■ 陳文勝
近年來,以稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的農(nóng)村綜合改革不斷深入推進(jìn),但作為農(nóng)村改革戰(zhàn)略重點(diǎn)之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,仍然未能從根本上走出“循環(huán)改革”的老路。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)型明顯滯后于農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)變遷,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聽命于上級政府,又迷失自我。這些問題的出現(xiàn)并非源自改革,而恰恰是因?yàn)楦母餂]有深化?;仡?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歷史,縱觀理論和實(shí)踐的主要思路和做法,基本可以概括為兩個(gè)方面:精簡機(jī)構(gòu)和民主選舉。
精簡機(jī)構(gòu)是基于減少財(cái)政支出的角度,減人減機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐的結(jié)果來看,精簡的大多是服務(wù)職能強(qiáng)收費(fèi)能力弱的部門,無權(quán)收費(fèi)叫做無權(quán)養(yǎng)自己;而服務(wù)職能弱收費(fèi)能力強(qiáng)的部門基本會得到保護(hù),有權(quán)收費(fèi)叫做有權(quán)養(yǎng)自己。結(jié)果是收錢的職能部門上收吃皇糧,服務(wù)農(nóng)民的下放給市場。城市的社區(qū)組織不僅由政府財(cái)政供養(yǎng)而且還在不斷地招兵買馬加大投入,而農(nóng)民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻要從減少財(cái)政支出的角度來減人減機(jī)構(gòu),最后導(dǎo)致減事減服務(wù),農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)能不短缺嗎?現(xiàn)在,農(nóng)民不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,有事就直接找縣級以上的政府。對比農(nóng)業(yè)稅取消前后所發(fā)生的群體性事件就會發(fā)現(xiàn),農(nóng)村矛盾的爆發(fā)點(diǎn)已經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到縣級政權(quán)以上。農(nóng)村歷年積累的各種矛盾如果遇到導(dǎo)火索就會膨脹就有可能爆炸。
精簡機(jī)構(gòu)還有一個(gè)做法就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑。好處是減人減少職務(wù)消費(fèi)成本,減少中間環(huán)節(jié)提高工作效率;但弊端更多。黨政一肩挑更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記集權(quán)和專制,誰也無法制約他。因?yàn)橛幸粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的存在,就有一個(gè)無形的監(jiān)督,書記在決策前還有一個(gè)必須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長意見的過程(哪怕是“真主意,假商量”),如果決策明顯失誤,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就可以用地方人民政府組織法反對書記的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo),而要經(jīng)過透明的黨政班子民主決策。如果“一肩挑”,在需要承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候,書記就可以用黨委的民主集中制來推卸責(zé)任;謀求個(gè)人利益時(shí),書記就可以用行政首長負(fù)責(zé)制來獨(dú)霸權(quán)力?,F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人事決策和財(cái)政決策大多暗箱操作,缺乏應(yīng)有的透明度,在監(jiān)督制度還很不健全的情況下,在人情關(guān)系非常濃厚的鄉(xiāng)村社會,村干部和鄉(xiāng)干部以及群眾走后門搞關(guān)系進(jìn)行錢權(quán)交易,找一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)比找兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的交易成本要低得多。因此,必須要有體制內(nèi)的制衡力量,而所謂的黨性和個(gè)人品德并非最終保障。同時(shí)要看到,減少一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長并不能夠減少財(cái)政支出,因?yàn)槁殑?wù)消費(fèi)沒有明確的制度約束,財(cái)政支出不要說對農(nóng)民缺乏透明度,即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也只有少數(shù)幾個(gè)人知情。所以,富裕的鄉(xiāng)政府和困難的鄉(xiāng)政府對農(nóng)民來說沒有多大的區(qū)別,有區(qū)別的只是:是否有小車以及小車的檔次、是否有錢接待各級領(lǐng)導(dǎo)(包括請客送禮)及其標(biāo)準(zhǔn)的高低。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,是錢多多用,錢少少用,而絕對不會不用,基本上沒有哪個(gè)書記會節(jié)余財(cái)政留給下任。因此,減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對減少財(cái)政支出的實(shí)際意義不大。
