周 菊

(廣東省委黨校,廣東 廣州 510053)

從長江三角洲、泛珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展,從推進(jìn)西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地到促進(jìn)中部地區(qū)崛起,我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)取得令人注目的成就,并日益凸現(xiàn)出在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有統(tǒng)一、完善的法制作保障。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,各地經(jīng)濟(jì)法制的不協(xié)調(diào),直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程,已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的羈絆。只有建立和健全區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,才能消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的不一致、不協(xié)調(diào),減少交易成本,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與社會和諧發(fā)展。

一、建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性和可行性

(一)國家統(tǒng)一的法制往往滿足不了特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有統(tǒng)一、完善的法制作保障。近些年,國家最高立法機(jī)關(guān)對克服資源浪費(fèi)、避免重復(fù)建設(shè)、解決地方發(fā)展不均衡等問題作了一些規(guī)范,國務(wù)院也及時制定了一系列解決問題的政策,提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),但相對于地方而言,這些法規(guī)政策往往是原則性強(qiáng)、操作性弱,在執(zhí)行過程中即使制定了實(shí)施性的地方性法規(guī),也因各地規(guī)定不盡一致,進(jìn)而使遇到的問題不能從區(qū)域發(fā)展的角度得到妥善解決。因此,要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,國家統(tǒng)一的法制往往滿足不了特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題還需要在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌解決,需要在區(qū)域內(nèi)建立起長效的法律機(jī)制,依靠法律手段整合區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源,保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有均衡性和連續(xù)性。這樣,法制建設(shè)的任務(wù)也就只能由區(qū)域內(nèi)各獨(dú)立的國家機(jī)關(guān)分別完成,各自實(shí)現(xiàn)。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定,省一級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、省會所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有地方性法規(guī)制定權(quán),省一級人民政府、省會所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府具有地方政府規(guī)章制定權(quán)。它們通過制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,可以彌補(bǔ)國家法律的不足,進(jìn)一步健全和完善法制。但地方性法規(guī)和規(guī)章都只能在本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生作用,各地所進(jìn)行的法制建設(shè)都有區(qū)域邊界,而不能作用于其他行政區(qū)域。因此,對多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實(shí)施活動,要實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,必須予以協(xié)調(diào)。

(二)建立區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制是克服地區(qū)利益沖突的前提條件

改革開放以來,我國地方政府已逐步成為經(jīng)濟(jì)活動的獨(dú)立主體。根據(jù)政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,各地方政府都可以看作是一個個經(jīng)濟(jì)學(xué)上的 “理性人”,都想盡可能實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化,地區(qū)之間必然存在利益沖突。特別是目前在對地方政府工作業(yè)績的考核標(biāo)準(zhǔn)上,地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和增長速度往往是最重要的指標(biāo),從而使得地方保護(hù)主義盛行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同和地區(qū)間重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象比比皆是。發(fā)生地區(qū)利益沖突最明顯的領(lǐng)域是區(qū)域環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、土地資源開發(fā)、資本市場資源配置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等幾個方面。這幾個領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動會對上述地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和增長速度產(chǎn)生重大的影響,從而形成最大的地區(qū)利益沖突和協(xié)調(diào)障礙。在這些障礙的影響下,市場配置資源的功能受阻、地區(qū)間惡性競爭現(xiàn)象頻發(fā)、土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境污染惡化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、人才資源浪費(fèi)等一系列現(xiàn)象,使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展成為空話。[1]盡管區(qū)域內(nèi)各地方國家機(jī)關(guān)都認(rèn)識到共同體的利益同一于各成員的共同利益,但由于該共同利益并不同一于各成員的自我利益,因此對地方法制建設(shè)和統(tǒng)一法律在本地區(qū)的實(shí)施往往會采取以追求自身利益最大化為目的的機(jī)會主義行為。[2]這種行為顯然不符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求,且又無法運(yùn)用統(tǒng)一法律來予以規(guī)范。解決這些問題,往往不是哪一個地方政府或其他國家機(jī)關(guān)所能勝任。區(qū)域內(nèi)各地方國家機(jī)關(guān)怎樣做出積極的充分的回應(yīng),怎樣通過法律規(guī)范降低合作關(guān)系的交易成本,如何建立有效的跨域或跨界的法制協(xié)調(diào),值得我們認(rèn)真思考。

