洪昌富

(中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,北京 100037)

1 城市規(guī)劃的安全職責(zé)

2006年4月1 日實(shí)施的新版《城市規(guī)劃編制辦法》將城市規(guī)劃定性為“政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”。保障公共安全已成為城市規(guī)劃的重要任務(wù)和主要內(nèi)容,城市規(guī)劃必須加強(qiáng)對(duì)城市防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的研究,在規(guī)劃編制和實(shí)施中采取適當(dāng)措施,有效避免和減少災(zāi)害,確保人民生命財(cái)產(chǎn)安全以及城市正常運(yùn)行和發(fā)展。

2008年11月16 日上午,溫總理在視察北川縣城新址時(shí)提出了北川新縣城規(guī)劃建設(shè)要堅(jiān)持“安全、繁榮、宜居、風(fēng)貌、文明、和諧”的十二字方針。要把北川新縣城建成“汶川特大地震災(zāi)后重建的標(biāo)志、抗震救災(zāi)偉大精神的標(biāo)志和羌族文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承的標(biāo)志”。

在新縣城規(guī)劃中,規(guī)劃工作者們首先將新縣城定位為安全的城市,通過(guò)科學(xué)選址、科學(xué)布局,建立安全的城市環(huán)境;通過(guò)完善城市防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施,建立突發(fā)事件預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制,增強(qiáng)城市綜合防災(zāi)的能力,維護(hù)城市公共安全。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃,建設(shè)“安全、安定、安心”的北川新縣城。

2 城市規(guī)劃的防災(zāi)措施

城市規(guī)劃是一項(xiàng)預(yù)測(cè)城市發(fā)展水平、設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、選擇發(fā)展途徑和約束發(fā)展行為的工作,城市規(guī)劃必須對(duì)城市發(fā)展中的各種不利因素和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行周密的預(yù)測(cè)和評(píng)估,并采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。城市規(guī)劃要根據(jù)城市災(zāi)害的致災(zāi)因素和產(chǎn)生先后的不同特點(diǎn),合理采取“避災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)”措施和“測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援”手段,盡可能減少災(zāi)害發(fā)生的機(jī)會(huì)。

2.1 強(qiáng)化城市規(guī)劃避災(zāi)[1]

城市規(guī)劃中的主要避災(zāi)措施是根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和場(chǎng)地條件,通過(guò)選址和布局手段,將項(xiàng)目布置避開(kāi)災(zāi)害可能發(fā)生地帶,同時(shí)避免項(xiàng)目可能給周邊地區(qū)帶來(lái)災(zāi)害。

新建城市的選址和現(xiàn)有城市發(fā)展方向選擇應(yīng)綜合考慮土地資源、水資源和氣候條件。城市建設(shè)要避開(kāi)洪水淹沒(méi)區(qū)、采空區(qū)、軟弱地基區(qū)、沉陷區(qū)、地質(zhì)斷裂帶和山洪、泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害可能發(fā)生地帶,以免遭受洪災(zāi)和地質(zhì)災(zāi)害。城市建設(shè)要有充足的水源供給,以免引發(fā)水荒。城市建設(shè)要避開(kāi)靜風(fēng)頻率過(guò)高的地區(qū),以免加重大氣污染程度。

在北川新縣城規(guī)劃中將安全作為新縣城選址的首要條件,新縣城建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)地質(zhì)勘探詳查全覆蓋,確保場(chǎng)地安全。新縣城建于安昌鎮(zhèn)東南方向約2 km,距老縣城曲山鎮(zhèn)約23 km,交通便捷,通訊、供電、供水設(shè)施完備。經(jīng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)勘察論證,該場(chǎng)地地處非常穩(wěn)定的揚(yáng)子地臺(tái)上,工程地質(zhì)條件良好,未來(lái)發(fā)生地震災(zāi)害或其它地址災(zāi)害的可能性小,地勢(shì)相對(duì)平坦、開(kāi)闊、受干擾小(圖1)。

圖1 北川新縣城用地適宜性評(píng)價(jià)圖

縣城規(guī)劃區(qū)除危巖區(qū)、巖溶區(qū)、隱伏巖溶區(qū)、采空區(qū)外的其它區(qū)域,未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重不良地質(zhì)作用,場(chǎng)地穩(wěn)定,地基土質(zhì)較均勻、穩(wěn)定,地下水對(duì)工程建設(shè)無(wú)影響或影響小,地形平坦,排水條件好。屬工程建設(shè)適宜區(qū),面積11.58 km2,占80.20%。

