徐玖平，杜文君

(四川大學(xué)應(yīng)急管理與災(zāi)后重建研究所，四川成都610064)

0 引言

中國(guó)政府和非政府組織(non－government organization，簡(jiǎn)稱NGO)在汶川8.0級(jí)地震救援行動(dòng)中的表現(xiàn)受到國(guó)內(nèi)外的高度評(píng)價(jià)，但雙方在合作過(guò)程中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題:數(shù)量繁多的救援物資如何高效率地經(jīng)手當(dāng)?shù)卣罱K切實(shí)發(fā)放到受災(zāi)群眾手中;一些NGO不信任地方政府，沒(méi)有組織，通過(guò)其他途徑直接援助災(zāi)民，這種做法不僅耗時(shí)耗力，而且造成重災(zāi)區(qū)混亂擁擠，救災(zāi)工作無(wú)法順利進(jìn)行;地方政府和當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織同樣是此次地震災(zāi)害的受害者，他們同樣遭受著房屋毀損和人員傷亡，必然會(huì)對(duì)其應(yīng)急反應(yīng)能力和救援活動(dòng)的展開(kāi)造成客觀影響;有些地方政府沒(méi)有報(bào)災(zāi)意識(shí)，自己雖然組織了救援，卻不知道信息公布的重要性，導(dǎo)致NGO有資源無(wú)處用，有力無(wú)處使;地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)溝通，資源配置不合理。

政府作為NGO援助的主要對(duì)象，近年國(guó)內(nèi)外對(duì)他們的關(guān)系都做了全面研究并取得了一些成果。王啟友針對(duì)汶川特大地震中凸顯出的NGO與政府的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行了深入分析，提出了加強(qiáng)NGO與政府協(xié)調(diào)關(guān)系的幾種途徑［1］。Meyers以美國(guó)政府為例描述了應(yīng)對(duì)災(zāi)難的組織架構(gòu)，明確了緊急處理中政府和NGO的角色與義務(wù)［2］。徐玖平在總結(jié)自然災(zāi)害災(zāi)后重建的研究進(jìn)展時(shí)，提到NGO組織在災(zāi)后教育重建中發(fā)揮的作用［3］。本文針對(duì)汶川8.0級(jí)地震后承接NGO援助的系統(tǒng)工程，運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)與系統(tǒng)工程的理論與方法，分析承接NGO援助這一開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)特征;提出地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)自然危機(jī)的過(guò)程后如何建立一個(gè)高效的機(jī)制承接NGO的援助，討論其運(yùn)作模式和具體實(shí)施框架，以期幫助救災(zāi)援建工作順利有效開(kāi)展。

1 承接NGO援助系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)特征

每一個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)都有獨(dú)特的框架結(jié)構(gòu)、時(shí)空結(jié)構(gòu)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)和整體特性。為了更深入地研究災(zāi)后對(duì)口援建這一典型的開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，把握其總體特征，將就承接NGO援助這一復(fù)雜巨系統(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)、時(shí)空結(jié)構(gòu)、運(yùn)行結(jié)構(gòu)和整體特性分別闡述。

1.1 框架結(jié)構(gòu)

在承接災(zāi)后NGO援助的復(fù)雜巨系統(tǒng)中，每一個(gè)NGO可能同時(shí)援助幾個(gè)受災(zāi)的地方政府，而每個(gè)地方政府也可以接受任意多個(gè)NGO的援助，他們之間的組合就形成一個(gè)具有一定結(jié)構(gòu)、功能、特征的系統(tǒng)，這就是承接NGO援助模式開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的子系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，這無(wú)數(shù)個(gè)子系統(tǒng)之間互相影響、互相促進(jìn)，推動(dòng)地方政府高效迎接NGO援助，構(gòu)成災(zāi)后重建承接NGO的復(fù)雜巨系統(tǒng)。如圖1所示，X軸表示各個(gè)地方政府，是承接NGO援助的對(duì)象，Y軸表示各個(gè)NGO組織，為地方政府的重建工作提供人力、智力、物力和財(cái)力的援助，圖中的連線X1Y1，X2Y2，XiYi……表示地方政府承接NGO援助的集合。

圖1 承接援助系統(tǒng)框架結(jié)構(gòu)

1.2 時(shí)空結(jié)構(gòu)