(三)我國區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐嘗試說明其不僅必要而且可行

為了解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題,國內(nèi) “長三角”、“泛珠三角”、“京津冀”、“中部”、“西部”和東北老工業(yè)基地等地區(qū)都紛紛進(jìn)行法制協(xié)調(diào)嘗試,目前主要是通過政府間協(xié)議機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。例如,2001年 7月,上海市與江西省在上海簽訂《上海市江西省加強(qiáng)全面合作協(xié)議》,這是改革開放以來,我國第一份由不同地區(qū)政府部門簽署的省級政府間協(xié)議。2004年 6月 3日,泛珠三角區(qū)域政府行政首長在廣州簽署了《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》,這是中國迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。2005年 7月 25日,在第二屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇上,“9+2”各方代表討論通過了《泛珠三角區(qū)域合作發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006一 2020)》。其中,泛珠三角區(qū)域合作的一項(xiàng)重要方面就是立法合作。近些年,泛珠三角各成員之間簽訂了大量的政府間協(xié)議,廣泛涉及交通、能源、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、投資、旅游、就業(yè)服務(wù)、信息化、科教文化、環(huán)境保護(hù)及公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。2009年 1月,國務(wù)院批準(zhǔn)了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要 (2008-2020年)》,提出了“推進(jìn)珠江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、推進(jìn)粵港澳更緊密合作、深化泛珠江三角洲區(qū)域合作”的政策建議。為推進(jìn)《綱要》的實(shí)施,廣東省人民政府和香港特別行政區(qū)政府于 2010年 4月 7日在北京正式簽署了《粵港合作框架協(xié)議》?！痘洶暮献骺蚣軈f(xié)議》也將于近期完成并上報(bào)中央?？梢灶A(yù)見,泛珠江三角洲區(qū)域的省級政府間今后會簽署更多的合作協(xié)議。

從我國區(qū)域合作的實(shí)踐來看,政府間協(xié)議已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作和解決區(qū)域爭端的最為重要的法制協(xié)調(diào)機(jī)制之一。[3]這些政府間協(xié)議為地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中調(diào)整和創(chuàng)新政府及政府部門間協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)造了新的范例,對于實(shí)現(xiàn)區(qū)域性立法資源共享,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等,起到了十分重要的作用,也對縱深推進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生了積極影響。

2006年 7月 17日,黑龍江、吉林、遼寧三省正式簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》,確定采取緊密型、半緊密型和分散型三種協(xié)作方式。對于政府關(guān)注、群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、重點(diǎn)立法項(xiàng)目,三省將成立聯(lián)合工作組;對于共性的立法項(xiàng)目,由一省牽頭組織起草,其他兩省予以配合;對于三省有共識的其他項(xiàng)目,由各省獨(dú)立立法,而結(jié)果三省共享。在工作方式上,每年年底三省政府法制辦將舉辦一次主任聯(lián)席會議,研究確定立法協(xié)作項(xiàng)目和論證項(xiàng)目,協(xié)調(diào)立法區(qū)域協(xié)作的重大事項(xiàng);而每年一兩次的立法業(yè)務(wù)會議則執(zhí)行落實(shí),具體工作由立法項(xiàng)目的承辦處室負(fù)責(zé)。[4]《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》開創(chuàng)了中國區(qū)域性立法協(xié)作框架的先河,率先打破政府立法隔閡,嘗試橫向間的協(xié)作立法,用以消弭區(qū)域間沖突。同時,協(xié)議的簽訂有利于整合三省立法資源、降低立法成本、提高立法質(zhì)量和效率。[5]

二、美國區(qū)域法制協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐

從美國的法律史來看,同時具有州法和合同性質(zhì)的州際協(xié)定是最重要的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,而行政協(xié)議的盛行則是其最新的發(fā)展趨勢。美國的州際協(xié)定最早起源于北美殖民地時代英屬殖民地間邊界和土地爭端治理中的“協(xié)議”程序。到美國建國后,對持續(xù)地解決殖民地間邊界爭端的方法的要求最終導(dǎo)致了“州際協(xié)定”最早在《邦聯(lián)條例》中體現(xiàn),并隨后在美國聯(lián)邦憲法中被繼承和被正式制度化,標(biāo)志著州際協(xié)議進(jìn)入了正式化與永久化發(fā)展階段。