2.2 強(qiáng)化城市規(guī)劃防災(zāi)[2]

城市規(guī)劃中的主要防災(zāi)措施是加強(qiáng)城市防災(zāi)工程建設(shè),加強(qiáng)建筑防災(zāi)設(shè)施配套,降低城市建設(shè)活動(dòng)引發(fā)災(zāi)害的可能性。

2.2.1 建設(shè)防災(zāi)工程,提高防災(zāi)能力

針對(duì)城市可能發(fā)生的各類(lèi)災(zāi)害,建設(shè)相應(yīng)的防災(zāi)工程,提高防災(zāi)能力,這是城市防災(zāi)規(guī)劃的核心和重點(diǎn)。為防治火災(zāi),要合理規(guī)劃建設(shè)消防站、公共消火栓、消防水池、消防碼頭等。為防治洪災(zāi),要合理規(guī)劃建設(shè)截洪溝、排洪渠、蓄洪池、防洪閘、排澇泵站、防洪大堤等。為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)中的空襲和核武器,要積極建設(shè)地下人防工程,并建設(shè)地下指揮中心。

在北川新縣城規(guī)劃中對(duì)城市的防災(zāi)、救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃布局,并提出了嚴(yán)格的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求(圖2)。

圖2 北川新縣城綜合防災(zāi)規(guī)劃圖

(1)城市防洪

安昌河設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)為50年一遇。區(qū)內(nèi)的水沒(méi)河、蔣家溝等排水溝防洪標(biāo)準(zhǔn)為10年一遇。

對(duì)安昌河防洪堤進(jìn)行改造建設(shè),達(dá)到規(guī)劃防洪標(biāo)準(zhǔn)要求。

保留安昌河?xùn)|區(qū)的水沒(méi)河,并沿齊魯大道新開(kāi)挖一條排水河,共同排放北部低丘地區(qū)產(chǎn)生的山洪。

在西區(qū)靠近山腳下修建截洪溝收集排放山區(qū)產(chǎn)生的洪水和周邊地區(qū)的雨水。

(2)城市消防

在安昌河?xùn)|岸建設(shè)一座普通消防站,西岸預(yù)留一座普通消防站用地,占地面積3 000～6 000 m2。

消防供水主要靠城市供水系統(tǒng)解決,同時(shí)可充分利用區(qū)內(nèi)的豐富水系作為消防水源。在城區(qū)道路上室外消火栓間距不應(yīng)大于120 m,流量不小于15 L/s。

(3)避災(zāi)疏散場(chǎng)所

北川新縣城規(guī)劃設(shè)置6個(gè)街區(qū)避難場(chǎng)所,服務(wù)半徑約600 m,規(guī)劃總面積41 hm2。根據(jù)避難環(huán)境分析,各避難場(chǎng)所能夠用于避難的面積約占規(guī)劃面積20%～64%,可安排有效避難面積13.1 hm2,人均避難面積達(dá)到2.6 m2,規(guī)劃各避難場(chǎng)所用地面積如表1所示。

表1 避難場(chǎng)所建設(shè)要素

2.2.2 建筑工程強(qiáng)化防災(zāi)性能

建筑工程防災(zāi)主要是防地震、防火、防雷電。建筑防地震要按城市所在地的抗震設(shè)防烈度,進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)和建設(shè)。建筑防火主要是按防火規(guī)范要求控制防火間距,設(shè)置消防通道、消防設(shè)施,并使用合適的防火材料。建筑防雷電主要是按防雷規(guī)范配套建設(shè)防雷工程。

城市的對(duì)外交通系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、糧食供應(yīng)系統(tǒng)和消防系統(tǒng)是生命線(xiàn)系統(tǒng)的主要內(nèi)容,應(yīng)按照比基本設(shè)防烈度提高1度的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)要求進(jìn)行抗震設(shè)防,保證發(fā)生地震時(shí)各系統(tǒng)能夠基本正常。

北川新縣城規(guī)劃新建工程必須按國(guó)家頒布《建筑物抗震設(shè)計(jì)規(guī)范》進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)和建筑設(shè)計(jì),并達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求。

2.2.3 工程管線(xiàn)綜合布局,保持安全間距

在北川新縣城規(guī)劃中按照管線(xiàn)綜合規(guī)范的要求,并考慮各種管線(xiàn)之間的安全盡距。

考慮抗震防災(zāi)的安全因素,規(guī)劃給水管道在管徑小于400 mm(含)時(shí)采用HDPE管材,在管徑大于400 mm時(shí)采用球墨鑄鐵管。球墨鑄鐵管接口采用膠圈柔性接口,保證供水系統(tǒng)的安全,利用管材優(yōu)良的抗震性能,增強(qiáng)管網(wǎng)抵御地震災(zāi)害的能力。給水管道穿越河流時(shí)利用現(xiàn)有橋梁架設(shè)管道,管材建議采用鋼管。

