應(yīng)品廣

(華東政法大學(xué)，上海，200042)

一、引言

我國《反壟斷法》已進入實施階段，其在多大程度上得以在各個經(jīng)濟領(lǐng)域適用，已經(jīng)是擺在執(zhí)法機構(gòu)面前的一個現(xiàn)實問題。各國反壟斷法的適用范圍大多是借由反壟斷法上的“適用除外”或“豁免”制度來加以明確的，存在普遍的共性；但是在我國，反壟斷法的適用范圍卻因經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌性而呈現(xiàn)出明顯的個性，使得反壟斷法的豁免不僅關(guān)乎反壟斷法本身，還是關(guān)乎一系列法律和體制改革的系統(tǒng)工程。在這種形勢下，對反壟斷法豁免問題的探討就不能僅僅局限于法律條文本身，而是要將其納入到更廣泛意義上的“競爭政策”范式和體制改革的大背景中來。《反壟斷法》的出臺，實際上在一定程度上標(biāo)志著我國“競爭政策”概念的正式出現(xiàn)。在此之前，盡管我國也有很多促進競爭的法律和規(guī)定，①但是并未出現(xiàn)“競爭政策”這一明確概念?！斗磯艛喾ā返谝淮蚊鞔_地確立了反壟斷委員會“研究擬定有關(guān)競爭政策”的職責(zé)。盡管從反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的角度而言，《反壟斷法》上所指之“競爭政策”主要是指“與反壟斷法相關(guān)的競爭政策”，原則上還不包括反不正當(dāng)競爭政策，但是將競爭政策理解為以反壟斷法為核心并囊括壟斷行業(yè)改革以及“競爭推進”機制的競爭政策，在我國現(xiàn)階段更具有理論和現(xiàn)實的意義。正如有學(xué)者所言，我國當(dāng)前市場經(jīng)濟運行的一大特色已經(jīng)是自然壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟壟斷交織在一起，實際操作中難以區(qū)分，最后形成企業(yè)、行業(yè)、政府“三位一體”的“一鍋粥”，[1]導(dǎo)致對壟斷行業(yè)壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟壟斷的分別規(guī)制已經(jīng)不能解決反壟斷法的有效實施問題。為此，本文對反壟斷法豁免問題的探討，將以反壟斷法本身為核心，以“競爭政策”和體制改革為背景，并以反壟斷法豁免適用的模式和內(nèi)容選擇作為主要分析對象。

二、概念澄清：適用除外與豁免

一般說來，反壟斷法在多大范圍內(nèi)得以適用，是通過反壟斷法的適用除外和豁免制度加以體現(xiàn)的。適用除外和豁免，是從競爭之外的“社會公益”角度出發(fā)，對特定的行業(yè)或行為直接不適用或豁免適用反壟斷法。適用除外和豁免的范圍越廣，意味著反壟斷法作用的范圍越窄。因此，一國的適用除外和豁免制度非常能夠體現(xiàn)一國競爭政策的地位，以及一定時期該國對競爭政策適用的具體選擇。

盡管從一般意義上說，適用除外與豁免是指競爭政策不發(fā)生作用的領(lǐng)域，但是對其內(nèi)在含義的理解仍然存在諸多爭議。目前主要存在三種觀點：第一種觀點認為“適用除外”等于“豁免”，都是指在某些領(lǐng)域允許一定的壟斷狀態(tài)及壟斷行為存在，反壟斷法不予追究的特別法律制度。[2]第二種觀點認為“適用除外”包含“豁免”，即適用除外包含不為反壟斷法所規(guī)制的“例外”情況和為反壟斷法所規(guī)制的“豁免”情況。[3]第三種觀點則認為“適用除外”不同于“豁免”，適用除外是法律上規(guī)定某些組織和行為不適用反壟斷法；而豁免是指對應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法的限制競爭行為或壟斷，在特定的情況和條件下，出于國家、社會利益或其他考慮，免予追究。[4]從兩者的字面意思來理解，將“適用除外”解釋為特定領(lǐng)域或行為不適用反壟斷法，將“豁免”解釋為根據(jù)反壟斷法的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則進行分析后所給予的“寬恕”，顯得更為合理。但是這樣理解也并不是沒有缺陷。在歐盟競爭法下，“適用除外”和“豁免”的概念是存在區(qū)別的?！稓W盟條約》第81條(1)排他性地禁止了一切壟斷協(xié)議，因此在《歐盟條約》第81條(3)中為第81條(1)中禁止的協(xié)議設(shè)立了一個豁免制度。在這個意義上，歐盟的“豁免”只存在于壟斷協(xié)議中，不適用于濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中；而“適用除外”可以存在于任何壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中的情況。因為正是對于壟斷協(xié)議的普遍禁止使規(guī)定豁免情況成為必要，但并不存在普遍禁止的濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中。但是在美國反托拉斯法中卻只存在豁免(exemption or immunity)的概念，而不存在適用除外(exception)的概念。正如美國學(xué)者阿瑞達所說，美國反托拉斯法沒有認證豁免這個概念，因為它僅是排除適用反托拉斯法的一個通用標(biāo)簽。[5]名稱或者標(biāo)簽都不重要，關(guān)鍵是其實質(zhì)性的意義。