《邦聯(lián)條例》中第 6條規(guī)定:“除非經(jīng)過美國國會的同意,并且具體指出該協(xié)定的目的以及持續(xù)的期間,任何兩個或者更多的州不能簽訂州際協(xié)定、結(jié)成邦聯(lián)或同盟?！泵绹稇椃ā返?1條第10款第 3項(xiàng)最終出臺了 “協(xié)定條款”: “任何一州,未經(jīng)國會同意……不得與它州或外國締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟?！痹凇案ゼ醽喸V田納西州”案中,確定了只有那些觸及到聯(lián)邦政府權(quán)力或可能改變聯(lián)邦體制內(nèi)力量平衡的政治性協(xié)定仍需國會批準(zhǔn),其他的非政治性協(xié)定則不必經(jīng)國會明示批準(zhǔn)亦可生效。

由于美國《憲法》的授權(quán)和州際法律制度的不斷完善,州際協(xié)定開始廣泛地適用于各個領(lǐng)域。從 1941年到 1969年,美國各州締結(jié)了 100多個州際協(xié)定。到了 20世紀(jì) 60年代,州際協(xié)定已經(jīng)成為美國最為重要的區(qū)域法制的協(xié)調(diào)機(jī)制。各州開始逐漸增加使用州際協(xié)定的頻率。各州政府習(xí)慣于通過州際協(xié)定的方式來設(shè)立一些州際機(jī)構(gòu)。[6]州際協(xié)定的最新發(fā)展趨勢是行政協(xié)議的興起。近年來,新締結(jié)的州際協(xié)定數(shù)量開始逐年下降,而正式和非正式的州際行政協(xié)議卻為各州的官員所熱衷,其簽訂數(shù)量急劇上升。與州際協(xié)定相比,行政協(xié)議的成立及生效并不需要經(jīng)過州的立法程序,也不需要征得美國國會的同意,只要行政首長達(dá)成一致意思表示,行政協(xié)議就能成立。對于非正式的行政協(xié)議,締結(jié)程序則更為簡便。同樣,行政協(xié)議的修改程序也相對簡單,這種相對簡易的程序使得行政協(xié)議具有很強(qiáng)的彈性或靈活性,足以應(yīng)對不斷變化的社會變遷。[6]

(二)美國法制協(xié)調(diào)機(jī)制的可借鑒之處

作為單一制國家,我國中央與地方的立法關(guān)系的運(yùn)轉(zhuǎn)對法制協(xié)調(diào)機(jī)制的依賴要小得多,但是隨著中央的放權(quán),目前我國地方立法對社會關(guān)系的調(diào)整在深度和廣度上持續(xù)加強(qiáng),總體呈膨脹趨勢。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程中,地方立法之間的沖突問題日漸突出。我們必須設(shè)計(jì)出區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制解決我國地方立法之間的橫向沖突,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度保障。而美國的法制協(xié)調(diào)機(jī)制比較發(fā)達(dá),值得我們借鑒。

1.區(qū)域法制協(xié)調(diào)活動一定要限于立法權(quán)限范圍內(nèi)。在聯(lián)邦制下,美國州權(quán)相對較大,所以美國州際協(xié)定所涉及的內(nèi)容非常廣泛,但是也有一定限制,那些觸及到聯(lián)邦政府權(quán)力或可能改變聯(lián)邦體制內(nèi)力量平衡的政治性協(xié)定需國會批準(zhǔn),方可生效。在我國,各個地方立法主體也要恪守其立法權(quán)限,在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行區(qū)域立法協(xié)調(diào)行動,不能與中央立法有所抵觸。區(qū)域立法協(xié)調(diào)的事項(xiàng)應(yīng)該集中在區(qū)域各行政區(qū)所面臨的共同問題以及與其他區(qū)域相比的特殊問題上,以彌補(bǔ)國家立法的不足。

