本刊記者 喬振祺

我國海洋管理目前還處于相對(duì)分散的階段，主要特點(diǎn)是陸地管理單位向海洋延伸。我國應(yīng)該隨著國際潮流建立海洋綜合管理體系，建立一個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)專門管理我國海洋事務(wù)。

進(jìn)入21世紀(jì)，海洋已日益成為國際間政治、經(jīng)濟(jì)、外交的重要舞臺(tái)。隨著世界人口增加、土地資源減少、環(huán)境惡化，以及對(duì)資源、能源需求的急劇增加，世界各國紛紛出臺(tái)了面向21世紀(jì)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。

海洋經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要性也與日俱增，2009年我國海洋生產(chǎn)總值為31964億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到9.53%，創(chuàng)造了3200多萬個(gè)就業(yè)崗位，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。我國區(qū)域海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模也不斷擴(kuò)大，以長三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)為龍頭的沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展布局已基本形成。除了海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸和濱海旅游業(yè)三大傳統(tǒng)海洋支柱產(chǎn)業(yè)以外，我國的海洋電力、海水綜合利用等新興海洋產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅速，特別是海洋清潔能源的發(fā)展已被提升到國家戰(zhàn)略高度，潮汐能發(fā)電量排在世界前幾位。

今年是《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)劃期的最后一年，在21世紀(jì)的第一個(gè)10年中，中國海洋事業(yè)經(jīng)歷了積極的變革和發(fā)展，海洋戰(zhàn)略地位日漸重要；海洋管理立法實(shí)現(xiàn)突破，海洋法律體系基本建成；海洋產(chǎn)業(yè)不斷壯大，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速；海洋維權(quán)執(zhí)法得到了全面推進(jìn)。

但是《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》中曾提出我國海洋經(jīng)濟(jì)“存在的主要問題”：海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏宏觀指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和規(guī)劃，海洋資源開發(fā)管理體制不夠完善；海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)仍處于粗放型發(fā)展階段，海洋科技總體水平較低，一些新興海洋產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模；部分海域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有得到有效遏制，近海漁業(yè)資源破壞嚴(yán)重，一些海洋珍稀物種瀕臨滅絕；部分海域和海島開發(fā)秩序混亂、用海矛盾突出；海洋調(diào)查勘探程度低，可開發(fā)的重要資源底數(shù)不清；海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備相對(duì)落后。目前，這些問題有的依然存在，甚至變得更加嚴(yán)重。

未來，我們?nèi)绾胃鶕?jù)國家需求，針對(duì)海洋資源開發(fā)“有所為，有所不為”？在海洋資源的管理、開發(fā)方面應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整？對(duì)此，我刊專訪了國家海洋局原局長、中國海洋大學(xué)顧問、教授王曙光。王曙光是一位“老海洋”， 10多年的海洋管理工作經(jīng)歷更讓他對(duì)海洋情有獨(dú)鐘。離開領(lǐng)導(dǎo)崗位后的王曙光轉(zhuǎn)而投入海洋學(xué)術(shù)研究， 2005年他被其母校中國海洋大學(xué)聘為顧問、教授和海洋發(fā)展研究院院長。

中國報(bào)道：目前，管理我國海洋的機(jī)構(gòu)有哪些？

王曙光：海洋管理的各個(gè)時(shí)期有著不同的任務(wù)和重點(diǎn)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)以及各種活動(dòng)的不斷深入，出現(xiàn)了一些新情況，現(xiàn)在海洋管理方式已經(jīng)與原來大不相同，特別是1994年11月16日《聯(lián)合國海洋法公約》生效之后，給各個(gè)國家?guī)砹恕皩俳?jīng)濟(jì)區(qū)”和“大陸架”的問題，有人說，這個(gè)公約的最終實(shí)施，將改變一些國家的領(lǐng)土版圖。新的現(xiàn)象出現(xiàn)，海洋管理的問題、重點(diǎn)和手段也相應(yīng)地發(fā)生了新的變化。原來的海洋管理是以“督促生產(chǎn)”為重點(diǎn)；而現(xiàn)在各個(gè)國家的海洋管理大體上做兩方面工作：一方面是千方百計(jì)地為本國爭取最大的海洋權(quán)益，另一方面是管理自己的海域資源環(huán)境。

我國的海洋管理起步比較晚，特別是海洋行政管理，我認(rèn)為是從上個(gè)世紀(jì)后期才開始的，但是這些年我國在海洋管理方面發(fā)展得比較快。目前，我國有海洋行政管理職能的單位主要有4家，有海上執(zhí)法職能的單位主要有5家。我國海洋行政管理大體分布在這樣幾個(gè)部門：國家海洋局，主要負(fù)責(zé)海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋執(zhí)法、組織海洋科研活動(dòng)等；農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局，主要負(fù)責(zé)漁業(yè)生產(chǎn)方面的問題，維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)利益等；交通部海事局，負(fù)責(zé)海上交通運(yùn)輸?shù)男姓芾恚约按驌凭戎?；環(huán)保部負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)、監(jiān)督海洋環(huán)保工作。