因此，本文不糾纏于兩者概念的區(qū)分，而統(tǒng)一使用“豁免”指代反壟斷法對特定領(lǐng)域或行為的不作為或免于作為，并根據(jù)各國反壟斷法“不作為或免于作為”的實踐情況，將豁免的形式分為法定豁免和個案豁免兩大類。反壟斷法的“不作為”和“法定豁免”可以視為一般意義上的“適用除外”，“免于作為”和“個案豁免”則可視為一般意義上的“豁免”。其中，法定豁免是指通過立法的方式排除反壟斷法的適用，包括在反壟斷(競爭)法中加以規(guī)定和在特別法中加以規(guī)定兩種情形；個案豁免則是指對特定行為做具體的個案分析，進而決定是否需要適用反壟斷法。

三、反壟斷法適用范圍的模式選擇

反壟斷法對經(jīng)濟領(lǐng)域的覆蓋有兩種模式：一是“統(tǒng)一適用、例外豁免”模式，即反壟斷法統(tǒng)一適用于一國經(jīng)濟的所有領(lǐng)域，然后根據(jù)特別的“社會公益”理由對特定的行業(yè)或行為實施豁免；二是“有限適用”模式，即反壟斷法在與其他政策、法律和規(guī)則相沖突時，反壟斷法讓位于后者，僅在競爭法律和規(guī)則所確定的有限范圍內(nèi)適用。美國和歐盟等主要國家和地區(qū)都以“統(tǒng)一適用、例外豁免”作為反壟斷法的適用模式。[6]比如《歐盟條約》第3條的規(guī)定，歐共體競爭法是普遍適用的，當(dāng)競爭法與其他政策發(fā)生沖突時，前者具有優(yōu)先地位。在美國，反托拉斯法也是普遍適用的，在此基礎(chǔ)上，才根據(jù)個別需要確定有限的豁免。這是因為，競爭是市場經(jīng)濟的基本規(guī)則，競爭法是維持競爭的主要手段。社會經(jīng)濟的平等和自由等基本原則確立了競爭法的優(yōu)先地位。[7]

但是在我國，從現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定和一些做法來看，反壟斷法的適用還處于“有限適用”的階段。我國的相關(guān)法律如價格法、招投標(biāo)法、鐵路法等都包含某些反壟斷的規(guī)則，某些行業(yè)條例如電信條例也是如此。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的法律規(guī)則，規(guī)制市場準(zhǔn)入和定價的部門法往往會使反壟斷法邊緣化，導(dǎo)致依據(jù)部門法成立的壟斷性企業(yè)將不會受到反壟斷法的規(guī)制。特別是，在《反壟斷法》出臺以后，對第7條的理解一度成為了大家關(guān)注的焦點?！斗磯艛喾ā返?條規(guī)定：國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。那么，“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”②是否屬于反壟斷法的適用范圍?毫無疑問的是，大量的自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)都屬于這個范圍。一旦將這些行業(yè)統(tǒng)統(tǒng)排除在反壟斷法的適用范圍之外，將嚴(yán)重阻礙相關(guān)行業(yè)的規(guī)制改革以及我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。這樣一種主張和我國長期以來在觀念上缺乏對以反壟斷法為核心的競爭政策的普遍認同息息相關(guān)。實際上，我國改革開放三十多年的歷史進程就是不斷引入競爭機制和依靠競爭政策得以發(fā)展的過程，而學(xué)界和政界都還沒有意識到用“競爭政策”來統(tǒng)領(lǐng)和解釋這一現(xiàn)象，使得我國的競爭政策在《反壟斷法》出臺之后的進一步實施遭遇了理論上的空白和利益群體的阻礙。在體制上，則表現(xiàn)為影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾和改革阻力依然存在：一方面，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的比例仍然大幅失調(diào)，國有企業(yè)改革依然阻力重重；另一方面，我國經(jīng)濟運行中已經(jīng)形成了自然壟斷、經(jīng)濟壟斷和行政壟斷“三位一體”的交纏局面，使得對行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟壟斷的規(guī)制成為關(guān)乎一系列法律和體制改革的系統(tǒng)工程，不可能單純依靠反壟斷法或者競爭法足以解決。

