革”以后迅即重建重組了司法機關(guān),公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)之間的分工日益明確與清晰,但由于對“分工”與“制約”之間的關(guān)系及其限度把握的失當,導(dǎo)致了各司法機關(guān)之間有機關(guān)系的機械割裂,最終使檢察機關(guān)身為司法領(lǐng)域之 “無冕之王”處身尷尬境地,欲行監(jiān)督而力不從心。一是知情權(quán)短缺。對監(jiān)督事項的充分了解是實施正確監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)。我國法律所賦予檢察機關(guān)的知情權(quán)與訴訟活動參與權(quán),遠遠不能滿足其履行司法監(jiān)督任務(wù)職能的需求,很難為檢察機關(guān)司法監(jiān)督權(quán)能的具體行使提供全面扎實的事實基礎(chǔ)。二是監(jiān)督措施乏力。沒有威懾力與強制力的監(jiān)督不是完整意義上的監(jiān)督。我國關(guān)于被監(jiān)督對象對司法監(jiān)督意見與建議的回應(yīng)制度遠未建立健全,檢察機關(guān)又缺乏促使被監(jiān)督對象糾正違法行為的強制措施,司法監(jiān)督意見與建議的采納與否,全處于被監(jiān)督對象的自覺與否,使其停留在司法過錯的形式性提醒或示警水平。三是司法監(jiān)督權(quán)缺乏支配力。監(jiān)督能力是監(jiān)督得以順利進行的基本保障。賦予檢察機必要的、非實體性介入的、對被監(jiān)督對象資源的調(diào)度權(quán)或者被監(jiān)督對象的指揮權(quán),可以有效緩解檢察機關(guān)知情權(quán)短缺、監(jiān)督措施乏力的問題,無損于 “分工”原則的貫徹,又有利于“制約”原則的落實,但我國卻尚未將此觀念納入考量范圍。

4.對“正義”與 “效率”關(guān)系的強行拆解。正義與效率是司法活動并行不悖、同等重要的價值取向。正義是根本的,司法不能實現(xiàn)正義純系社會資源的浪費,無正義的司法活動因其最終功用歸于零而必?zé)o效率;效率是必要的,不僅 “遲來的正義非正義”,而且個案的效率低下必然影響其他案件處理的資源投入,進而導(dǎo)致司法整體效率的低下和不正義。受我國長期以來根深蒂固的司法心理偏好——唯正義是求、忽視效率,實際上就是對正義與效率關(guān)系的強行拆解,主要表現(xiàn)在個案處理效率方面的關(guān)注嚴重不足。我國要求提高檢察效率的呼聲日趨高漲,但僅僅停留在整個檢察制度體系,忽視了個案處理的效率是整個檢察效率的前提和基礎(chǔ)。一般社會公眾不僅有著正義是個案處理的最高價值甚至唯一價值的基本信仰,而且有著把法律上的正義等同于道德上的良善的心理傾向,效率基本上是不納入其關(guān)于個案處理的評價范疇的,這種現(xiàn)狀在我國司法制度上有著或多或少、或直接或間接、或顯性或隱性的反映。殊不知,秩序正義相對于個案正義具有優(yōu)先性,無休止地糾纏于某一具體個案的原本真相的偵查和調(diào)查,不僅會導(dǎo)致該具體個案處理的低效率,而且勢必擠壓其他案件處理的司法資源投入,最終不僅影響司法活動的整體效率,而且會因司法整體效率的低下降低司法整體的正義性。

四、優(yōu)化我國檢察權(quán)能配置的基本構(gòu)想

黨的十七大報告指出:“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)?？梢?建立公正高效權(quán)威的檢察制度是深化檢察體制改革、實現(xiàn)檢察權(quán)優(yōu)化配置的基本目標。[6]要進一步理順司法監(jiān)督權(quán)與偵查權(quán)、審判權(quán)以及裁判執(zhí)行權(quán)之間分工負責(zé)、互相配合、互相制約關(guān)系,確保檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán),必須在尊重檢察權(quán)理念概念基礎(chǔ)上,從檢察權(quán)的內(nèi)在屬性出發(fā),按照其三項權(quán)能行使的基本要求,建構(gòu)符合我國國情的檢察權(quán)能優(yōu)化配置機制。