民主選舉是基于價(jià)值觀念和西方的政治理論原則,作為農(nóng)民政治權(quán)利的重要的體現(xiàn)。十七大報(bào)告中用了很長的篇幅來闡述農(nóng)村基層民主,推進(jìn)農(nóng)村民主進(jìn)程既是客觀現(xiàn)實(shí)的需要,又是政治文明的題中之義。但無論是學(xué)者的理論研究還是實(shí)踐層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、領(lǐng)導(dǎo)班子的直選,都把民主的興奮點(diǎn)集中在選舉上,認(rèn)為選舉就是民主,這是誤導(dǎo)。民主選舉不是選一個(gè)人當(dāng)家作主,而是選一些人來承擔(dān)公共服務(wù),鄉(xiāng)村組織就是承擔(dān)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。決策權(quán)要?dú)w村民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會,鄉(xiāng)村的公共權(quán)力不能由少數(shù)人來行使特別是不能由一個(gè)人來獨(dú)霸。為什么選出來的“村官”腐敗屢屢見諸報(bào)端?因?yàn)檫x出來的“村官”根本就無法監(jiān)督,而罷免的成本太大,而且是最后的制度救濟(jì)手段,恰恰最缺乏事前的制度預(yù)防。如何建立制度預(yù)防,應(yīng)該是以財(cái)務(wù)公開為核心內(nèi)容的政務(wù)公開,農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障才有了前提條件。在農(nóng)村基本的預(yù)防制度都沒有建立之前來選舉,那純粹是玷污了民主,浪費(fèi)了民主資源。如果決策不公開財(cái)務(wù)不公開,你選上了就掌握了批字的權(quán)力,控制游戲規(guī)則的權(quán)力,怎么不會以權(quán)謀私呢?
如果不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目的明確,再怎么改革都會“有多少改革都會重來”。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》就已經(jīng)指出,繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革,2012年基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革任務(wù),著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制,實(shí)行政務(wù)公開,依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。因此,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革下一步的總體目標(biāo)是,建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制,提高整個(gè)社會管理和服務(wù)水平。在經(jīng)濟(jì)上保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益,在政治上保護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利,離開這兩點(diǎn)來談鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,就肯定沒有抓住農(nóng)村或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要矛盾,改革也就失去了實(shí)際意義,也就難以從根本上調(diào)動農(nóng)民的積極性。
取消農(nóng)業(yè)稅后,大大減少了農(nóng)民與基層政府的對立和沖突。鄉(xiāng)政府的工作,基本上已經(jīng)不會引發(fā)群體事件了。過去80%的精力用來收稅(目前鄉(xiāng)政府80%的精力用來搞計(jì)劃生育),現(xiàn)在可以抽出時(shí)間來做其他的事情。問題是,過去收錢收糧鄉(xiāng)干部與農(nóng)民接觸的頻率很高,現(xiàn)在不收稅了,鄉(xiāng)干部的工資是國家給了,沒拿農(nóng)民的也就不求農(nóng)民了,和農(nóng)民打交道就明顯缺乏動力。過去,為了收稅,只要農(nóng)民說要處理一個(gè)事情,鄉(xiāng)干部就會馬上趕過去,因?yàn)榕罗r(nóng)民有意見不交稅,雖然是被迫的,但卻是一種機(jī)制,可現(xiàn)在沒有這樣一種機(jī)制使鄉(xiāng)干部為農(nóng)民做事會對自己有利。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的當(dāng)然供給主體,問題是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否能夠當(dāng)好這樣的角色?自改革開放以來,一方面,鄉(xiāng)村財(cái)政收入大幅度增加,而另一方面,鄉(xiāng)村財(cái)政支出缺口卻不斷攀升;一方面,農(nóng)村公共投入嚴(yán)重不足,而另一方面,農(nóng)村公益事業(yè)需求日益增長;一方面,鄉(xiāng)村組織的收入來源日益縮小,而另一方面,鄉(xiāng)村社會管理成本日益上升;簡而言之,就是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求全面、快速增長與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供應(yīng)嚴(yán)重不足之間的矛盾。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況來看,根據(jù)筆者的調(diào)查,農(nóng)民有80%的愿望鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就無法滿足,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作有80%不為農(nóng)民所歡迎,有80%的干部和農(nóng)民的積極性得不到調(diào)動。從財(cái)政層面看,嚴(yán)重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的集中反映。再從政治層面看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以服從上級政府而非轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志為主,社區(qū)農(nóng)民缺乏顯示偏好、監(jiān)督和評價(jià)公共產(chǎn)品的可操作程序,缺乏參與公共事務(wù)決策的實(shí)際權(quán)力;由于上級部門掌握的信息不充分,不能完全了解農(nóng)民的偏好,服從上級意志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共品和服務(wù),偏離或不能滿足農(nóng)民實(shí)際需要的現(xiàn)象就自然無法避免。