在這種形勢下，若人為地排除特定行業(yè)的反壟斷法適用，將迎合國內(nèi)壟斷勢力和既得利益集團的不合理需求，并阻礙我國市場化改革的進一步發(fā)展。為了完善我國當(dāng)前的社會主義市場經(jīng)濟體制，在大多數(shù)行業(yè)形成有效競爭，我國當(dāng)前應(yīng)明確反壟斷法“統(tǒng)一適用、例外豁免”的適用模式。在今天的中國，由獨立的政府機構(gòu)制定的部門法規(guī)，在合法性和內(nèi)容上都存在不一致的情形，并且存在只服務(wù)于本部門利益并架空反壟斷法的巨大風(fēng)險。如果其他法律和法規(guī)優(yōu)先于反壟斷法，那么就無法形成一個統(tǒng)一適用反壟斷問題的法律標(biāo)準(zhǔn)。因此，有必要對《反壟斷法》第7條做出明確的立法解釋，指出“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”仍然屬于反壟斷法的規(guī)制范圍；即便特定行業(yè)根據(jù)公益性要求需要排除適用，也應(yīng)該通過立法的方式將其列明。否則，對法律條文的理解和解釋極易朝消極方向發(fā)展，嚴(yán)重阻礙我國競爭政策的有效實施。

四、反壟斷法適用豁免的內(nèi)容與范圍

在明確反壟斷法統(tǒng)一適用的基礎(chǔ)之上，接下來需要考慮的是根據(jù)一國經(jīng)濟和社會的發(fā)展情況和所處的階段，哪些領(lǐng)域應(yīng)該或可以實行豁免。如前文所述，根據(jù)豁免是通過立法排除還是個案分析來實現(xiàn)，可以將反壟斷法的豁免分為個案豁免和法定豁免兩大類。個案豁免主要包括壟斷協(xié)議豁免、濫用市場支配地位豁免、經(jīng)營者集中豁免和知識產(chǎn)權(quán)豁免，我國的《反壟斷法》已經(jīng)對其確立了相關(guān)規(guī)則。法定豁免則主要是指行為豁免和行業(yè)豁免。其中，行為豁免主要是指美國法上的“州政府行為豁免”和“請愿行為豁免”。[8]而行業(yè)豁免則涉及到對包括電信、電力、郵政、鐵路運輸?shù)仍趦?nèi)的自然壟斷行業(yè)和關(guān)系國家安全和國計民生的政策性壟斷業(yè)務(wù)是否適用反壟斷法的問題，關(guān)乎我國國企改革、壟斷行業(yè)改革和政府管制改革的一系列內(nèi)容，與我國經(jīng)濟體制改革的成敗憂戚相關(guān)，因此下文對其進行重點分析。

從現(xiàn)有的世界各國立法例來看，行業(yè)豁免對象主要包括兩大類：一是自然壟斷行業(yè)，主要包括電信、電力、鐵路運輸、煤氣和自來水供應(yīng)等具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)；二是政策性壟斷行業(yè)，主要包括國防、石油、媒體、煙草、農(nóng)業(yè)和金融等涉及國家安全和國計民生的相關(guān)行業(yè)。我國當(dāng)前經(jīng)濟中的自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)的總體情況可參見表1。

