張期陳 胡志平

(1.上海商學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 201400；2.華東政法大學(xué) 政治理論部，上海 201620)

我國長期實(shí)行城市偏向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略：在改革開放以前的工業(yè)化初期，曾通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”使農(nóng)村創(chuàng)造的巨額剩余無償轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)部門；在近幾年的大規(guī)模農(nóng)地征用過程中，實(shí)際上又以低價(jià)取得了農(nóng)民集體所有的大量農(nóng)地[1]。據(jù)有關(guān)資料，改革開放后，國家通過征地從農(nóng)民那里拿了20 000億[2]。有數(shù)據(jù)顯示，在我國大規(guī)模征地的2000～2002年期間，全國有償使用農(nóng)地26.33萬公頃，政府由此獲得的收入高達(dá)4 308.3億元[1]。面對(duì)巨大的農(nóng)地收益，被征地農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織得到的卻只是法定的征地補(bǔ)償。土地利益是一國征地活動(dòng)中的根本經(jīng)濟(jì)利益。在征地活動(dòng)中，被征農(nóng)地變現(xiàn)的財(cái)富收益(尤其是增值收益)究竟應(yīng)該歸誰所有？國家應(yīng)該不應(yīng)該，或者說，國家有沒有“權(quán)利”直接占有被征農(nóng)地變現(xiàn)的全部或部分財(cái)富收益？該問題值得深思?，F(xiàn)實(shí)中，以“土地漲價(jià)歸公”思想和“土地發(fā)展權(quán)國有”思想為指導(dǎo)，政府獲得了被征農(nóng)地的大部分增值收益。因此，深刻認(rèn)識(shí)“土地漲價(jià)歸公”思想和“土地發(fā)展權(quán)國有”思想是回答上述問題的關(guān)鍵。

一、反思“土地漲價(jià)歸公”

“土地漲價(jià)歸公”實(shí)際上指非因農(nóng)地所有權(quán)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而引致的農(nóng)地增值收益歸國家所有?！巴恋貪q價(jià)歸公”觀點(diǎn)的主要依據(jù)是“貢獻(xiàn)原則”，即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，誰做出貢獻(xiàn)，誰獲利[3]。在征地活動(dòng)中，農(nóng)地漲價(jià)是諸多經(jīng)濟(jì)主體共同作用的結(jié)果，是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，農(nóng)地所有者對(duì)被征農(nóng)地增值的貢獻(xiàn)微乎其微。按照“土地漲價(jià)歸公”的邏輯，被征農(nóng)地的漲價(jià)部分不能由農(nóng)地所有者獨(dú)享，而應(yīng)該回報(bào)社會(huì)。為了保障全社會(huì)都能獲得農(nóng)地增值的好處，應(yīng)該讓國家占有農(nóng)地增值收益。即，按照“土地漲價(jià)歸公”的邏輯，城市化帶來的被征農(nóng)地增值收益應(yīng)該歸國家所有。征地活動(dòng)中的這種“土地漲價(jià)歸公”觀點(diǎn)是值得商榷的。該觀點(diǎn)反映了人們對(duì)市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)及相應(yīng)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的忽視，容易誤導(dǎo)人們對(duì)農(nóng)地增值收益歸屬問題的認(rèn)識(shí)。

(一)“土地漲價(jià)歸公”思想混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享問題

在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。農(nóng)地收益權(quán)乃是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束可分離但不可分割的一部分。農(nóng)地增值收益的歸屬取決于農(nóng)地收益權(quán)的歸屬，而農(nóng)地收益權(quán)當(dāng)然屬于農(nóng)地所有者。我國憲法第九條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)地所有者。因此，全部農(nóng)地收益(包括增值收益)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。被征農(nóng)地的增值收益自然也應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

在城市化過程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，改善了城市周邊地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，會(huì)對(duì)城市周邊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價(jià)格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。這種正外部性的存在是政府得以干預(yù)征地活動(dòng)的理論基礎(chǔ)之一。具體而言，政府可以采用稅收方式(如農(nóng)地增殖稅)干預(yù)征地活動(dòng)，索取上述正外部性的報(bào)酬，一方面彌補(bǔ)政府推進(jìn)城市化的成本，另一方面防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的扭曲。由此可見，“農(nóng)地增值收益歸公”僅僅意味著，在城市化過程中，政府有權(quán)分享或索取被征農(nóng)地的增值收益，而不意味著相關(guān)農(nóng)地增值收益的“歸屬”?！巴恋貪q價(jià)歸公”只是政府對(duì)地價(jià)實(shí)施干預(yù)或管制政策的籠統(tǒng)表達(dá)?！巴恋貪q價(jià)歸公”只是政府對(duì)農(nóng)地增值收益實(shí)施再分配政策的起點(diǎn)。