因此,對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制要做出根本性的變革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該主導(dǎo),但不能進(jìn)入決策,因?yàn)樗麄儾皇菦Q策后果的承擔(dān)者;而應(yīng)該由鄉(xiāng)村社會的內(nèi)部需求來對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給進(jìn)行決策,把自上而下的決策轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系臎Q策。關(guān)鍵是要讓農(nóng)民有一個(gè)能夠自由表達(dá)偏好、監(jiān)督公共品生產(chǎn)和服務(wù)的新機(jī)制,形成政府與農(nóng)民共同決策的新模式,從而了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的真實(shí)需求,使公共產(chǎn)品的供求關(guān)系相互銜接,保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供需平衡的最大化。不僅是一個(gè)使鄉(xiāng)村范圍內(nèi)最廣泛民眾的意愿得以充分體現(xiàn)的公共決策問題,也是一個(gè)是否代表農(nóng)民根本利益的政治性問題;而且也只有這樣,才能避免重蹈上級行政命令所造成的好心辦壞事,或好事沒辦好反而使鄉(xiāng)村背上沉重債務(wù)包袱的覆轍。
公共產(chǎn)品和公共服務(wù)與公共財(cái)政緊密相連,改革鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給與決策體制就必然要求對鄉(xiāng)村財(cái)政進(jìn)行改革。黨的十七大明確把農(nóng)村基層民主作為在新的起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革與農(nóng)民民主權(quán)利相結(jié)合。如何落實(shí)農(nóng)民的民主權(quán)利?財(cái)政問題才是鄉(xiāng)村民主政治的關(guān)鍵,民主制度以及決策過程才是民主政治的核心。因?yàn)橹袊娜耸轮贫群拓?cái)政制度都可以反映中國政治制度的核心特征,人和錢是政治的核心,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身而言,它們是核心的核心。對于當(dāng)前的農(nóng)民而言,財(cái)政問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容。在實(shí)踐中,富裕的村的選舉競爭異常激烈,而貧困的村莊還需要?jiǎng)訂T人出來參選,為什么?村官沒有什么人事權(quán)力,而財(cái)務(wù)管理上的暗箱操作,就能以權(quán)謀私。因此,離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,無疑會重拳打在棉花上。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做什么?筆者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就是國家為農(nóng)村社會提供的公共產(chǎn)品,既是公共產(chǎn)品提供的主體;也是公共服務(wù)提供的主體;同時(shí),在目前農(nóng)村還是公共產(chǎn)品和服務(wù)的決策主體。職能定位的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國務(wù)院沒有多大差別,職能定位過寬、過多、過雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)需要,重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。如果把縣級政府的職能定位在發(fā)展“縣域經(jīng)濟(jì)”之上,那么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能實(shí)施對象應(yīng)該是“鄉(xiāng)村社會”。“經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該是“縣域”的責(zé)任,“社會”應(yīng)該是“鄉(xiāng)村”的權(quán)力。
筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要有三大職能,并以此作為考評鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要標(biāo)準(zhǔn):一是生存權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利,包括大病救治、弱勢群體的扶助、人身安全等。醫(yī)療保障,包括農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療手段的完善和提高,農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立和落實(shí);養(yǎng)老保障,包括福利院、敬老院的建設(shè),農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的推行;生活保障,包括建設(shè)鄉(xiāng)村社會各種生活基礎(chǔ)設(shè)施,建立農(nóng)村特困戶的救助制度和救助體系;生育保障,為控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量提供各種優(yōu)質(zhì)服務(wù),等等。
二是政治權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利,如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)。抓好農(nóng)村黨建,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子的推薦與選配,農(nóng)村黨員的發(fā)展和管理,黨員干部隊(duì)伍思想作風(fēng)建設(shè)等;抓好村委會班子建設(shè),依法指導(dǎo)和幫助組織好鄉(xiāng)村基層組織和社區(qū)自治,為落實(shí)公民在選舉、決策、管理和監(jiān)督等方面的民主權(quán)利創(chuàng)造條件;抓好農(nóng)村思想建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作和社會主義精神文明建設(shè),倡導(dǎo)鄉(xiāng)村社會文明新風(fēng);抓好民主集中制建設(shè),敞開群眾表達(dá)意愿的渠道,建立民主決策、科學(xué)決策的程序和機(jī)制。
