劉俊生

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,北京 100088)

地方政府有效履行職能的影響因素分析

劉俊生

(中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,北京 100088)

本文研究主題是探尋影響地方政府有效履行職能的主要因素。本文遵循實證研究途徑,具體運用調(diào)查研究和統(tǒng)計分析方法展開研究。研究結(jié)論認(rèn)為,在六個影響地方政府有效履行職能的因素中,“法制 (不健全)”屬于強(qiáng)影響因素,影響力最大,“執(zhí)法手段 (缺失)”、“公務(wù)員素質(zhì) (不高)”和“財政支持 (不到位)”三個因素的影響力居中,而“物質(zhì)條件(差)”和“現(xiàn)代技術(shù) (意識不足)”屬于弱影響因素。并且,不同區(qū)域、不同府級、不同學(xué)歷和不同職務(wù)對六個因素各自影響力的認(rèn)知也有所差異。

地方政府;政府職能;影響因素;認(rèn)知分析

一、問題的提出與研究方法的選擇

政府有效履行職能受到諸多因素的制約,傳統(tǒng)因素主要包括人、財、物三個方面,我們的調(diào)查針對當(dāng)代政府情況增加了制度、工具和技術(shù)三個要素,再加上“其他”要素,共七個選項。調(diào)查問卷問題設(shè)計如下：①本問題屬于前述項目調(diào)查問卷的題目之一。該問卷由 11個一級維度 (政府職能、政府結(jié)構(gòu)、府際關(guān)系、運行機(jī)制、政府工具、財政體制、人事制度、法律保障、行政文化、專門領(lǐng)域行政體制和社會自治)的 46個問題構(gòu)成。參見石亞軍,中國行政管理體制現(xiàn)狀問卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計[M],中國政法大學(xué)出版社 2008年版。

調(diào)查問題：影響政府有效履行職能的主要因素有：(1)法律依據(jù)不足、制度不健全;(2)執(zhí)法手段缺失;(3)辦公和裝備等物質(zhì)條件差;(4)運用現(xiàn)代化辦公技術(shù)的意識不足;(5)公務(wù)員素質(zhì)不高;(6)財政支持不到位;(7)其他。

本調(diào)查問卷問題是一個限選題 (限選三項)。設(shè)計這個題目的目的在于調(diào)查制約地方政府有效履行職能的主要因素究竟有哪些及各個因素的影響程度或影響力。

本次調(diào)查采用分層隨機(jī)抽樣方法(stratified random sampling),分別選擇東部、東北、西部和中部五大區(qū)域的十四個省、自治區(qū)、直轄市的四級地方政府展開調(diào)查。調(diào)查對象是公務(wù)員,回收有效問卷2,579份,樣本分布地域為東部五省、中部四省、西部三省和東北兩省。東部省份包括上海 (122份)、廣東 (103份 )、福建 (194份)、江蘇 (186份 )和天津 (213份 ),共818份 ,占31.7%;中部省份包括安徽 (71份 )、湖南 (230份 )、湖北 (149份 )和山西 (225份 ),共 675份 ,占 26.5%;西部省份包括重慶 (245份 )、青海 (175份 )和甘肅 (215份),共635份 ,占24.6%;東北省份包括遼寧 (239份 )和吉林 (212份 ),共251份 ,占17.5%。

本文使用數(shù)據(jù)均源于“中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查和改革研究”項目數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)統(tǒng)計使用頻數(shù)分析方法 (frequencies)和交叉頻數(shù)分析方法 (crosstabulation),數(shù)據(jù)分析使用了回歸分析方法 (regression analysis)和相關(guān)性分析方法 (Correlation analysis)。

二、總體認(rèn)知狀況分析

在影響政府有效履行職能的眾多因素當(dāng)中,我們的調(diào)查選擇了“法律制度”(簡稱“法制”因素)、“執(zhí)法手段 ”、“物質(zhì)條件 ”(簡稱“物質(zhì) ”因素)、“現(xiàn)代技術(shù) ”(簡稱“技術(shù) ”因素)、“公務(wù)員素質(zhì) ”(簡稱“人員素質(zhì)”因素)、“財政支持”(簡稱“財政”因素)和“其他”七個因素設(shè)計這個限選題。地方政府有效履行職能的影響因素總體選擇計數(shù)和百分比如表1。