2.在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過程中一定要尊重各行政區(qū)的平等地位。平等是美國各州達(dá)成州際協(xié)定的基礎(chǔ),地位平等才有合作的可能。地位平等引申出利益平等,締約各州的利益都是平等的,確保各方利益的充分表達(dá),也才可能有合作的可能。我國區(qū)域范圍內(nèi)各省 (自治區(qū)、直轄市)的地位也是平等的,利益也是平等的,在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過程中要充分注意民主性,才有可能達(dá)到立法共贏的目標(biāo)。

3.地方政府和地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在區(qū)域法制協(xié)調(diào)中扮演主要角色。美國州際協(xié)定是由州政府簽訂由州立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)從而具有法律意義。在我國,地方立法主體是地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然,目前實(shí)踐中,各省的行政機(jī)關(guān)合作的緊密程度相對比較高,我國區(qū)域法制協(xié)調(diào)的實(shí)踐主要是集中在政府層面的立法協(xié)調(diào)。

4.在區(qū)域法制協(xié)調(diào)過程中不必改變各省 (自治區(qū)、直轄市)的行政區(qū)劃。美國州際協(xié)定的經(jīng)驗(yàn)表明,除了聯(lián)邦的法制統(tǒng)一工作外,各州通過合作或協(xié)調(diào)也可以在原有的法治的框架下實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法的和諧有序和行政上的合作與協(xié)調(diào),而不必改變各自的版圖。我國區(qū)域法制協(xié)調(diào)工作也完全可以借助區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制,解決跨界問題,推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展,而不必改變行政區(qū)劃,從而觸動我國的憲政體制。

5.目前我國的區(qū)域合作協(xié)議法律效力模糊不清,普遍缺乏可操作性,也沒有責(zé)任條款和救濟(jì)途徑,其運(yùn)行現(xiàn)狀并不理想。而在美國,因?yàn)槊绹鴳椃ǖ某浞直Ｕ弦约氨旧砭哂械暮贤再|(zhì),州際協(xié)定的效力是優(yōu)先于成員州之前頒布的法規(guī),也優(yōu)先于之后新制定的法規(guī),同時,州際協(xié)定的締結(jié)、修改、終止和執(zhí)行已經(jīng)有一套完善的程序,值得我們借鑒。

6.美國州際協(xié)定設(shè)置了專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu),而且這個機(jī)構(gòu)具有長期性、穩(wěn)定性,這為州際協(xié)定的實(shí)施提供了保障。因?yàn)閰f(xié)定簽署后不會自發(fā)地執(zhí)行,需要設(shè)置一個專門機(jī)構(gòu)組織工作、執(zhí)行協(xié)定、解決紛爭。因此,我國在區(qū)域法制協(xié)調(diào)活動中也可以考慮設(shè)置一個專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作,使協(xié)調(diào)工作落到實(shí)處。否則,各項(xiàng)法制協(xié)調(diào)的制度設(shè)計(jì)可能因缺乏實(shí)施主體而成為空殼。

三、構(gòu)建我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制協(xié)調(diào)機(jī)制

就解決我國區(qū)域內(nèi)各地地方立法和政策的差異性問題,學(xué)者們曾提出過多種方案:其一,根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域和行政區(qū)域相一致的原則,重新劃定行政區(qū)域或者增設(shè)大行政區(qū),并建立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān),進(jìn)行區(qū)域立法;其二,專門成立區(qū)域性立法機(jī)構(gòu),統(tǒng)一區(qū)域立法;其三,由國家權(quán)力機(jī)關(guān)對特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行立法,或者由中央政府牽頭制定適用于特定經(jīng)濟(jì)區(qū)域的相關(guān)制度;其四,區(qū)域內(nèi)各地方政府和立法機(jī)關(guān)之間通過磋商與合作,協(xié)調(diào)相關(guān)制度。

由于我國行政區(qū)劃的改變屬于國務(wù)院的職權(quán),而創(chuàng)設(shè)新的立法機(jī)構(gòu)會涉及憲政制度,因此,第一、二種方案在近期是不太切合實(shí)際的。根據(jù)第三種方案進(jìn)行區(qū)域性立法,特別是進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃,是十分必要的,如《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》、《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》、《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》,但是這種區(qū)域性立法著力解決的是區(qū)域性的重大問題,而對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的大量事務(wù),還需要地方立法機(jī)關(guān)和政府充分發(fā)揮積極性和主動性去處理和解決。筆者認(rèn)為,通過構(gòu)建區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制①本文所講的法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要是指立法層面的,不包括執(zhí)法、司法等。解決區(qū)域發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題,有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