表1 中國經(jīng)濟中的自然壟斷性行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)③

在自然壟斷行業(yè)領(lǐng)域，從世界范圍來看，對自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制已經(jīng)發(fā)生了兩個巨變：第一，規(guī)制范式的轉(zhuǎn)變。在自然壟斷行業(yè)規(guī)制的早期，很多國家都是由一家國有企業(yè)實行一體化壟斷經(jīng)營，實行政企合一的管制體制。它以承認行業(yè)一體化壟斷經(jīng)營的合理、合法性為前提，直接約束企業(yè)行為，包括“準(zhǔn)入禁止、決定價格、確定產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和條件，以及規(guī)定經(jīng)營者以合理條件服務(wù)于所有用戶的義務(wù)”。[9]而現(xiàn)代意義上的自然壟斷行業(yè)已經(jīng)在壟斷的層次上發(fā)生改變，開始從由一家國有企業(yè)實行一體化壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)向在上游的網(wǎng)絡(luò)行業(yè)實施壟斷和在下游市場實現(xiàn)競爭。由此導(dǎo)致在規(guī)制目標(biāo)上也開始從防止自然壟斷企業(yè)利用市場勢力肆意抬高產(chǎn)品價格，轉(zhuǎn)向在這些行業(yè)內(nèi)推動競爭，包括在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的下游市場和不同的網(wǎng)絡(luò)間實現(xiàn)競爭。[10]第二，區(qū)分自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)，并實施不同的規(guī)制手段。從整體而言，電信、電力、鐵路運輸、煤氣和自來水供應(yīng)等產(chǎn)業(yè)都屬于自然壟斷產(chǎn)業(yè)，但并不等于這些產(chǎn)業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性質(zhì)。大量的國內(nèi)外研究表明，自然壟斷業(yè)務(wù)主要是指具備網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)的業(yè)務(wù)，如電力、煤氣和自來水供應(yīng)產(chǎn)業(yè)中的線路、管道等輸送網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)，電信產(chǎn)業(yè)中的有線通信網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)和鐵路運輸中的鐵軌網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)等。以電信行業(yè)為例，固線網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)需要投入大量的沉沒成本，因此重復(fù)建設(shè)本地網(wǎng)絡(luò)會造成嚴(yán)重浪費。但是，借由通信網(wǎng)絡(luò)所實現(xiàn)的電信服務(wù)卻并不涉及所謂的規(guī)模經(jīng)濟和沉沒成本，只要市場進入得以保障，就不可能阻止競爭性市場的出現(xiàn)。即便是固線網(wǎng)絡(luò)，如果是長距離線路，盡管也存在沉沒成本，但是重復(fù)建設(shè)可能仍然是經(jīng)濟的，實現(xiàn)有效競爭也是可行的。比如在德國，就有超過十個以上的公司擁有自己的長途固線網(wǎng)絡(luò)在長途電信市場上展開競爭。對這些網(wǎng)絡(luò)進行的投資非?；钴S，越是在網(wǎng)絡(luò)下游這種效應(yīng)越明顯。[10]因此，要在自然壟斷產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)有效競爭，就必須區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中獨立出來，政府繼續(xù)對其嚴(yán)格管制；而對于大量競爭性業(yè)務(wù)，則應(yīng)允許多家企業(yè)進入并使其展開競爭性經(jīng)營。關(guān)于自然壟斷行業(yè)中自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)的區(qū)分，可參見表2。

表2 自然壟斷性行業(yè)的自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)[11]