表1 總體選擇計數(shù)和百分比表

根據(jù)各選項選擇的百分比每隔20%為標(biāo)準(zhǔn),可以將這些影響因素劃分極強(qiáng)影響因素 (81%～100%)、強(qiáng)影響因素 (61%～80%)、中等影響因素 (41%～60%)、弱影響因素 (21%～40%)和極弱影響因素 (0%～200%)五類。調(diào)查結(jié)果顯示,在地方有效履行職能的影響因素中,不存在極強(qiáng)影響因素。但存在一個強(qiáng)影響因素、三個中等影響因素、二個弱影響因素和一個極弱影響因素。

地方行政中的“法律依據(jù)不足、制度不健全”(70.0%)是政府有效履行職能的強(qiáng)影響因素。法治政府首在“法制健全”,方使行政行為有法可依。被調(diào)查者對“法制不健全”的認(rèn)可率高達(dá)七成,排在首位,說明地方政府公務(wù)員認(rèn)為法制不健全是地方政府有效履行職能的最大攔路虎。

被調(diào)查者對“執(zhí)法手段缺失 (56.4%)”的認(rèn)可率也達(dá)近六成,排在第二位,屬于中等影響因素,說明地方政府公務(wù)員深受執(zhí)法手段單一的困擾,間接地說明他們對多元執(zhí)法手段的渴望。若從行政行為法定化屬性來看,執(zhí)法手段也須法定化,尤其是強(qiáng)制性行政行為更應(yīng)如此,這樣,“執(zhí)法手段缺失”之根源仍在于“法制不健全”。此外,地方行政中的“公務(wù)員素質(zhì)不高”(42.6%)和“財政支持不到位”(40.7%)是政府有效履行職能的中度影響因素。這兩個選項基本上對應(yīng)著“人”和“財”兩個傳統(tǒng)要素,被調(diào)查者對這兩個影響因素的認(rèn)可率都在四成以上,屬于中度認(rèn)可。

地方行政中的“運用現(xiàn)代化辦公技術(shù)意識的不足”(37.5%)和“辦公和裝備等物質(zhì)條件差”(30.1%)是地方政府有效履行職能的弱影響因素?，F(xiàn)代辦公技術(shù)在公共行政中的運用對于提高政府履行職能的效率是不言而喻的,如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在稅收征管、行政許可、刑事偵察、出國簽證等行政過程中起著重要作用。隨著干部隊伍“四化”水平的提高和科學(xué)技術(shù)知識的普及,公務(wù)員已經(jīng)具有較強(qiáng)的運用現(xiàn)代辦公技術(shù)意識。有接近四成被調(diào)查者認(rèn)為運用現(xiàn)代辦公技術(shù)意識影響政府有效履行職能,說明在政府履行職能中,“技術(shù)”雖仍然重要但不屬于強(qiáng)影響因素。辦公和裝備構(gòu)成政府有效履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ),屬于政府有效履行職能的基本條件。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的逐年提高,政府辦公和裝備條件已大有改善。有三成的被調(diào)查者認(rèn)為辦公裝備條件影響政府有效履行職能,說明在政府履行職能中,“物質(zhì)”也不屬于強(qiáng)影響因素。

“其他”因素屬于極弱影響因素,另外也不存在極強(qiáng)影響因素。

三、不同區(qū)域的認(rèn)知狀況分析

調(diào)查統(tǒng)計區(qū)分了東部、中部、西部和東北四大區(qū)域 (region)的認(rèn)知狀況。地方政府有效履行職能的影響因素之不同區(qū)域選擇計數(shù)和百分比見表2。

表2 不同區(qū)域選擇計數(shù)和百分比表

在此區(qū)分縱向和橫向兩個維度并展開分析。

(一)不同區(qū)域認(rèn)知狀況的縱向分析(vertical analysis)

地方政府有效履行職能的各影響因素之影響力在不同區(qū)域有所不同?！胺ㄖ啤币蛩卦谒膫€區(qū)域中的位序均為第一,“手段”因素的位序均為第二,“其他”因素的位序均為第七,剩下四個因素的位序有所不同?！拔镔|(zhì)”因素的位序西部為第五,其余區(qū)域均為第六?！凹夹g(shù)”因素的位序,東部為第三,中部和東北為第五,而西部則為第六?！叭藛T素質(zhì)”的位序,中部和東北為第三,而東部和西部為第四?！柏斦币蛩氐奈恍?西部為第三,中部和東北為第四,而東部則為第五。