(一)按照概念邏輯周延原則充實檢察權(quán)能

檢察權(quán)能概念的邏輯周延是檢察機關(guān)得以順利完成憲法和法律所賦予其承擔(dān)國家法律監(jiān)督任務(wù)的前提和基礎(chǔ)。所謂檢察權(quán)能概念邏輯周延,就是指法律賦予檢察機關(guān)職能部門的相應(yīng)權(quán)能及配置給職能部門的相應(yīng)措施、手段,應(yīng)當與其所擔(dān)負的職責(zé)、任務(wù)相適應(yīng),充分滿足設(shè)置檢察機關(guān)用以保障國家法律監(jiān)督順利進行的目的。要實現(xiàn)我國檢察權(quán)的優(yōu)化配置,完善我國檢察制度,首先要通過立法的方式進一步充實我國檢察權(quán)的三項權(quán)能。一是充實公訴權(quán)能。檢察機關(guān)基于其審查起訴職能對案件事實的掌握和案件訴與不訴、如何起訴的預(yù)先判斷,應(yīng)當賦予其必要的自由裁量權(quán),甚至在條件成熟時賦予其辯訴交易權(quán),充分發(fā)揮其應(yīng)有的主觀能動性,避免公訴職能降格為偵查機關(guān)單一的 “傳聲筒”。二是充實偵查權(quán)能。就犯罪偵查而言,檢察機關(guān)和公安機關(guān)并無二致。為解決檢察機關(guān)偵查措施、手段及相應(yīng)資源短缺影響和制約偵查功能發(fā)揮的實際,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)偵查犯罪活動所必需的偵查措施和手段。但為了避免偵查資源的重復(fù)配置,可以賦予檢察機關(guān)在開展刑事偵查時調(diào)度或者借用公安機關(guān)偵查資源的權(quán)力。三是充實司法監(jiān)督權(quán)能。為確保檢察機關(guān)的司法監(jiān)督及時、有力、有效,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)對司法活動的隨時非實體性的介入權(quán),以及全部司法活動的參與權(quán)和知情權(quán);同時,要明確被監(jiān)督主體的回應(yīng)義務(wù)并賦予檢察機關(guān)合法有效監(jiān)督意見建議的強制執(zhí)行力,以便對具體司法活動相關(guān)責(zé)任主體形成有效威懾。

(二)按照自治獨立原則優(yōu)化檢察機關(guān)管理體系

檢察權(quán)的自治與獨立是其履行職能使命的基本保障。不可以設(shè)想作為整體權(quán)力的檢察權(quán)抑或是作為具體權(quán)力的檢察權(quán)的各項權(quán)能受制于人的前提下能夠?qū)⑵涔δ馨l(fā)揮到極致。造成我國檢察權(quán)及其各項權(quán)能 “勢微言輕”的主要原因,即在于檢察權(quán)及其各項權(quán)能的自治與獨立不足。要實現(xiàn)我國檢察權(quán)的自治獨立,必須從優(yōu)化檢察機關(guān)管理制度入手,建立起檢察機關(guān)外部獨立、內(nèi)部權(quán)能自治的檢察機關(guān)管理體制。一是實現(xiàn)檢察機關(guān)的對外自治與獨立。為了使檢察機關(guān)擺脫經(jīng)費、人事受制于人的現(xiàn)狀,使檢察機關(guān)法律上的獨立轉(zhuǎn)化事實上的獨立,一方面要改革我國司法經(jīng)費保障制度,建立起獨立的司法經(jīng)費預(yù)核算及撥付制度,由國家財政統(tǒng)一核定和撥付司法經(jīng)費,對應(yīng)當由地方財政承擔(dān)部分,由檢察機關(guān)逐層申報至最高檢察機關(guān)提請中央財政指令地方財政支付。另一方面,基于檢察機關(guān)的垂直管理制度,檢察機關(guān)的人事任免,無論是檢察長、副檢察長及檢察委員會成員,還是普通檢察官,均應(yīng)當由檢察機關(guān)內(nèi)部直接任免,地方人大及常委會只能作出否決非檢察長的其他檢察員的決議;對檢察長任免有異議的,應(yīng)當逐層級報請全國人大及其常委會作出決議或者指令最高檢察機關(guān)作出決定。二是促進各項檢察權(quán)能的相對自治與獨立。為進一步理順檢察機關(guān)的偵查部門、公訴部門、司法監(jiān)督部門之間關(guān)系,同時凸顯檢察權(quán)能之間的 “分工負責(zé),互相配合,互相制約”的關(guān)系,應(yīng)當明確同一案件檢察官回避制度,防止同一檢察官介入同一案件的不同檢察程序,明確同一檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人不得同時分管兩個以上享有不同檢察權(quán)能的職能部門;對于檢察機關(guān)就同一案件涉及偵查、公訴、司法監(jiān)督等兩項以上業(yè)務(wù)的,應(yīng)當嚴格按照公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)處理同一案件的程序和要求開展工作,避免司法監(jiān)督的缺位。三是強化檢察機關(guān)及檢察官的自治與獨立。為進一步理順檢察機關(guān)之間以及檢察機關(guān)與檢察官的相互關(guān)系,要把確保檢察權(quán)的統(tǒng)一行使與確保下級檢察機關(guān)和檢察官履行職務(wù)過程中獨立嚴格區(qū)分開來,肯定、確認、尊重并維護下級檢察機關(guān)和檢察官在履行職務(wù)過程中的相對獨立的法律主體地位,建立起類似法官的獨立責(zé)任制度,充分發(fā)揮檢察官的主觀能動性,在此基礎(chǔ)上攥緊檢察機關(guān)的“拳頭”、形成檢察權(quán)的整體合力。