三是公共產(chǎn)品保障。主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品,如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等。生產(chǎn)保障,包括提供水利灌溉、道路運(yùn)輸、電力供應(yīng)、農(nóng)技推廣、病蟲害防治等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品;教育保障,包括協(xié)助教育部門普及九年義務(wù)教育,大規(guī)模開展農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn),提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì);加強(qiáng)社會公德建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)民思想道德教育,倡導(dǎo)健康文明新風(fēng)尚;加強(qiáng)信息服務(wù),密切本地農(nóng)產(chǎn)品的市場銜接,促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是農(nóng)民走向富裕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身擺脫困境的唯一出路。但是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟(jì)應(yīng)由強(qiáng)迫農(nóng)民種這種那的“直接型”轉(zhuǎn)向提供各種“軟服務(wù)”的“間接型”。取消農(nóng)業(yè)稅以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要的精力是為了去收稅,即使為農(nóng)民服務(wù),做好事辦實(shí)事,提供公共產(chǎn)品,目的也是為了收稅,現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了,為農(nóng)民服務(wù)才是真正的服務(wù)。
隨著以工促支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”機(jī)制的不斷完善,國家對農(nóng)村投入的不斷加大,農(nóng)村公共建設(shè)要共享國家公共財(cái)政的陽光,每一個(gè)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療、教育都要得到公民的同等待遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的區(qū)域性作用將會大大加強(qiáng),特別是公共服務(wù)的差別性特征是任何一級政府都無法比擬和替代,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政已是大勢所趨。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的公共資源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政分配是鄉(xiāng)村的重大利益分配,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有的政務(wù)活動都離不開財(cái)政活動。只有財(cái)政公開透明了,才能受到全社會的監(jiān)督,讓農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政環(huán)節(jié)心知肚明,避免暗箱操作導(dǎo)致民眾對政府的不信任。只有財(cái)政公開透明了,才能迫使財(cái)政分配公平合理,盡可能使農(nóng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)滿足農(nóng)民最迫切的需要;只有公開透明了,才能從根本上制約書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對財(cái)政分配的自由裁量權(quán),誰當(dāng)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長已經(jīng)不很重要了,因?yàn)闄?quán)力的重心在于做事,而非利益分配,農(nóng)村基層民主也就真正擁有了良性發(fā)展的沃土。
所謂“公開透明”,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為滿足農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要,對財(cái)政預(yù)算過程以及財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬目和財(cái)政預(yù)測等財(cái)政資訊向社會公開,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作透明化的重要組成部分。這個(gè)“公開透明”不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會上讀讀數(shù)字、舉舉手,而必須“公開透明”到具體的項(xiàng)目,比如上級的撥款多少、本級收入多少,根據(jù)收入進(jìn)行預(yù)算:具體的支出項(xiàng)目和具體的支出構(gòu)成,經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會進(jìn)行嚴(yán)格的審查批準(zhǔn)后要向全社會公布,并嚴(yán)格地按照預(yù)算執(zhí)行。哪筆錢撥給誰,如何用,要列一個(gè)明細(xì)的清單,按照政務(wù)公開條例,可以查得到這筆錢在哪里,讓鄉(xiāng)村民眾清清楚楚地知道自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府究竟花了多少錢、辦了哪些事,否則就視為違法,這是農(nóng)村基層政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中所迫切需要的對民眾負(fù)責(zé)任的基本表現(xiàn)與必要前提。這是一個(gè)重大的系統(tǒng)工程,牽涉到上級財(cái)政體制也要進(jìn)行相應(yīng)的改革。