災(zāi)后重建承接NGO援助系統(tǒng)的時(shí)空結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在以下幾方面:①承接NGO援助系統(tǒng)的運(yùn)行時(shí)間很長(zhǎng)，災(zāi)后重建要?dú)v時(shí)8年，在這8年或者更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)該系統(tǒng)將持續(xù)運(yùn)行;②在每個(gè)子系統(tǒng)內(nèi)部，每項(xiàng)具體工作有前后順序，地震爆發(fā)初期主要解決生命救援、安置災(zāi)民、資金募集和需求評(píng)估;短期內(nèi)要做好生活重建、資源協(xié)調(diào)、物資支持和精神援助;長(zhǎng)期要進(jìn)行心理重建、社區(qū)重建、危機(jī)教育。承接NGO援助系統(tǒng)具體時(shí)空結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 承接NGO援助系統(tǒng)時(shí)空結(jié)構(gòu)

1.3 運(yùn)行結(jié)構(gòu)

承接NGO援助系統(tǒng)的各個(gè)子系統(tǒng)之間互相支持，并不斷地進(jìn)行信息、經(jīng)驗(yàn)的交換，子系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)組分之間互相依存、互相制約，承接NGO援助系統(tǒng)中，地方政府要對(duì)NGO發(fā)布需求，放松政策，協(xié)調(diào)接待，在順利接受援助后，要迅速開(kāi)展生活重建，社區(qū)重建，心理重建，教育重建，其具體運(yùn)行結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3 承接NGO援助系統(tǒng)運(yùn)行結(jié)構(gòu)

1.4 整體特性

開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的整體特性表現(xiàn)在開(kāi)放性、高維性、復(fù)雜性、巨量性和整體涌現(xiàn)性［4］。承接NGO援助系統(tǒng)是一個(gè)典型的開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，因此，討論其整體特性是非常必要的。

1.4.1 開(kāi)放性

承接NGO援助系統(tǒng)的開(kāi)放性體現(xiàn)在系統(tǒng)本身和自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境之間的相互融合及相互聯(lián)系，系統(tǒng)本身不斷與周圍環(huán)境發(fā)生著物質(zhì)能量和信息資源交換。其開(kāi)放性具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:①承接NGO援助系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)子系統(tǒng)都是開(kāi)放的個(gè)體，相互之間交流和學(xué)習(xí)，如各個(gè)受災(zāi)政府互相溝通互相借鑒，相互配合承接援助，對(duì)救援物資統(tǒng)籌分配;②承接NGO援助系統(tǒng)在整個(gè)援助過(guò)程中將不斷地接受NGO的支持，包括各種物質(zhì)支持和智力支持;③承接NGO援助過(guò)程要接受社會(huì)監(jiān)督，物資發(fā)放和人員調(diào)配要吸納公眾的建議和意見(jiàn)。

1.4.2 高維性

承接NGO援助系統(tǒng)由多個(gè)子系統(tǒng)組成，子系統(tǒng)之間相互交叉，子系統(tǒng)細(xì)分為子子系統(tǒng)。各級(jí)政府、政府的各部門構(gòu)成了承接NGO援助的對(duì)象，如此逐級(jí)逐層分解，形成了援助龐大的層次結(jié)構(gòu)，具有極高的維數(shù)。

1.4.3 復(fù)雜性

承接NGO援助系統(tǒng)包括NGO與政府合作子系統(tǒng)和地方政府之間合作的子系統(tǒng)，而各種系統(tǒng)之間的關(guān)系是復(fù)雜的、非線性的、動(dòng)態(tài)性的。如受災(zāi)地區(qū)需求評(píng)估分析系統(tǒng)是NGO提供援助的前提，政府轉(zhuǎn)變觀念，改變政策放寬準(zhǔn)入是NGO進(jìn)入災(zāi)區(qū)的前提，政府協(xié)調(diào)分配機(jī)構(gòu)是NGO順利運(yùn)作的前提，受災(zāi)地方政府之間的聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)是承接援助的關(guān)鍵。這些系統(tǒng)之間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，這種聯(lián)系很難用線性的關(guān)系描述，體現(xiàn)了援助系統(tǒng)的復(fù)雜性。

