朱新建，楊祥啟，陳向武

（1.浙江省臨海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，浙江臨海 317000；2.青島東方動物衛(wèi)生法學研究所，山東青島 266032）

1 案情簡介

2008年11月27日，某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所（下稱監(jiān)督所），在本縣某市場查獲曹某銷售蓋有偽造檢疫驗訖印章的豬肉，遂立案進行調查，并查明曹某于2008年11月26日利用石榴樹木自行雕刻了一枚檢疫驗訖印章（檢疫驗訖印章屬于檢疫證明的一種形式），于同年11月27日收購一頭生豬屠宰，并第一次用偽造的印章在屠宰后的生豬胴體上加蓋了偽造印章，查獲時加蓋偽造的檢疫印章的豬肉尚未銷售。監(jiān)督所于2008年12月1日給曹某送達了《行政處罰事先告知書》，擬給予其罰款三千元的行政處罰。同月4日曹某對監(jiān)督所認定的違法事實無異議，但提出因生活困難要求降低罰款數(shù)額的陳述申辯理由。監(jiān)督所經查曹某生活確實困難，于2008年12月7日對曹某作出行政處罰決定，認定曹某在生豬胴體上加蓋自行偽造的檢疫驗訖合格印章標志的行為違法了《動物防疫法》第61條第1款的規(guī)定，根據(jù)《動物防疫法》第79條的規(guī)定，決定給予罰款一千五百元的行政處罰。曹某在規(guī)定時間內繳納了罰款。

2 法律依據(jù)

《動物防疫法》第61條、第79條。

3 罰款的應用

3.1 罰款數(shù)額如何確定

在動物衛(wèi)生行政執(zhí)法過程中,罰款是經常適用的一個處罰種類,罰款的數(shù)額由法律規(guī)范明確規(guī)定，法律條文中一般都規(guī)定有最高額和最低額，也有只規(guī)定一個最高額度的情形。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在適用罰款處罰時，一般只能在法律規(guī)范規(guī)定的幅度范圍內決定罰款數(shù)額，否則違反依法行政和處罰法定的原則。但動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在法定的幅度范圍內如何處罰，即何種違法行為應當給予多少數(shù)額的罰款才算合理，以及罰款的標準如何掌握，一直是適用罰款處罰中較難解決的問題，也是執(zhí)法實踐中較亂的一個問題。作為動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員，不僅要具有獸醫(yī)學方面的知識，還要求具有法律方面的知識，但目前我國動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員的業(yè)務素質，還普遍達不到這方面的要求。所以在適用罰款處罰種類時，自由裁量的隨意性較大，有些動物衛(wèi)生行政執(zhí)法人員在實施行政處罰時，不考慮行為的社會危害性與懲罰相當?shù)脑瓌t，罰款數(shù)額完全取決于執(zhí)法人員的主觀意愿，想罰多少罰多少，違背行政處罰的合理性原則。有些動物衛(wèi)生行政執(zhí)法機關甚至把罰款作為創(chuàng)收的目的，以罰代教，以罰代管，以罰款多少論成績，沒有起到懲前毖后，罰一儆百的效果，沒有體現(xiàn)法律的嚴肅性，損害了執(zhí)法機關的形象。