因此,目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款等各項(xiàng)財(cái)政制度已經(jīng)到非改革不可的地步。一是要改革目前的轉(zhuǎn)移支付等各項(xiàng)財(cái)政撥款制度。要如同糧食補(bǔ)貼一樣,公開發(fā)布項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和金額,并直達(dá)鄉(xiāng)村,盡可能減少中間環(huán)節(jié)。二是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力監(jiān)督。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)村公眾代表機(jī)關(guān),鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須行使決定和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的權(quán)力。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有收支都必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算,而且必須通過相應(yīng)的法律程序才得以確立。預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn),任何違反預(yù)算的違法行為,都將受到法律的制裁。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整,也必須經(jīng)過相應(yīng)的程序批準(zhǔn)才具有合法性。只有這種權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督,才能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政的預(yù)算不能僅僅是一個(gè)報(bào)告,列舉一些大數(shù)字完事,有許多財(cái)政的支出必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的聽證和質(zhì)詢,必要時(shí)聽證還要吸收村民代表參加,批不準(zhǔn)的財(cái)政支出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能撥款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共建設(shè),確實(shí)是在給老百姓辦好事也必須聽證,不能書記鄉(xiāng)鎮(zhèn)長說了算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有否決這些工程的權(quán)力。只有這樣,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議決通過的撥款法案才具有明確的法律效力,必須不折不扣地執(zhí)行。隨意突破預(yù)算限制的違法行為必須得到依法追究,才能促使公權(quán)力部門及其官員嚴(yán)格依法行政,促使財(cái)政逐漸回歸到公共性的本質(zhì)上來。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,如果農(nóng)民缺乏積極性仍然作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的旁觀者,那么,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就仍然是政府體制內(nèi)的一個(gè)自我循環(huán)、自娛自樂的游戲。如何調(diào)動農(nóng)民積極性,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是否有一個(gè)長效機(jī)制的關(guān)鍵。
近幾年的新農(nóng)村建設(shè),不少地方就是政府干,農(nóng)民看。農(nóng)民普遍缺乏積極性,認(rèn)為新農(nóng)村建設(shè)是政府的事,與已無關(guān),不愿出錢也不愿出力。他們眼中的新農(nóng)村建設(shè),就是等著上面撥錢,沒有錢就什么也干不了。西部的一個(gè)省長帶領(lǐng)建設(shè)廳到一個(gè)村搞示范村,把農(nóng)民的房子全部建設(shè)好了,要農(nóng)民搬進(jìn)去住,可農(nóng)民對建設(shè)廳干部說,房子的衛(wèi)生沒打掃,我怎么搬?如果你干部不打掃干凈,我就不搬進(jìn)去,省長就會來收拾你們!為什么會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象呢?政府和學(xué)者太好了,把農(nóng)民的衣食住行想得非常周到細(xì)致,農(nóng)民根本就不要去想了。比如黃土高原的農(nóng)民住在窯洞里,冬暖夏涼;可我們的新農(nóng)村建設(shè)偏要他們搬出來住新房,裝空調(diào),農(nóng)民無錢交水電費(fèi),只得冬天冷,夏天熱。
無論是農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)建設(shè),還是農(nóng)村的社會文化建設(shè),我們都沒有在平等的基礎(chǔ)上尊重農(nóng)民的自主行為,去激發(fā)農(nóng)民的自主能力創(chuàng)造真正屬于自己的生活。一旦農(nóng)民接受喂食形成習(xí)慣以后,習(xí)慣成自然,自然成必然。一方面,農(nóng)民對政府對社會的依賴性越來越強(qiáng),越來越喪失自主能力和創(chuàng)造能力;另一方面,使農(nóng)民越來越處于服從的地位,農(nóng)民也就越來越無法擺脫政府和都市文化、工業(yè)文明的控制。在當(dāng)前農(nóng)村最可怕的是,貧窮被變成了一種向政府向社會要價(jià)的資本:“我是貧困戶(只要是貧困的,哪怕是因刑事犯罪被處罰、因賭博、因懶惰成性而造成的),我所提出的要求,政府不解決是不負(fù)責(zé)任,社會不解決是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代,“貧下中農(nóng)”的貧窮成為了一種道德和政治資本,應(yīng)引起我們深刻反思。
新農(nóng)村建設(shè)主要是要完善上層建筑不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的地方,最根本的就是放活農(nóng)村,放活農(nóng)民,放活農(nóng)業(yè)。國家對鄉(xiāng)村社會的管理,以后的方向應(yīng)該是以憲法和法律為主,鄉(xiāng)村組織的權(quán)利是哪一些,義務(wù)是哪一些,違背了法律就是違法,可以起訴你,依照法院的判決就可處罰你。通過權(quán)力機(jī)構(gòu),如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會,村民代表大會,來民主選舉,民主管理,民主決策,民主監(jiān)督,從而使鄉(xiāng)村組織成為自我服務(wù)的機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)村治理就是一個(gè)自我治理的過程。解決了這個(gè)問題,不僅能夠使鄉(xiāng)村社會的基本矛盾自我緩沖,自我消解,而且能夠從根本上調(diào)動農(nóng)民的積極性,從而形成一個(gè)良好的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu),使鄉(xiāng)村組織的職能回歸到本來的角色、定位上去,加快農(nóng)村政治文明建設(shè)的進(jìn)程。