1.4.4 巨量性

巨量性表現(xiàn)在承接援助系統(tǒng)工程涉及社會(huì)的各個(gè)方面，關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)的災(zāi)民和NGO組織，其元素?cái)?shù)量極大，重建項(xiàng)目包括公共設(shè)施重建、住房重建、道路交通重建、教育重建、心理重建、社區(qū)重建、經(jīng)濟(jì)重建等等方面，種類眾多，因此承接援助項(xiàng)目極多。眾多不同類型的項(xiàng)目有不同的特點(diǎn)，同時(shí)基于各個(gè)災(zāi)區(qū)不同的受災(zāi)情況、不同的民族文化等需要不同的援助資源，可見(jiàn)承接NGO援助系統(tǒng)的巨量性。

1.4.5 涌現(xiàn)性

各個(gè)地方政府組成一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)各部分之間是相互作用的，相互影響的。系統(tǒng)內(nèi)的每一部分的變化必然對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的其他部分產(chǎn)生影響。系統(tǒng)各部分之間協(xié)調(diào)發(fā)展，則這個(gè)系統(tǒng)所發(fā)揮的作用將會(huì)大于系統(tǒng)整體的作用，如果系統(tǒng)各部分之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，則系統(tǒng)的作用將大打折扣。研究承接NGO援助系統(tǒng)，地方政府作為主體，還要考慮政府行政體制對(duì)其承接行為的影響。對(duì)于政府行為的研究，要以科學(xué)發(fā)展觀作為理論基礎(chǔ)，把救災(zāi)行為上升到人類與自然博弈的高度來(lái)研究。

2 承接援助系統(tǒng)的集成工程

當(dāng)大范圍的危機(jī)性事件發(fā)生時(shí)，政府作為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和公共事務(wù)管理者，在公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中起主導(dǎo)作用，但是由于其結(jié)構(gòu)和權(quán)利的局限，往往會(huì)造成高成本、資源汲取能力約束、基層動(dòng)員能力欠缺以及政策執(zhí)行盲區(qū)等一系列問(wèn)題，僅依靠政府的力量將難以高效全面地治理危機(jī)。因此研究承接NGO援助系統(tǒng)勢(shì)在必行。

加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，就要落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展;堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念是解決可持續(xù)發(fā)展中資源與環(huán)境問(wèn)題的理想途徑;運(yùn)用和諧管理思想，進(jìn)行組織變革，充分發(fā)揮組織的能動(dòng)性，解決社會(huì)管理問(wèn)題，努力建設(shè)服務(wù)型政府，結(jié)合綜合集成的方法能有效解決汶川地震NGO援助形式。此集成工程分為迎建系統(tǒng)工程，援建系統(tǒng)工程、應(yīng)急組織系統(tǒng)工程和保障系統(tǒng)工程。

2.1 集成模式框架

運(yùn)用綜合集成的理論方法指導(dǎo)承接援助系統(tǒng)的實(shí)踐，即承接援助系統(tǒng)的綜合集成工程。利用承接援助系統(tǒng)集成工程運(yùn)作模式認(rèn)真分析研究承接援助系統(tǒng)，最終確定承接援助系統(tǒng)集成工程的實(shí)施框架。

2.1.1 運(yùn)作模式

運(yùn)用從定性到定量的綜合集成體系、人－機(jī)結(jié)合的方法［5－7］，對(duì)承接NGO援助這一開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)進(jìn)行分析、診斷、預(yù)測(cè)、仿真，經(jīng)過(guò)多次反復(fù)研究，最終得出承接NGO援助的定量結(jié)論，將定量結(jié)論具體實(shí)踐化，構(gòu)成承接NGO援助系統(tǒng)工程、應(yīng)急組織系統(tǒng)工程和保障系統(tǒng)工程(圖4)。

圖4 承接援助系統(tǒng)集成工程的運(yùn)作模式

2.1.2實(shí)踐框架

承接NGO援助系統(tǒng)作為復(fù)雜的社會(huì)開(kāi)放巨系統(tǒng)，必須借助綜合集成思想來(lái)進(jìn)行系統(tǒng)的管理。承接NGO援助的集成模式包括NGO提供的物力、精神、人力援助和地方政府承接援助以及保障系統(tǒng)三部分組成(圖5)。