因此，我們需要區(qū)分如下兩個(gè)問題：被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題和被征農(nóng)地增值收益的分享問題。這兩個(gè)問題的本質(zhì)顯然不同：被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題是土地市場合理運(yùn)轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問題，是市場經(jīng)濟(jì)屬性的；被征農(nóng)地增值收益的分享問題是政府干預(yù)征地活動(dòng)的調(diào)節(jié)方式問題，是行政屬性的?；\統(tǒng)地講“土地漲價(jià)歸公”，容易混淆被征農(nóng)地增值收益的“歸屬”與“分享”，混淆政府行為與市場活動(dòng)的邊界，結(jié)果導(dǎo)致：政府以“被征農(nóng)地增值收益所有者”的身份，通過“低價(jià)征地、高價(jià)賣地”的方式，直接“獨(dú)享”被征農(nóng)地的增值收益，而不是以“征地活動(dòng)干預(yù)者”的身份，通過“農(nóng)地增值稅”的方式，間接“分享”被征農(nóng)地的增值收益。

(二)“土地漲價(jià)歸公”思想混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享問題

在征地活動(dòng)中主張“土地漲價(jià)歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯為：被征農(nóng)地價(jià)格上漲是城市化發(fā)展的結(jié)果，而城市化的發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)各經(jīng)濟(jì)單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的結(jié)果，因此，被征農(nóng)地的價(jià)格上漲部分需要相關(guān)經(jīng)濟(jì)單元分享。這種邏輯看似正確，實(shí)際上犯了以偏概全的錯(cuò)誤。對(duì)此，我們可以用城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)加以解釋。

城市化是涵蓋整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)體系的，城市化本身可以構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。當(dāng)把所有國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)考察時(shí)，城市化發(fā)展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各組成部分就不存在外部性影響了，城市化發(fā)展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)各組成部分的影響最終都表現(xiàn)為內(nèi)部性的收益或成本了。就內(nèi)部性收益而言，國民經(jīng)濟(jì)各單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的城市化經(jīng)濟(jì)收益是多方面的，包括征地活動(dòng)中被征農(nóng)地的增值、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)條件的改善、政府財(cái)政收入的增加，甚至還包括生態(tài)系統(tǒng)的改良。在城市化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，國民經(jīng)濟(jì)各單元要分享的正是他們共同作用所產(chǎn)生的全部城市化收益，而不單是被征農(nóng)地的增值收益。就目前我國城市化發(fā)展的實(shí)際情況看，城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享應(yīng)該通過消除二元經(jīng)濟(jì)壁壘來實(shí)現(xiàn)，比如，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供機(jī)會(huì)，為農(nóng)民工的城市生活提供基本保障，進(jìn)而把進(jìn)入城市的農(nóng)民市民化，給予這些新的城市居民市民身份和市民待遇。城市化經(jīng)濟(jì)利益的全民分享不能單純通過“分享”被征農(nóng)地的增值收益實(shí)現(xiàn)。即，不能借口“城市化經(jīng)濟(jì)利益的全民分享”來分享被征農(nóng)地的增值收益。否則，容易導(dǎo)致被征地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的損失。舉例來說，假定城市化的整體經(jīng)濟(jì)收益是10 000億元。在城市化過程中，政府應(yīng)該得到全部城市化收益的20%，即2 000億元。同時(shí)假定，在此期間被征農(nóng)地的增值收益恰為2 000億元。那么政府占有被征農(nóng)地增值收益的20%(400億元)是合理的。然而，一旦政府把“被征農(nóng)地增值收益”這塊小蛋糕當(dāng)作“城市化整體經(jīng)濟(jì)收益”的大蛋糕來分，而且政府認(rèn)定自己應(yīng)該首先得到2 000億元的城市化收益，那么被征農(nóng)地的全部增值收益(2 000億元)將悉數(shù)被政府拿走。