我國的海上執(zhí)法職能也相對(duì)分散。國家海洋局的執(zhí)法職能，是維護(hù)國家海洋權(quán)益、維護(hù)海洋開發(fā)秩序；農(nóng)業(yè)部漁政局的執(zhí)法職能，主要是維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)的秩序和我國漁業(yè)權(quán)益；交通部海事局主要是負(fù)責(zé)海上交通運(yùn)輸執(zhí)法；公安部邊防局的公安邊防海警部隊(duì)的執(zhí)法職能是負(fù)責(zé)近海海上治安；海關(guān)總署的緝私局主要負(fù)責(zé)依法查處海上涉稅走私犯罪案件。

中國報(bào)道：與世界其他國家相比，您認(rèn)為我國目前的海洋管理方式有什么特點(diǎn)？

王曙光：目前，世界各國海洋管理的方式主要有兩種類型，一種是對(duì)海洋事務(wù)相對(duì)集中管理，如加拿大和澳大利亞等國家，也有的是海洋行政管理相對(duì)分散但執(zhí)法相對(duì)集中，最典型的就是美國。而另一種是海洋事務(wù)相對(duì)分散管理。雖然有兩種管理方式，但海洋管理總的趨勢是往相對(duì)集中這個(gè)方向發(fā)展，特別是最近幾年，這種趨勢更加明顯，步伐也更快。不少國家建立了一個(gè)被稱作“國家海洋委員會(huì)”的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如美國、俄羅斯、日本，這個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海洋重大事務(wù)決策。國家層面設(shè)立一個(gè)部級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)海洋事務(wù)的綜合管理。

我國海洋管理目前還處于相對(duì)分散的階段，主要特點(diǎn)是陸地管理單位向海洋延伸。我覺得我國應(yīng)該實(shí)行海洋行政事務(wù)綜合管理、維護(hù)海上秩序統(tǒng)一執(zhí)法。為什么要綜合管理？首先，這是聯(lián)合國向沿海國家倡導(dǎo)的一種管理辦法，聯(lián)合國每年都有一個(gè)海洋管理方面的報(bào)告，綜合管理的方式一直被倡導(dǎo)。因?yàn)楹Ｑ蠛完懙夭灰粯?，是個(gè)特殊的區(qū)域，里面的很多資源是流動(dòng)的，而且在陸地上只有主權(quán)和非主權(quán)兩種區(qū)分，可在海洋就不行了。對(duì)于海洋來說，存在完全主權(quán)的區(qū)域、公海區(qū)域，還有一部分是“半主權(quán)”區(qū)域，也就是資源開發(fā)和維護(hù)海洋環(huán)境方面有主權(quán)，但得允許別國的船只和飛機(jī)無害通過。海洋的特殊性要求國家應(yīng)該對(duì)這一區(qū)域?qū)嵭刑厥獾木C合管理。在聯(lián)合國的倡導(dǎo)下，沿海國家已經(jīng)形成向綜合管理發(fā)展的潮流。

同時(shí)，我國實(shí)行海洋綜合管理也符合中央提出的大部委制改革，還有一個(gè)很重要的原因，就是實(shí)行海洋綜合管理有利于人、財(cái)、物的合理統(tǒng)籌使用，以避免目前存在的各單位重復(fù)裝備產(chǎn)生的浪費(fèi)。目前，我國海洋管理體制在一定程度上制約了國家海洋事業(yè)的發(fā)展，我國應(yīng)該隨著國際潮流建立海洋綜合管理體系，建立一個(gè)正部級(jí)機(jī)構(gòu)專門管理我國的海洋事務(wù)。

中國報(bào)道：現(xiàn)在很多沿海地區(qū)都在轟轟烈烈地開發(fā)海洋，但有些項(xiàng)目是盲目上馬、不按規(guī)律開發(fā)，比如個(gè)別地方出現(xiàn)了盲目圍填?，F(xiàn)象，您怎么看這個(gè)問題？

王曙光：今天來看，我們國人的海洋主權(quán)意識(shí)在增強(qiáng)，但海洋合理開發(fā)的意識(shí)卻仍很淡薄。大規(guī)模圍填海必須經(jīng)過認(rèn)真論證，因?yàn)樗芨淖兒Ａ鳎赡芤l(fā)很大的生態(tài)環(huán)境問題?，F(xiàn)在不少地方的圍填海項(xiàng)目并未經(jīng)過科學(xué)論證，其嚴(yán)重后果將在今后若干年顯現(xiàn)出來。另一個(gè)問題是大量地占用濕地，濕地對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)、對(duì)保護(hù)生物多樣性都有不可替代的作用。專家對(duì)渤海單位動(dòng)力捕撈量有過測算，而現(xiàn)在的產(chǎn)魚量只是上世紀(jì)80年代的1/50。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，除了捕撈過度之外，就是因?yàn)闈竦乇黄茐?，很多魚產(chǎn)卵和孵化的場所沒有了。這些問題很嚴(yán)重，很多領(lǐng)導(dǎo)者并不了解這個(gè)問題。

2002年開始施行的《中華人民共和國海域使用管理法》對(duì)我國海洋管理起到十分重要的作用，但我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到這部法律自身也存在著缺陷，還需要進(jìn)一步修改。比如其中規(guī)定圍填海實(shí)行兩級(jí)管理，50公頃以下由省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，超過50公頃的需報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審批。這就導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)一個(gè)大的圍填海項(xiàng)目劃整為零由省級(jí)審批，造成國家管理失控。我認(rèn)為圍填海項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)一律由國家審批。