圖5 承接援助系統(tǒng)集成工程的實(shí)踐框架

2.2 應(yīng)急組織系統(tǒng)工程

應(yīng)急組織是指用于處理地震突發(fā)事件的臨時(shí)組織。加強(qiáng)應(yīng)急管理，可以提高處置地震災(zāi)害的能力，最大程度地預(yù)防和減少地震造成的損害，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，這是地方政府的職責(zé)［8－12］。

2.2.1 組織架構(gòu)

地震應(yīng)急管理是一個(gè)綜合的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要一個(gè)完整的應(yīng)急組織體系支撐其運(yùn)行，然而要保證這些包含了來(lái)自不同部門的人員和物資資源的系統(tǒng)在整個(gè)體系框架下高效運(yùn)行，就必須構(gòu)建合理的組織框架。應(yīng)該設(shè)立一個(gè)應(yīng)對(duì)危機(jī)的綜合協(xié)調(diào)部門，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，隸屬于政府機(jī)構(gòu)序列，專門負(fù)責(zé)自然災(zāi)害危機(jī)管理相關(guān)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)控。綜合協(xié)調(diào)部門在平時(shí)主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機(jī)事件爆發(fā)了，應(yīng)當(dāng)隨即轉(zhuǎn)為政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威的調(diào)配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

2.2.2 組織運(yùn)作

應(yīng)急組織的運(yùn)作主要由5部分構(gòu)成:體系框架、運(yùn)行邏輯、保障系統(tǒng)及運(yùn)行的目標(biāo)和原則(圖6)。應(yīng)急組織運(yùn)行的保障系統(tǒng)主要為持續(xù)有效運(yùn)行提供保障，保障承接援助工作的順利實(shí)施。保障系統(tǒng)從項(xiàng)目各參與方的決策規(guī)劃、管理、法律保障、政策支持幾方面進(jìn)行落實(shí)，同時(shí)參與各方內(nèi)部的組織文化、員工素質(zhì)、網(wǎng)絡(luò)硬件等方面配合。必須進(jìn)行組織文化的革新，并在組織中進(jìn)行滲透。組織應(yīng)愿意改革、勇于創(chuàng)新，在組織網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)的過(guò)程中，要突破傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)管理理論，接受先進(jìn)的現(xiàn)代文化和管理理論，進(jìn)行管理創(chuàng)新。

圖6 應(yīng)急組織運(yùn)作模式

2.2.3 組織評(píng)價(jià)

從某種意義上講，組織結(jié)構(gòu)有效性評(píng)價(jià)也是一種組織效能的評(píng)價(jià)。現(xiàn)代組織理論的學(xué)者，如帕森斯認(rèn)為衡量一個(gè)組織有效性程度的指標(biāo)是:能否達(dá)成預(yù)定的目標(biāo)，能否適應(yīng)外環(huán)境的變化并適時(shí)作出必要的調(diào)整，能否發(fā)揮各層次各部門的整合作用，能否維護(hù)組織的基本形式與架構(gòu)而不作出過(guò)大的改變。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是組織結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)最重要的基礎(chǔ)性工作，其科學(xué)、客觀、合理與否直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和客觀性。

2.3 迎建系統(tǒng)工程

迎建系統(tǒng)工程是承接援助系統(tǒng)集成工程的主體。迎建系統(tǒng)工程從組織變革、危機(jī)溝通，聯(lián)絡(luò)接待、項(xiàng)目管理四方面實(shí)踐運(yùn)行，其具體運(yùn)行框架如圖7所示。

2.3.1 系統(tǒng)特性

迎建系統(tǒng)工程作為承接援助系統(tǒng)集成工程的子系統(tǒng)，其特性體現(xiàn)在開(kāi)放性和巨量性。開(kāi)放性體現(xiàn)在迎建單位要給NGO組織傳遞需求，爭(zhēng)取到NGO組織相應(yīng)的支持和幫助，并不斷地了解NGO組織的援助情況，及時(shí)調(diào)整迎建工作;同時(shí)迎建系統(tǒng)工程的實(shí)施需要接受社會(huì)各界的監(jiān)督，接受社會(huì)各界的援助。巨量性體現(xiàn)在迎建工作需要做大量的具體工作，并涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)參與援助工作的民眾、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體。