(三)按照凸顯制約功能原則重構(gòu)司法監(jiān)督制度

如果說立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)是國家權(quán)力的第一次分化,那么偵查權(quán)、公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分立則是國家權(quán)力在司法領(lǐng)域的第二次分化,權(quán)力分化的基本意旨即在于防止權(quán)力濫用。我國檢察權(quán)“勢微言輕”主要表現(xiàn)在司法監(jiān)督權(quán)能 “勢微言輕”。要克服我國司法監(jiān)督權(quán)能作為空間與作為能力的不足,不僅要進一步充實司法監(jiān)督權(quán)能,還應(yīng)著力解決如下問題:一是強化司法監(jiān)督權(quán)能的威懾力。主要是賦予公訴部門就經(jīng)偵查機關(guān)補充偵查仍證據(jù)不足之案件的偵查指揮權(quán),防止偵查機關(guān)怠于偵查;賦予檢察監(jiān)督部門對全部司法活動的知情權(quán)與無涉案件實體處理的調(diào)查權(quán),防止司法機關(guān)“暗箱操作”;明確受監(jiān)督部門對檢察監(jiān)督部門提出的監(jiān)督意見與建議的回應(yīng)義務(wù)及法律責(zé)任,防止受監(jiān)督部門置若罔聞,架空司法監(jiān)督權(quán)。二是建立司法監(jiān)督部門案件接管制度。為了實現(xiàn)司法監(jiān)督部門與被監(jiān)督部門的勢力均衡,確保司法監(jiān)督落到實處,司法監(jiān)督部門在開展司法監(jiān)督過程中,可以接管被監(jiān)督對象處理案件所需的司法資源,被接管的司法資源主要是司法人員在司法監(jiān)督部門的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下依法履行職務(wù),直接對司法監(jiān)督部門負責(zé)。三是賦予司法監(jiān)督部門案件移送管轄權(quán)。主要是對相關(guān)司法機關(guān)拒不接受司法監(jiān)督意見建議的、拒不糾正案件處理中違法行為的,檢察機關(guān)可以提請上級檢察機關(guān)將案件移送至與提請移送檢察機關(guān)同級的但不同區(qū)域的檢察機關(guān)承擔(dān)司法監(jiān)督職能,再由該檢察機關(guān)要求同級的相應(yīng)司法機關(guān)審查并重新處理同一案件,以形成對被監(jiān)督部門的有效威懾。