燃?xì)夤艿琅c建構(gòu)筑物、其他城市管道和電纜電線(xiàn)的水平及垂直距離應(yīng)滿(mǎn)足有關(guān)消防安全規(guī)范的要求,并盡量避免與高壓電纜平行敷設(shè)。

2.2.4 減少環(huán)境破壞,降低災(zāi)害發(fā)生

城市中的許多災(zāi)害是由于城市建設(shè)破壞生態(tài)環(huán)境而造成的,如植被破壞和大挖大填導(dǎo)致水土流失、山洪、泥石流、滑坡、崩蹋等災(zāi)害。為此,城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)應(yīng)充分結(jié)合地形,充分利用現(xiàn)狀,減少對(duì)環(huán)境的破壞,從而減少自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的機(jī)會(huì)。

在北川新縣城規(guī)劃中,特別強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)和城市生態(tài)安全,提出了建設(shè)避讓和生態(tài)修復(fù)要求。

(1)對(duì)建設(shè)中受損的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

規(guī)劃要求新縣城規(guī)劃布局時(shí),充分有效地利用河谷平壩區(qū)土地資源,將規(guī)劃區(qū)邊緣地帶的低山,丘陵區(qū)規(guī)劃為公共綠地,開(kāi)發(fā)建設(shè)中避讓東北部白沒(méi)河上游直接影響區(qū),一方面可以減輕對(duì)地質(zhì)環(huán)境的破壞,避免引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害,另一方面可以美化城市,同時(shí)也可以降低城市建設(shè)成本。

(2)提高建成區(qū)地面透水比例,保持良好植被覆蓋度及較好的土地透水性,提高雨水綜合利用率。

路(地)面雨水滲透補(bǔ)充地下水,不僅可以保障良好的城市水循環(huán),同時(shí)還可以通過(guò)分流部分雨水減少城市雨水管道和泵站的投資以及運(yùn)行費(fèi)用,并可避免暴雨時(shí)洪澇災(zāi)害的發(fā)生。

建議新縣城盡量減少硬化地面,采用環(huán)保透水路面提高地面透水率。滲透路(地)面可用于停車(chē)場(chǎng)、廣場(chǎng)及人行道,特別適用于居民小區(qū),還可在空隙中種植草類(lèi)。人行道、廣場(chǎng)應(yīng)采用滲透系數(shù)較大的透水磚鋪裝,路面盡可能采用透水瀝青,增加雨水的滲透系數(shù),補(bǔ)充地下水,減少雨水徑流量。

2.3 強(qiáng)化城市規(guī)劃減災(zāi)[2]

城市規(guī)劃中的主要減災(zāi)措施是迅速疏散受災(zāi)人口和財(cái)產(chǎn),控制災(zāi)害傳播范圍和減弱災(zāi)害的傳播速度,提高救災(zāi)速度,保證城市在遭遇災(zāi)害時(shí)能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.3.1 控制建筑密度,降低損失程度

建筑密度越高,人口和財(cái)產(chǎn)必然越集中,一旦發(fā)生災(zāi)害,遭受損失必然相應(yīng)增大,為此應(yīng)合理控制建筑密度。另外,降低建筑密度,增加城市綠地和廣場(chǎng),發(fā)生災(zāi)害時(shí)有利于疏散和安置受災(zāi)人員,有利于施展救援工作。

2.3.2 設(shè)置隔離地帶,防止災(zāi)害擴(kuò)散[1]

控制災(zāi)害傳播范圍和減弱災(zāi)害的傳播速度是減小災(zāi)害損失的有效辦法。新縣城的規(guī)劃建設(shè)遵循合理的用地空間結(jié)構(gòu),通過(guò)一廊、一帶將城市公共開(kāi)敞空間有機(jī)地組織起來(lái),與城市避災(zāi)疏散需求相結(jié)合。

綠地與減災(zāi)規(guī)劃結(jié)合考慮,把綠地的減災(zāi)、避災(zāi)功能作為綠地建設(shè)的重點(diǎn)之一(圖3)。通過(guò)城市園林綠地的減災(zāi)避災(zāi)規(guī)劃,增強(qiáng)綠地在災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)變能力,利用城市各類(lèi)園林綠地最大限度地減輕自然災(zāi)害造成的損失,提高城市綜合防災(zāi)、減災(zāi)水平。