2.3.2 承接援助體系

圖7 迎建系統(tǒng)工程運(yùn)行框架

迎建系統(tǒng)工程就是地方政府接受NGO援助的工作，為承接援助系統(tǒng)工程的順利實(shí)施提供服務(wù)，創(chuàng)造條件促進(jìn)承接援助系統(tǒng)工程的順利完成。具體實(shí)施將從組織變革、聯(lián)絡(luò)接待、項(xiàng)目管理、危機(jī)溝通四方面進(jìn)行。

(1)組織變革

隨著世界環(huán)境的變化，尤其是在遭遇危機(jī)事件的時(shí)候，地方政府的變革顯得尤為重要。首先要改變組織結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的政府結(jié)構(gòu)是金字塔式，層級(jí)繁多，上級(jí)傳達(dá)一個(gè)命令到基層或者基層反映情況到上級(jí)往往需要很長(zhǎng)的時(shí)間，并且有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)信息丟失或者失真的情況，不僅降低了工作效率，而且影響了政府形象。尤其是在地震爆發(fā)后，信息的傳遞變得更加重要，災(zāi)民需要及時(shí)救助，NGO需要及時(shí)了解情況提供援助，政府需要反饋信息，組織結(jié)構(gòu)的變革勢(shì)在必行。

其次要塑造良好的政府形象，形象良好的地方政府具備迅速控制危機(jī)的能力。只有形象好的地方政府才能得到群眾和NGO的信任，才能得到NGO和群眾的援助，才能迅速指揮和分配人員物資，才能保證救援工作、災(zāi)后重建工作的順利開(kāi)展。

再次要提高地方政府工作人員的素質(zhì)，避免因?yàn)閭€(gè)別人的狹隘觀念影響整個(gè)迎建工作的順利展開(kāi)，這為今后地方政府公務(wù)員考核提出了更高的要求。

(2)危機(jī)溝通

危機(jī)發(fā)生后，對(duì)于援助者和承接援助者，信息溝通至關(guān)重要，在汶川地震中，阿壩州電子政務(wù)系統(tǒng)在緊急關(guān)頭發(fā)揮了重大作用。從地震公告、汶川地震救災(zāi)部成立，到急需空投帳篷、食品、藥品，政府信息給災(zāi)后救援工作和災(zāi)后重建工作提供了足夠的咨詢保證。一條政府信息，可以給后續(xù)的救援部隊(duì)和NGO組織提供道路、通訊、天氣、受災(zāi)情況。震中位置、死亡人數(shù)、災(zāi)害重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)以及急需的救援物質(zhì)等信息，可為救援隊(duì)伍制定救援方案提供依據(jù)。

如圖8所示，在構(gòu)建的危機(jī)溝通機(jī)制中，各種溝通渠道，根據(jù)主體的差異和特征，以及在溝通機(jī)制中所承擔(dān)的主要職能不同，而被歸為以下4個(gè)系統(tǒng):信息管理系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)。這4個(gè)系統(tǒng)，分別以信息處理、政策制定、政策執(zhí)行和信息發(fā)布為主要溝通職能，同時(shí)又協(xié)調(diào)配合，圍繞實(shí)現(xiàn)危機(jī)中的有效溝通這一目標(biāo)而運(yùn)行。

圖8 危機(jī)溝通機(jī)制

(3)聯(lián)絡(luò)承接

聯(lián)絡(luò)承接從政府之間聯(lián)動(dòng)和統(tǒng)一規(guī)范承接兩方面進(jìn)行。汶川地震破壞強(qiáng)度大，人員傷亡慘重，波及范圍特別廣，因此此次危機(jī)就需要通過(guò)協(xié)作來(lái)共同應(yīng)對(duì);另一方面地方政府根據(jù)地震規(guī)模的擴(kuò)大，需要得到除本行政區(qū)以外其它政府或組織的援助，這就需要在地方政府之間要建立一種聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，人手的合理調(diào)動(dòng)，信息的共享。各個(gè)地方政府在危機(jī)時(shí)不僅要通力協(xié)作，處理控制，在危機(jī)結(jié)束以后，也要相互學(xué)習(xí)，保證今后在面對(duì)同類型危機(jī)時(shí)的預(yù)警、危機(jī)的信息傳遞甚至危機(jī)管理過(guò)程方面能夠密切配合。