(四)按照正義與效率兼顧原則建立檢察程序終結(jié)機制

訴訟程序及時終結(jié)不僅是司法效率的重要保障,也是捍衛(wèi)司法權(quán)威的重要手段。我國的檢察機關(guān)在多數(shù)情形下對訴訟活動、尤其是公訴活動的終結(jié)起著支配性或者決定性的作用,但終止訴訟程序的決斷權(quán)卻嚴重缺失,導(dǎo)致訴訟程序的終結(jié)與否基本上受制于偵查機關(guān)和審判機關(guān),既影響司法程序的效率,又影響了案件的公正處理。為此,必須在準確理解 “事實”與 “正義”的基礎(chǔ)上,建立健全檢察程序及時終結(jié)機制。一是明確檢察程序終結(jié)條件。明確檢察機關(guān)司法監(jiān)督的界限范圍和對象限定在案件事實是否清楚、裁判是否合法、程序是否正義、司法機關(guān)及其工作人員是否徇私瀆職等方面,對于窮盡合法手段偵查(調(diào)查)、經(jīng)正當程序裁判且無涉司法人員貪污受賄、徇私舞弊的案件,應(yīng)當及時終止檢察程序,及時關(guān)閉訴訟程序,防止檢察資源和其他司法資源的過度投入和無休止地糾纏于個案。二是擴大公訴自由裁量權(quán)。對偵查機關(guān)在法定時限內(nèi)窮盡偵查措施與手段之案件,包括檢察機關(guān)要求偵查機關(guān)補充偵查或者自行偵查之案件,檢察機關(guān)在審查起訴過程中,應(yīng)當就當前所查證的案件情況直接作出裁斷,對符合法定起訴標準的案件向?qū)徟袡C關(guān)提出公訴,對不符合法定起訴標準的案件直接作出終 (中)止司法程序的決定;對于已進入審判程序的案件,檢察機關(guān)可以根據(jù)案件審理進展情況,以撤回或者終 (中)止公訴的方式及時終結(jié)司法程序。三是建立檢察機關(guān)訴訟終結(jié)建議制度。檢察機關(guān)偵查權(quán)能、公訴權(quán)能、特別是司法監(jiān)督權(quán)能貫穿于并覆蓋于全部司法過程,不僅具備掌握案件事實及案件處理進展情況的便利條件,而且有著終 (中)止訴訟程序建議的法定權(quán)力——司法監(jiān)督權(quán)。為保障司法活動的正義性、合法性、及時性,應(yīng)當賦予檢察機關(guān)在司法過程的任何階段提出終 (中)止司法活動的建議權(quán),并將其納入司法監(jiān)督的范圍監(jiān)督其貫徹執(zhí)行情況。

檢察制度改革是司法體制改革的基礎(chǔ)工程,更是一個系統(tǒng)工程,事關(guān)方方面面,既非時日之功可一蹴而就,亦不可畢其功于一役,唯有科學(xué)透析其概念、功能、屬性,立足我國國情,尊重司法規(guī)律,按照科學(xué)發(fā)展的思路循序漸進實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展,才能實現(xiàn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置,發(fā)揮好檢察權(quán)的應(yīng)有功能,確保司法正義與效率。

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[3]李興友,任國強.關(guān)于檢察權(quán)優(yōu)化配置的幾個問題[J].河北法學(xué),2008,(11):57.

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[5]任寶.民事檢察監(jiān)督與民檢察監(jiān)督方式的完善 [A].石家莊檢察官協(xié)會,石家莊人民檢察院研究室.檢察理論文集 [C]:291.

責(zé)任編輯:林 衍

A bstract:Prosecutorial power can be divided into investigation power,prosecution power and judicial supervision power in terms of its connotation and denotation.The division of prosecutorial power reveals the ideological understanding for the problems of limitation of current dependent exercise,lack of legal protection and weak internal integration. In order to deal with these problems,the opt imal allocation of prosecutorial power is proposed,which includes substantial prosecutorial power,optimization of the prosecution management system,reconstruction of judicial supervision and mechanis m of the end of prosecution procedures.

Key w ords:prosecutorial power;optimal allocation;principle;mechanis m

On the Opt imal Allocation of Prosecutorial Power

Wang Xue-cheng,Zhu Guo-ping
(Guangdong People’s ProsecutorialOffice,Guangzhou 510620,China)

DF832

A

1009-3745(2010)05-0058-08

2010-09-20

王學(xué)成 (1962-),男,寧夏中衛(wèi)人,教授,法學(xué)博士,廣東省人民檢察院副檢察長,從事檢察理論研究;朱國平 (1974-),男,廣東廣州人,廣東省人民檢察院政策理論研究室干部,從事檢檢理論研究。