在征地活動(dòng)中，盡管“土地漲價(jià)歸公”有其當(dāng)然的經(jīng)濟(jì)合理性，但是“土地漲價(jià)歸公”的說法是相對(duì)籠統(tǒng)的，必須進(jìn)一步明確其內(nèi)涵：其一，被征農(nóng)地的增值收益應(yīng)該全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。其二，政府可以對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征收農(nóng)地增值稅，但必須合理確定被征農(nóng)地增值稅的稅收額度。

二、反思土地發(fā)展權(quán)

20世紀(jì)上半葉，隨著城市化進(jìn)程的加快，一些主要資本主義國家開始重視土地發(fā)展問題，土地發(fā)展權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。20世紀(jì)50年代，英國率先創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，隨后美、法、日等國也紛紛設(shè)立。國際上關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵解析比較統(tǒng)一，主要指土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時(shí)變更土地用途的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)概念被引入我國以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵的界定不盡相同，但不外乎如下兩個(gè)方面：或是從土地用途變更的角度界定土地發(fā)展權(quán)，或是從土地利用強(qiáng)度的角度進(jìn)行界定。然而，從權(quán)屬性質(zhì)的角度認(rèn)識(shí)土地發(fā)展權(quán)也是極有意義的。

(一)“權(quán)利屬性”的土地發(fā)展權(quán)與被征農(nóng)地增值收益的歸屬

土地發(fā)展權(quán)具有直觀上的物權(quán)屬性。而且國內(nèi)很多學(xué)者也都認(rèn)同土地發(fā)展權(quán)的“權(quán)利”性質(zhì)：土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來的一種物權(quán)，它是指所有權(quán)人變更自己擁有的土地的現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利[4][5]。在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，權(quán)利能帶來收益，土地發(fā)展權(quán)也不例外。與土地發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)收益是指，在土地用途轉(zhuǎn)變之后，由于土地用途不同而形成的土地價(jià)格差異或者土地增值[5]。土地發(fā)展權(quán)只能或者屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或者屬于國家。如果土地發(fā)展權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，那么在征地活動(dòng)中，被征農(nóng)地的發(fā)展權(quán)收益即被征農(nóng)地的增值收益也將歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，其他任何組織、企業(yè)或者個(gè)人在征購農(nóng)地用于非農(nóng)建設(shè)時(shí)，必須購買此項(xiàng)權(quán)利；如果土地發(fā)展權(quán)歸屬國家，則被征農(nóng)地的增值收益將為國家所有，政府征地時(shí)將無需進(jìn)行此項(xiàng)支付，而只需要支付農(nóng)地的農(nóng)用價(jià)格和農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)格?？梢?，如果設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，那么土地發(fā)展權(quán)的歸屬是確定被征農(nóng)地增值收益歸屬的前提。

既然土地發(fā)展權(quán)是一種“權(quán)利”，那么土地發(fā)展權(quán)一定是土地產(chǎn)權(quán)束可分離但不可分割的一部分，它應(yīng)該屬于土地所有權(quán)人。因而，我國農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。盡管所有權(quán)并非不受限制的權(quán)利，但是所有權(quán)是絕對(duì)產(chǎn)權(quán)，是一種排他權(quán)。作為排他性的產(chǎn)權(quán)，它給予個(gè)人相對(duì)自由地處置資源的權(quán)利[6](P91)。如果土地發(fā)展權(quán)不給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的農(nóng)地所有權(quán)就會(huì)被侵蝕。產(chǎn)權(quán)可以分離，但是不能因?yàn)楸磺治g而殘缺。此外，如果土地發(fā)展權(quán)歸屬國家，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地時(shí)需要向國家購買該項(xiàng)權(quán)利。作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在建設(shè)用地時(shí)竟然要向其他主體先行支付，這不符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本邏輯[7]。因此，如果把土地發(fā)展權(quán)看作是一種“權(quán)利”，那么我國農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，被征農(nóng)地的增值收益也應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。進(jìn)而，再思考如下問題：有沒有必要設(shè)置屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的、“權(quán)利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)？筆者的回答是否定的，因?yàn)檗r(nóng)地發(fā)展權(quán)的經(jīng)濟(jì)權(quán)能必然存在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)束中，或者說，農(nóng)地的占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)內(nèi)含著“權(quán)利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