規(guī)劃承接是對(duì)NGO援助的物力、財(cái)力、人力有計(jì)劃，有組織地承接，避免人員過(guò)多導(dǎo)致災(zāi)區(qū)一線擁擠，信息不對(duì)稱導(dǎo)致資源浪費(fèi)。在資源充足的保證下，更要合理規(guī)劃有效利用，這是對(duì)NGO的負(fù)責(zé)，更是對(duì)災(zāi)區(qū)人民的負(fù)責(zé)。

(4)項(xiàng)目管理

承接NGO援助是一個(gè)項(xiàng)目，對(duì)這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行管理有三個(gè)方面:①地方政府要對(duì)NGO組織進(jìn)行了解，摸清有多少NGO組織參與了這次救援工作，他們來(lái)自哪個(gè)國(guó)家，每個(gè)NGO組織的規(guī)模多大，人員有多少;②匯總NGO援助的資源信息，每個(gè)NGO捐助的物資有多少，每個(gè)志愿者擅長(zhǎng)做哪方面的工作，進(jìn)行整合分配，然后協(xié)調(diào)各個(gè)NGO組織，地方政府掌握著災(zāi)情的信息，根據(jù)需要把NGO分配到最需要的地方;③進(jìn)行援助項(xiàng)目的策劃。

2.4 援助系統(tǒng)工程

以綜合集成法為指導(dǎo)可認(rèn)為援建系統(tǒng)工程是承接援助系統(tǒng)集成工程的子系統(tǒng)，也是迎建系統(tǒng)的具體環(huán)境，主要工作是為地方政府提供物力、人力、精神援助。援助系統(tǒng)工程的特征從涌現(xiàn)性、巨量性和開(kāi)放性三方面體現(xiàn)。涌現(xiàn)性體現(xiàn)在NGO組織之間進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流、互相學(xué)習(xí)，改進(jìn)援助的方法和內(nèi)容;援助工作互相促進(jìn)、互為基礎(chǔ)。巨量性體現(xiàn)在援助系統(tǒng)工程涉及社會(huì)的各個(gè)方面，關(guān)系到千千萬(wàn)萬(wàn)的災(zāi)民和數(shù)以萬(wàn)計(jì)的企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，其元素?cái)?shù)量極大。開(kāi)放性體現(xiàn)在NGO組織之間的經(jīng)驗(yàn)交流，NGO組織和地方政府之間的信息交換;援建單位NGO組織和地方政府要接受社會(huì)的監(jiān)督。

2.5 保障系統(tǒng)工程

保障系統(tǒng)工程主要為承接援助系統(tǒng)工程提供支撐平臺(tái)，保障它們的順利實(shí)施。保障系統(tǒng)工程從多元主體參與、制度建設(shè)、組織保障、法律保障、政策支持和嚴(yán)格監(jiān)督幾方面進(jìn)行落實(shí)。

2.5.1 主體保障

通過(guò)發(fā)動(dòng)政府之外的社會(huì)力量，不僅有助于彌補(bǔ)政府救援的不足與市場(chǎng)缺陷，而且能夠疏導(dǎo)由矛盾累積而導(dǎo)致的社會(huì)壓力。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在管理突發(fā)公共事件的過(guò)程中，利用如非政府組織之類的社會(huì)力量是一條行之有效的途徑。理順危機(jī)管理各多元主體間關(guān)系，通過(guò)相關(guān)機(jī)制建設(shè)來(lái)整合各種力量，建立起以政府為核心，其他多元主體合作的危機(jī)管理體系，是實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)地震等危機(jī)事件最有效有利的方式和手段。

2.5.2 體制改革

在政府行政程序上，公開(kāi)透明，建設(shè)陽(yáng)光政府。政務(wù)必須向公眾公開(kāi);在政府行政功能上，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府理念要成為政府工作的宗旨，寓管理于服務(wù)中，為公民提供完善的公共服務(wù)。在政府行政機(jī)制上，建設(shè)創(chuàng)新型政府。在政府行政技術(shù)手段上，建設(shè)電子型政府。電子政府的建立，不僅可以使老百姓能夠得到更廣泛、更便捷的信息和服務(wù)，而且可以大大降低行政成本，提高政府服務(wù)效率，進(jìn)一步規(guī)范政府行為方式，從而消除滋生腐敗現(xiàn)象的溫床。