在政策性壟斷行業(yè)領(lǐng)域，對涉及國家安全的特殊行業(yè)如國防工業(yè)，以及各國反壟斷法中普遍豁免的行業(yè)如農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域進行豁免，并不存在爭議。但是對于某些專營專賣行業(yè)如煙草業(yè)，以及可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的行業(yè)如金融業(yè)，反壟斷法是否適用以及在多大程度上適用卻一直爭議不斷。實際上，政策性壟斷的范圍往往會隨著時代變遷、技術(shù)進步以及各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場競爭能力狀況的變化而不斷改變。而且，由于不同國家在經(jīng)濟與社會發(fā)展水平、自然地理環(huán)境、收入與消費需求水平等方面存在較大的差異，使各國對政策性壟斷的取舍會有不同的認識。比如，在煙草專賣領(lǐng)域就存在著逐步取消政策性壟斷的發(fā)展趨勢。從世界同行業(yè)的發(fā)展來看，上個世紀(jì)80年代共有70余個國家實行煙草專賣制度，到2003年僅余20個。[12]以日本為例，在經(jīng)濟全球化的壓力下，日本政府在1985年取消了煙草專賣制度，代之以經(jīng)濟性壟斷，最終改革持續(xù)了10年才基本完成；[13]而韓國于1999年開始進行煙草行業(yè)的私有化，我國臺灣地區(qū)也在2002年完成了改革。[14]在金融領(lǐng)域，盡管金融部門本身并非屬于必不可少的公共品，但是其常常排除在競爭法的嚴(yán)格適用之外。因為盡管單個銀行的失敗與一個公司的破產(chǎn)并無特別不同，但是其可能造成的系統(tǒng)性風(fēng)險常常被視為造成對其區(qū)別對待的理由。④實際上，各國都不同程度地出現(xiàn)過對銀行保險等金融行業(yè)的反壟斷法豁免。例如，美國曾于1913年制定《聯(lián)邦儲備法》以允許銀行在信貸政策及利率方面采取合作行動，但1960年的《銀行兼并法》、1970年的《銀行持股公司法》又對銀行業(yè)的各種不當(dāng)限制競爭行為予以嚴(yán)格限制。日本銀行法也規(guī)定，沒有主管大臣批準(zhǔn)，銀行的合并不發(fā)生效力。[15]美國 1945年《麥克卡蘭—飛古森法》曾授權(quán)州政府對保險業(yè)進行規(guī)制，規(guī)定只有在州政府沒有規(guī)制保險業(yè)時，反壟斷法豁免制度才適用保險行業(yè)，但保險業(yè)中的聯(lián)合抵制、強迫、威脅行為或協(xié)議，不能豁免適用聯(lián)邦反壟斷法。但近年來，保險業(yè)正受到國會的調(diào)查以確定是否撤銷對他的適用除外。[16]在過去，反壟斷法的實施并非是金融監(jiān)管要考慮的因素，但是，隨著政府放松管制和私有化進程的推進，以及外國金融機構(gòu)的出現(xiàn)和不斷壯大，在金融領(lǐng)域重視反壟斷法的作用已經(jīng)越發(fā)成為共識。反壟斷法已經(jīng)成為國際組織要求進行銀行業(yè)監(jiān)管的一大支柱性內(nèi)容。比如，國際貨幣基金組織的金融部門評估計劃(Financial Sector Assessment Program)就將競爭政策作為其評估的關(guān)鍵性因素之一。⑤在目前的我國，考慮到金融行業(yè)的特殊性，將其有限地納入反壟斷法的豁免范疇，可能具有一定的合理性。但是這種豁免不一定要以法定豁免的形式予以體現(xiàn)，在依靠競爭執(zhí)法機構(gòu)依據(jù)一般的競爭規(guī)制進行個案分析足以解決反壟斷法適用問題的情況下，利用個案豁免的方式對一個行業(yè)的特定行為進行個案分析更能實現(xiàn)有效競爭的政策目標(biāo)。

在反壟斷法適用豁免的范圍方面，筆者認為，豁免的范圍應(yīng)隨著時間和條件的變化而做相應(yīng)改變。總體的趨勢是逐步縮小豁免的范圍，在絕大多數(shù)自然壟斷行業(yè)和政策性壟斷行業(yè)引入競爭，擴大市場準(zhǔn)入，允許非公有制資本進入法律并未明確禁止的行業(yè)展開競爭。對于暫時還不宜引入競爭的壟斷性業(yè)務(wù)，則應(yīng)實行嚴(yán)格的政府管制，特別是采取激勵性政府管制，引入“對市場的競爭”。[17]這意味著即便是豁免適用反壟斷法的自然壟斷業(yè)務(wù)和政策性壟斷行業(yè)，也并非完全地排斥競爭，而是可以引入替代性的競爭機制。比如，可以通過特許投標(biāo)制度、區(qū)域間競爭制度、價格上限制度等激勵性管制措施，促進效率的提高和競爭的優(yōu)化。

注釋：

①比如1980年國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，1990年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》，1993 年的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》，1997的《中華人民共和國價格法》，2001 年國務(wù)院的《關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等。

②國資委在《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》中指出，國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)主要包括：(1)涉及國家安全的行業(yè)；(2)重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源；(3)提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)；(4)支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。目前依法實行專營專賣的行業(yè)主要有四種：(1)煙草業(yè)；(2)食鹽；(3)甘草和麻黃草；(4)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜。

③根據(jù)我國的行業(yè)現(xiàn)狀和相關(guān)規(guī)定編制，并參考了王學(xué)慶：《壟斷性行業(yè)的政府管制問題研究》，《管理世界》2003年第8期。

④C.A.E.Goodhart,The Evolution of Central Banks (MIT Press,1988),at p.61 and George Kaufman,“Bank Failures,Systemic Risk,and Bank Regulation” 16(1)Cato J.(1996),P 39.

⑤Chapter 2 of IMF and World Bank,Financial Sector Assessment Program—Review,Lessons,and Issues Going Forward: A Handbook (February 22,2005),P 24.

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