(二)“權(quán)力屬性”的土地發(fā)展權(quán)與被征農(nóng)地增值收益的歸屬

在英國，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)，即變更土地使用類別之權(quán)，歸國家所有，即實(shí)行所謂“土地發(fā)展權(quán)國有”。任何私有土地只能保持原有類別的占有、使用、收益和處分之權(quán)。私有土地所有人或者其他任何人如果想變更土地的使用類別，必須先向政府購買發(fā)展權(quán)[8]。在我國，也有一些學(xué)者主張“土地發(fā)展權(quán)國有化”[9](P45—49)。的確，“土地發(fā)展權(quán)國有”最符合土地發(fā)展權(quán)的初創(chuàng)目的。土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的主要是為了保護(hù)耕地資源，促進(jìn)土地資源的合理利用。國家擁有土地發(fā)展權(quán)有利于實(shí)現(xiàn)這一目的。但是，土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的同時(shí)表明，土地發(fā)展權(quán)實(shí)際上是針對(duì)土地用途管制提出來的，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立實(shí)際上是對(duì)土地所有權(quán)的限制?；蛘哒f，土地發(fā)展權(quán)是因?yàn)橄拗仆恋厮袡?quán)而存在的。若無需此限制，則無需土地發(fā)展權(quán)[10]?？梢姡瑥膭?chuàng)設(shè)目的看，土地發(fā)展權(quán)不是一種據(jù)以獲利的“經(jīng)濟(jì)權(quán)利”，而是一種禁止過度獲利的“行政權(quán)力”。它主要體現(xiàn)政府對(duì)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)?！皺?quán)力屬性”的國有土地發(fā)展權(quán)顯然不應(yīng)該對(duì)被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題產(chǎn)生任何影響。被征農(nóng)地的增值收益依然直接屬于農(nóng)地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在征地活動(dòng)中，政府不能基于“權(quán)力屬性”的土地發(fā)展權(quán)“直接”占有“權(quán)利屬性”的被征農(nóng)地增值收益。否則，必然導(dǎo)致政府公權(quán)力切割集體農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。實(shí)際上，從土地發(fā)展權(quán)初創(chuàng)的目的看，政府甚至不必藉“權(quán)力屬性”的國有土地發(fā)展權(quán)“間接”獲取被征農(nóng)地增值收益。具體而言，為了抑制農(nóng)地的過度利用行為，政府不必以征稅的方式來行使其土地發(fā)展權(quán)，而可以采用政策手段直接規(guī)定農(nóng)地?cái)?shù)量的利用上限。

總之，如果創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)，那么無論從“權(quán)利”的角度，還是從“權(quán)力”的角度，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)都不否定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)被征農(nóng)地增值收益的擁有。但是，對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)，我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)具有明顯的“權(quán)利屬性”；而國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該具有明顯的“權(quán)力屬性”。因此，所謂的農(nóng)地發(fā)展之“權(quán)”具有很大模糊性。若混淆了國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，那么在農(nóng)地發(fā)展權(quán)國有的情況下，就容易導(dǎo)致被征農(nóng)地增值收益的所有權(quán)人錯(cuò)位，即，錯(cuò)誤地把國家作為被征農(nóng)地增值收益的所有權(quán)人。

三、結(jié)語

無論從“土地漲價(jià)歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯看，還是從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬性質(zhì)看，被征農(nóng)地的增值收益都應(yīng)該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。不能依據(jù)“土地漲價(jià)歸公”思想而將被征農(nóng)地增值收益歸于國家，要分清被征農(nóng)地增值收益的歸屬、被征農(nóng)地增值收益的分享和城市化經(jīng)濟(jì)利益的分享問題。也不能基于國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)而將被征農(nóng)地增值收益歸于國家，要看清國有農(nóng)地發(fā)展權(quán)的“權(quán)力”性質(zhì)。尤其需要注意的是：由于概念本身的模糊性，“土地漲價(jià)歸公”思想和“土地發(fā)展權(quán)國有”思想都容易混淆政府與市場的邊界。如果在征地活動(dòng)中以這些思想為政策指導(dǎo)，那么很容易導(dǎo)致政府公權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地權(quán)益的損害。作為西方“舶來品”，“土地漲價(jià)歸公”思想和農(nóng)地發(fā)展權(quán)思想具有一定的經(jīng)濟(jì)合理性，但是在這些思想的引進(jìn)和傳播過程中，必須去其糟粕，取其精華，避免認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

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