2.5.3 組織保障

政府和非政府組織的合作中還存在著理念和其他方面的不同，在合作中，政府方面，要變革監(jiān)管的思維，轉(zhuǎn)變非政府組織是政府的下屬部門或隸屬單位等傳統(tǒng)觀念。樹(shù)立平等合作的理念，明確政府與非政府組織在共同治理社會(huì)過(guò)程中應(yīng)是一種平等的合作互補(bǔ)關(guān)系，減少直接行政干預(yù)，明確政府與非政府組織的職責(zé)權(quán)限和非政府組織的自治性、自主性。非政府組織方面，積極地與政府對(duì)話溝通，爭(zhēng)取其信任。其中主要的是要不斷地加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，完善組織的內(nèi)部管理制度、行業(yè)自治規(guī)范等，使合作不僅僅是一種愿望，更多地體現(xiàn)其能力，以與政府合作中取得信任與支持。

2.5.4 法律保障

優(yōu)化非政府組織生存發(fā)展的法治環(huán)境，對(duì)非政府組織主體資格的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)結(jié)社自由與結(jié)社管制的平衡。我國(guó)正著手制定非政府組織基本法，以補(bǔ)充行政法規(guī)與憲法之間的立法缺位。法治的實(shí)現(xiàn)與運(yùn)作也離不開(kāi)社會(huì)的政治、文化環(huán)境。法律的規(guī)則是由人制定的，并且由人來(lái)實(shí)施，總的來(lái)說(shuō)離不開(kāi)人的意識(shí)因子的影響，無(wú)論是法律的創(chuàng)立還是法律的適用都離不開(kāi)理念的價(jià)值導(dǎo)向作用。那么確立信任、平等、相互合作等社會(huì)資本將為法治創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.5.5 政策支持

①參照發(fā)達(dá)國(guó)家的作法，按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的要求，建立國(guó)家政策性巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，提高國(guó)家和民眾對(duì)巨災(zāi)的承受能力。②利用政府財(cái)政資金作為種子基金，通過(guò)財(cái)政撥款、發(fā)行特定巨災(zāi)公債、社會(huì)資金、保險(xiǎn)費(fèi)用，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。③考慮充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)資源問(wèn)題。充分利用國(guó)內(nèi)、國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制，將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在更大的范圍內(nèi)分散，使國(guó)家應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的基金獲得更高程度的保障。

2.5.6 監(jiān)督評(píng)估

成立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要對(duì)援助物資發(fā)放和捐贈(zèng)款項(xiàng)用途的監(jiān)督，使政府的工作更加透明，使群眾感到放心，對(duì)地方政府形成約束與壓力，防止腐敗滋生。還要對(duì)政府承接行為進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，可以從地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的信息管理、公關(guān)管理、溝通管理、決策分析、應(yīng)變管理、恢復(fù)管理6個(gè)評(píng)估維度來(lái)展開(kāi)。社會(huì)效果是衡量危機(jī)處理績(jī)效的重要標(biāo)桿。從公眾的角度來(lái)看，要求能夠及時(shí)通暢求助，而且在求助警過(guò)程中就得到滿意的緊急事件服務(wù)，并要求能夠在求助較短時(shí)間內(nèi)見(jiàn)到救援人員。還要求執(zhí)行人員能夠根據(jù)危機(jī)事件處置程序，采取有效措施，將事件有效控制，減少損失，最終得到良好的社會(huì)效果，這是外部的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于內(nèi)部來(lái)說(shuō)，地方政府危機(jī)管理部門還應(yīng)當(dāng)建立起有效的績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)地方政府危機(jī)部門及其人員進(jìn)行有效的激勵(lì)，從而形成內(nèi)外滿意積極應(yīng)對(duì)的危機(jī)管理氛圍。

3 結(jié)語(yǔ)

汶川8.0級(jí)地震給災(zāi)區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的破壞，現(xiàn)階段主要任務(wù)就是舉全國(guó)之力幫助地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的各種資源，尤其是發(fā)揮NGO的重要作用，立足于基層政府自力更生，完成這項(xiàng)艱巨的任務(wù)。承接援助工作的開(kāi)展節(jié)省了政府資源，時(shí)間，使災(zāi)后重建工作更加順利進(jìn)行。本文提出承接援助系統(tǒng)工程的運(yùn)作模式和實(shí)施框架，以期幫助災(zāi)區(qū)人民又好又快地重建家園。

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