圖3 北川新縣城綠地系統(tǒng)規(guī)劃圖

圖4 北川新縣城救援疏散通道規(guī)劃圖

規(guī)劃以安昌河濱河公園、永昌河中心公園為主要固定避災(zāi)綠地,以各個(gè)社區(qū)公園、帶狀公共綠地為緊急避災(zāi)綠地,以城市次干路和支路為主要避災(zāi)通道,形成縣城避災(zāi)綠地網(wǎng)絡(luò)。2.3.3 確保交通暢通,提高救災(zāi)速度

災(zāi)害發(fā)生后,為了減少災(zāi)害損失,就要及時(shí)救災(zāi),而交通和通信是最為重要的條件。為確保交通和通信暢通,城市對(duì)外聯(lián)系的主要出入口不應(yīng)少于3個(gè),城市組團(tuán)之間的聯(lián)系通道不應(yīng)少于2條,城市對(duì)外聯(lián)系的通信線(xiàn)路不應(yīng)少于2條。城市內(nèi)部道路應(yīng)形成網(wǎng)絡(luò),并有足夠的寬度,以提高通達(dá)性。

在北川新縣城規(guī)劃中特別強(qiáng)調(diào)了交通對(duì)于救災(zāi)、疏散的重要作用,強(qiáng)化了新縣城的對(duì)外聯(lián)系(圖4)。

(1)通道布局

新縣城對(duì)外交通分成兩個(gè)層次:與外圍大、中城市聯(lián)系,與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系。共設(shè)有13個(gè)新縣城出入口。

六個(gè)銜接干線(xiàn)公路:成青公路南口、成青公路北口、綿陽(yáng)方向出入口(安北公路)、綿陽(yáng)方向出入口(綿北快速通道)、江油方向出入口、樂(lè)興方向出入口。

規(guī)劃利用城區(qū)20 m以上的道路設(shè)主要疏散救援通道,保證有效寬度不小于20 m,轉(zhuǎn)彎半徑應(yīng)滿(mǎn)足大型救災(zāi)設(shè)備進(jìn)出的需要;疏散救援通道上的橋梁、高架路的強(qiáng)度須達(dá)到抗Ⅷ度地震烈度。

規(guī)劃要求一般疏散救援通道的有效寬度在8 m以上,附近設(shè)置引導(dǎo)標(biāo)志,對(duì)兩側(cè)建筑物的懸掛物加以限制。

疏散救援通道應(yīng)避開(kāi)易發(fā)生燃爆和有毒物擴(kuò)散的重大危險(xiǎn)源和次生災(zāi)害源,兩側(cè)建筑物應(yīng)具有較好的耐火性能,城區(qū)外部路段不受滑坡、崩塌、塌陷等地質(zhì)災(zāi)害影響。

(2)應(yīng)急通信系統(tǒng)

搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí),應(yīng)急通信系統(tǒng)須擔(dān)負(fù)起第一時(shí)間通信保障。應(yīng)急通信系統(tǒng)應(yīng)由各大運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合組成,并結(jié)合航空、地面、海面、衛(wèi)星通信等多種網(wǎng)絡(luò)。主要通信設(shè)施和管線(xiàn)抗地震強(qiáng)度達(dá)到Ⅷ度烈度。災(zāi)時(shí)保證可以調(diào)用一輛應(yīng)急通信車(chē),以備某些場(chǎng)所應(yīng)急通信使用。

2.3.4 提高備用能力,應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)

為保證城市在遭遇災(zāi)害時(shí)能維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)建立備用的城市基礎(chǔ)設(shè)施,以備緊急狀態(tài)時(shí)啟用。如城市的供水、供電、供氣等設(shè)施系統(tǒng)均不宜少于2套,即使一套出現(xiàn)故障,也能維持城市基本運(yùn)轉(zhuǎn)。城市河流、湖泊、池塘、水井等要盡可能保護(hù)和利用,作為緊急狀態(tài)時(shí)的臨時(shí)水源。

(1)應(yīng)急供水

應(yīng)急供水設(shè)施和管道要求達(dá)到抗Ⅷ度地震烈度。規(guī)劃沿東縱一路、東縱七路成環(huán)設(shè)置應(yīng)急供水管道,并且通過(guò)東橫四路延伸至西區(qū)。規(guī)劃設(shè)13個(gè)應(yīng)急供水點(diǎn)。規(guī)劃要求配置適當(dāng)?shù)乃捃?chē),平時(shí)可作灑水車(chē)用。