(一)區(qū)域法制協(xié)調(diào)首先是建立區(qū)域內(nèi)地方政府間法制協(xié)調(diào)機(jī)制

從長三角、泛珠三角等區(qū)域近年來實(shí)踐探索的情況來看,加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地方政府之間的磋商和合作,建立起各種聯(lián)席會議制度、簽訂各種框架協(xié)議是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制的常規(guī)做法,是一種典型的政府間法制協(xié)調(diào)機(jī)制。合作協(xié)議的廣泛簽訂,極大地增強(qiáng)了地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作意識,有利于區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)法制的協(xié)調(diào)。但是,在區(qū)域地方政府簽訂和落實(shí)合作協(xié)議的過程中也暴露出一些問題,比如做表面文章,協(xié)議內(nèi)容空泛,或者協(xié)議簽署不夠規(guī)范,落實(shí)不夠到位等等,其主要原因是我國現(xiàn)行立法對于合作協(xié)議的性質(zhì)及其效力不明確。我國《立法法》僅對國務(wù)院跨部委的行政事務(wù)的相關(guān)行政規(guī)章的制定作出了規(guī)定,而對于跨省、市的行政事務(wù)的處理并未作出制度安排,區(qū)域合作協(xié)議似乎存在著合憲性缺失的問題。

然而,我國憲法和法律雖沒有明確賦予地方政府間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力,但同樣也沒有禁止性的規(guī)定。因此,有學(xué)者認(rèn)為,《憲法》與《地方組織法》實(shí)際上暗示或間接賦予了政府間協(xié)議的締結(jié)權(quán),只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限范圍內(nèi),地方政府之間就有權(quán)締結(jié)政府間協(xié)議。[3]對此,筆者持贊同意見。因?yàn)槲覈稇椃ā贰ⅰ兜胤浇M織法》雖然沒有類似美國憲法的“協(xié)定條款”,但仍然賦予地方政府管理地方事務(wù)的職權(quán)。區(qū)域合作協(xié)議實(shí)際上是各地方政府根據(jù)《憲法》和《地方組織法》等法律所賦予的行政管理職權(quán)的一種運(yùn)用方式,仍然屬于行政法律關(guān)系的范疇之內(nèi),同時,它又不同于傳統(tǒng)上政府直接針對相對人作出具體或抽象行政行為的權(quán)力運(yùn)作方式,而是通過跨行政區(qū)域的不同地方政府間達(dá)成一致意思締結(jié)協(xié)議的方式。訂立該類協(xié)議的目的在于通過政府之間的合作,協(xié)調(diào)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各地方政府的經(jīng)濟(jì)政策,減少甚至消除因不同行政區(qū)劃之間的政策差異所導(dǎo)致的發(fā)展不平衡,充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用。從形式上看,該類協(xié)議是主體雙方平等協(xié)商一致的結(jié)果,符合民事合同的基本特點(diǎn),但是由于其主體是行政機(jī)關(guān),所處分的是行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán),因而不是普通的民事或商事合同,與單方行政行為、外部行政合同和內(nèi)部行政合同也有著本質(zhì)的區(qū)別,是典型的行政協(xié)定,屬于廣義行政合同的一種類型。[7]對于這種新型的行政行為,不僅需要我們從法理上去深入探究,同時更需要立法者予以高度重視,加強(qiáng)與其相關(guān)的法制建設(shè)。

(二)區(qū)域法制協(xié)調(diào)更重要的是建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府之間的磋商協(xié)議是各地政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的必然要求和現(xiàn)實(shí)選擇。但若要從根本上解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)所帶來的挑戰(zhàn),建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制則是重中之重。通過區(qū)域立法協(xié)調(diào),可以維護(hù)法制統(tǒng)一,消除制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制與機(jī)制性障礙,加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制,就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。就目前而言,成立一個跨省的區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)存在著憲政制度上的障礙;讓區(qū)域內(nèi)享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府聯(lián)合起來制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章,既無實(shí)體法上的依據(jù),也無程序法上的保障。因此,只能構(gòu)建區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制,以保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括以下內(nèi)容:

1.區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體和具體工作機(jī)構(gòu)

從法理上看,區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體應(yīng)包括依法享有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府,但筆者主張,應(yīng)該由省級人大及其常委會和省級人民政府代表本地區(qū)與區(qū)域內(nèi)的其他同級地方國家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法協(xié)調(diào)。因?yàn)?區(qū)域立法協(xié)調(diào)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中出現(xiàn)的新生事物,缺乏相關(guān)法律的規(guī)范,有可能形成對國家立法權(quán)和國家統(tǒng)一法制的侵害,所以,我們在推行這一創(chuàng)新機(jī)制時要十分慎重,權(quán)力不易下放過低。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體工作機(jī)構(gòu)目前主要是聯(lián)席會議,即由各省 (自治區(qū)、直轄市)的人大常委會或政府定期舉行區(qū)域立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會議,就區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的有關(guān)立法事項(xiàng)進(jìn)行交流與協(xié)調(diào),達(dá)成共識。從長遠(yuǎn)來看,在舉辦立法協(xié)調(diào)聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上,待條件成熟時可以聯(lián)合成立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——“區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會”,可由省級人大常委會和政府分管立法的負(fù)責(zé)人、法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和法律專家組成,積極促進(jìn)區(qū)域的立法合作,協(xié)調(diào)解決立法沖突,保障區(qū)域的和諧發(fā)展。

2.區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體方式

區(qū)域立法協(xié)調(diào)的具體方式主要有立法信息交流共享和共同立法等。構(gòu)建區(qū)域立法信息交流平臺,加強(qiáng)日常信息交流與反饋,相互借鑒各自在立法工作中的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)資源共享。立法上的信息交流和共享,只是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的初級形式,是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)和開端。真正意義上的區(qū)域立法協(xié)調(diào),是區(qū)域立法協(xié)調(diào)主體對某一事項(xiàng)的共同立法,這是區(qū)域立法協(xié)調(diào)的高級形式,也是最根本的形式。

3.區(qū)域立法協(xié)調(diào)的程序

創(chuàng)新區(qū)域立法程序。具體可以采取的措施有:第一,在立法前將立法的信息在更廣泛的范圍內(nèi)公開,不僅讓本省、市范圍內(nèi)的公眾知曉,也要讓利益相關(guān)的其他省、市的公眾知曉。第二,在地方立法中通過舉行聽證會、論證會、座談會或者通過新聞媒體等方式,廣泛征求公眾意見,擴(kuò)大利益表達(dá)的范圍。第三,建立公眾評價(jià)機(jī)制。對擬要通過的立法或其他規(guī)范性文件草案文本,可以在公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺上發(fā)布,鼓勵公眾參與評價(jià),廣泛吸收各方面的合理意見,使出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章更加完善。[8]

4.區(qū)域立法的備案審查制度

全國人大常委會和國務(wù)院要重視對區(qū)域立法的備案審查工作,加強(qiáng)對區(qū)域立法的事后監(jiān)督,防止違反國家法律、行政法規(guī)和上位規(guī)章以及國家整體規(guī)劃,保證國家法律法規(guī)在全國得到貫徹執(zhí)行。

[1]張素倫.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機(jī)制研究——以中部崛起為視角 [J].鄭州經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(12):58.

[2]葉必豐.長三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào) [J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(6):8.

[3]何淵.泛珠三角地區(qū)政府間協(xié)議的法學(xué)分析 [J].廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(1):69.

[4]華國慶.我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)研究 [J].學(xué)術(shù)界,2009,(2):106.

[5]呂志奎.州際協(xié)議:美國的區(qū)域協(xié)作管理機(jī)制 [J].太平洋學(xué)報(bào),2009,(8):64.

[6]何淵.美國的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷 [J].環(huán)球法律評論,2009,(6):89.

[7]朱穎俐.區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議性質(zhì)的法理分析 [J].暨南學(xué)報(bào),2007,(2):87.

[8]石佑啟,楊治坤.試論中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J].江漢論壇,2007,(11):42.