一般來講，給予違法行為人罰款時，應考慮以下因素。

第一，懲罰與教育相結合。如果給予五百元的罰款，既起到懲罰的作用，又達到了教育的目的，就沒有必要給予八百元的罰款。第二，根據(jù)違法行為的情節(jié)決定罰款的數(shù)額，給予罰款時，要考慮違法行為人是初次違法、還是屢次違法。如，同是偽造檢疫證明的違法行為，初次偽造檢疫證明和屢次偽造檢疫證明，給予的罰款數(shù)額就應該有所區(qū)別，給予前者的罰款數(shù)額應小于后者。第三，要考慮違法行政相對人的行為是經營性的，還是非經營性的。同一個違法行為，給予發(fā)生在經營過程中的罰款數(shù)額要大于非經營性的數(shù)額。如根據(jù)《動物防疫法》第83條規(guī)定，對拒不履行動物疫情報告義務的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款。那么飼養(yǎng)過程中拒不履行動物疫情報告義務和運輸經營過程中發(fā)現(xiàn)疫情拒不報告，在給予罰款處罰時，就應該有所區(qū)別。第四，綜合考慮違法行為的社會危害性，決定罰款的數(shù)額。如，違法行為造成的社會危害是直接的、還是潛在的，是嚴重的、還是輕微的，給予罰款時也應當有所區(qū)別。如偽造檢疫證明，逃避檢疫，導致動物疫病傳播的和偽造檢疫證明，逃避檢疫沒有造成動物疫病傳播的，給予的罰款數(shù)額就應該有所區(qū)別，給予前者罰款數(shù)額應大于后者。

本案中動物衛(wèi)生監(jiān)督機構給予曹某一千五百元的罰款處罰，違反了行政處罰中的依法行政和處罰法定原則。根據(jù)《動物防疫法》第79條的規(guī)定，對曹某的違法行為應當給予三千至三萬元的罰款，而且動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在處理過程中也擬給予三千元罰款的行政處罰，但因曹某生活困難決定罰款一千五百元。本案從處理結果來看，似乎符合情理，但從依法行政的角度來看，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的處罰決定，違反了處罰法定原則。我國《行政處罰法》第27條的規(guī)定，只有在下列幾種情況下才能減輕或從輕處罰：主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的情形。顯然曹某生活困難不屬于法定減輕處罰的理由，不應當給予法定處罰幅度以下即一千五百元的罰款處罰，違反了處罰法定的原則。就本案而言，因曹某還未銷售豬肉，沒有違法所得，而且屬于初次違法，綜合考慮這些因素，給予曹某三千元的罰款處罰，應當體現(xiàn)了社會危害性與處罰相當?shù)脑瓌t。至于曹某生活困難，無法在規(guī)定期限內足額繳納罰款，曹某可以依據(jù)《行政處罰法》52條的規(guī)定，向作出處罰決定的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構申請暫緩或者分期繳納。

3.2 罰款的單處與并處

在動物衛(wèi)生行政處罰案件中，既有單處罰款的情形，又有并處罰款的情形。應當給予行政相對人單處罰款還是并處罰款的行政處罰，不是源于動物衛(wèi)生行政主體執(zhí)法人員的主觀隨意性，而是以動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范的規(guī)定為標準。如《動物防疫法》第78條第2款規(guī)定，違反本法規(guī)定，參加展覽、演出和比賽的動物未附有檢疫證明的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正，處一千元以上三千元以下罰款。該條規(guī)定的罰款為單處，前述規(guī)定的違法行為出現(xiàn)時，只給予違法行為人罰款就可以了。而《動物防疫法》第79條規(guī)定的罰款為并處，不能只給予違法行為人罰款處罰。但動物衛(wèi)生行政處罰實踐中，動物衛(wèi)生行政處罰主體往往忽視法律規(guī)范中單處還是并處的規(guī)定，只要看到法律規(guī)范中有罰款的規(guī)定，就給予罰款，不考慮其他處罰種類，這種違法執(zhí)法的行政行為應當引起執(zhí)法人員的高度重視。

本案中對曹某的違法行為依據(jù)《動物防疫法》第79條的規(guī)定給予行政處罰是正確的。但是本條法律規(guī)范對偽造檢疫證明，設定了三種處罰種類即沒收違法所得、收繳偽造的檢疫證明（屬于行政處罰種類中的沒收非法財物）和罰款，而且這三種處罰種類在適用過程中為強制性并罰，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構沒有自由裁量的余地，必須同時適用。本案在處理中，只給予曹某罰款的行政處罰是錯誤的，還應當給予曹某收繳偽造的檢疫印章的行政處罰。