(2)供氣安全

燃?xì)庠O(shè)施和相關(guān)建筑物抗地震強(qiáng)度達(dá)到Ⅷ度烈度。

設(shè)置天然氣設(shè)施的緊急自動(dòng)處置系統(tǒng),系統(tǒng)包括信息采集、信息傳輸和緊急處置,處置手段是自動(dòng)關(guān)閉、遠(yuǎn)程遙控關(guān)閉閥門(mén);系統(tǒng)需要在中高壓燃?xì)夤艿篮烷T(mén)站布設(shè)傳感器,對(duì)采集的災(zāi)害事故信息快速判斷,由控制中心關(guān)閉中高壓燃?xì)夤艿篮凸?yīng)源。

(3)應(yīng)急供電

10 kV以上供配電設(shè)施和管線(xiàn)抗地震強(qiáng)度達(dá)到Ⅷ度烈度。城市引入雙電源,110 kV變電站雙電源都來(lái)自不同的上級(jí)電站,以提高供電可靠性。救災(zāi)指揮中心、主要避災(zāi)疏散場(chǎng)所、救護(hù)醫(yī)院、水廠(chǎng)、電信局和其它一些重要部門(mén)需配置固定自備電源。供電部門(mén)配置一輛以上專(zhuān)用發(fā)電車(chē),以備某些場(chǎng)所應(yīng)急供電使用。

3 規(guī)范城市防災(zāi)救災(zāi)體制[2]

3.1 建立統(tǒng)一指揮機(jī)構(gòu)

北川新縣城應(yīng)急指揮中心設(shè)在公安局辦公樓,應(yīng)急指揮中心主要由應(yīng)急通信系統(tǒng)、視頻圖像接入系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、應(yīng)急管理數(shù)據(jù)庫(kù)、應(yīng)急指揮平臺(tái)和機(jī)房工程共8部分組成(圖5)。

圖5 北川新縣城災(zāi)難管理體系筐圖

3.2 建立專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍

建立一支訓(xùn)練有素、作風(fēng)過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍是抗災(zāi)救災(zāi)工作成功的關(guān)鍵。北川新縣城應(yīng)整合各部門(mén)的救災(zāi)力量,建立統(tǒng)一的應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍。按照“一隊(duì)多用、一專(zhuān)多能、平災(zāi)結(jié)合、多災(zāi)種救援”的思路,組建由公安消防隊(duì)為骨干,部門(mén)搶險(xiǎn)救援隊(duì)配合的城市突發(fā)事件應(yīng)急救援專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍,覆蓋災(zāi)情控制、救援疏導(dǎo)、設(shè)施搶修、污染急控、疫情防控、通信保障、交通保障、物資供應(yīng)等領(lǐng)域。應(yīng)急救災(zāi)隊(duì)伍平時(shí)由各所屬部門(mén)分別管理,開(kāi)展應(yīng)急救援時(shí),由應(yīng)急指揮中心統(tǒng)一指揮。

3.3 建立救災(zāi)物資儲(chǔ)備

城市人口和財(cái)產(chǎn)高度聚集,一旦發(fā)生災(zāi)害,需要大量的救災(zāi)物資進(jìn)行補(bǔ)給。為此應(yīng)建立救災(zāi)物資儲(chǔ)備,通過(guò)地上和地下的各類(lèi)倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)備水、糧食、燃料、衣物、藥品和醫(yī)療設(shè)備等戰(zhàn)略物質(zhì)。北川新縣城規(guī)劃救災(zāi)援助物資調(diào)配站設(shè)在體育中心南部,用地0.5 hm2。救災(zāi)援助物資調(diào)配站主要負(fù)責(zé)接收分配省市調(diào)撥和外地援助的救災(zāi)物資,救災(zāi)物資進(jìn)入調(diào)配站經(jīng)驗(yàn)收后,根據(jù)應(yīng)急指揮中心的指令,將救災(zāi)物資分別發(fā)放到需要的地點(diǎn)。

[1] 北川羌族自治縣新縣城災(zāi)后重建總體規(guī)劃[R].北京:中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,2008.

[2] 北川新縣城綜合防災(zāi)體系規(guī)劃[R].北京:中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院,2008.

[3] 城市安全發(fā)展必須研究并確定城市安全容量[N].中國(guó)建設(shè)報(bào),2007-08-03(007).

[4] 科學(xué)規(guī)劃先行構(gòu)筑防災(zāi)安全網(wǎng)[N].深圳特區(qū)報(bào),2008-07-09(A06).