可此可知,在諸多影響政府有效履行職能的因素當(dāng)中,從各區(qū)域來看,東部、中部、西部以及東北地區(qū)公務(wù)員均認(rèn)為,“法制”和“執(zhí)法手段”是影響政府有效履行職能的前兩位因素,這與總體認(rèn)知保持一致。對于“人員素質(zhì)”和“財政”兩個因素的影響,中部和東北兩個區(qū)域的認(rèn)知與總體認(rèn)知保持一致,西部則更看重“財政”的影響力,財政上西部不及其他區(qū)域可以說明這一點,東部則將“技術(shù)”的影響力提至第三位,而將“財政”影響力降至第五位,說明東部較其他區(qū)域更看重現(xiàn)代技術(shù)對行政效率的影響,同時說明東部較其他區(qū)域財政上更為充足。對于“物質(zhì)”和“技術(shù)”的影響力,中部和東北兩個區(qū)域的認(rèn)知狀況仍與總體認(rèn)知保持一致,西部則更看重“物質(zhì)”的影響力,仍說明西部較其它區(qū)域財政上更為困難的現(xiàn)狀。

(二)不同區(qū)域認(rèn)知狀況的橫向分析(horizontal analysis)

在此我們引入相似性(similarity)概念。不同區(qū)域影響因素的相似性見表3。

表3 不同區(qū)域影響因素的相似性表

由表3可以看出,在各區(qū)域影響政府有效履行職能的主要因素中,東北地區(qū)與中部地區(qū)的情況最為相似(0.990363),東北地區(qū)與東部地區(qū)相似情況次之,而西部地區(qū)與東部地區(qū)的相似程度最低(0.907234)。

在此僅討論相似程度最低 (也即認(rèn)知差距最大)的東、西部的情況。對于“法制”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中分別是最大和最小 (東部為75.7%,西部為63.9%),相差12個百分點,說明東部較西部更認(rèn)同“法制”的影響。對于“執(zhí)法手段”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中仍然是最大和最小 (東部為61.3%,西部為50.0%),相差11個百分點,同樣說明東部較西部更認(rèn)同“執(zhí)法手段”的影響。對于“物質(zhì)”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中分別是最小和最大 (東部為22.3%,西部為39.5%),相差17個百分點,是六個選項中差距最大的,說明西部較東部更認(rèn)同“物質(zhì)”的影響。對于“技術(shù)”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中依次排在第一和第二 (東部為40.2%,西部為38.2%),相差2個百分點,是六個選項中差距最小的,說明東部的認(rèn)同度稍強(qiáng)于西部。對于“人員素質(zhì)”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中分別排在第四和第三位 (東部為39.7%,西部為42.2%),相差不足3個百分點,說明西部的認(rèn)同度稍強(qiáng)于東部。對于“財政”因素,東、西部的選擇率在四個區(qū)域中分別為最小和最大 (東部為35.5%,西部為45.4%),相差10個百分點,說明西部較東部更認(rèn)同“財政”的影響。

四、不同府級的認(rèn)知狀況分析

調(diào)查統(tǒng)計區(qū)分了省級政府、地 (市)級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府四個府級 (government-level)的認(rèn)知狀況。地方政府有效履行職能的影響因素的不同府級選擇計數(shù)和百分比見表4。

表4 不同府級的選擇計數(shù)和百分比表

在此區(qū)分縱和橫向兩個維度并展開分析。

(一)不同府級認(rèn)知狀況的縱向分析

不同府級對于地方政府有效履行職能的各影響因素之影響力的認(rèn)知位序不同。除“法制”因素和“其他”因素在四級地方政府中的位序分別為第一和第七外,其余五個因素的位序均有所不同。“手段”因素的位序,省、地、縣三級政府均為第二,而鄉(xiāng)級政府則為第三?！拔镔|(zhì)”因素的位序,省、地兩級政府均為第六,而縣、鄉(xiāng)兩級政府分別為第五和第四。“技術(shù)”因素的位序,省、地兩級政府為第三和第四,而縣、鄉(xiāng)兩級政府均為第六?！叭藛T素質(zhì)”因素的位序,省、縣兩級政府均為第四,地及政府則為第三,而鄉(xiāng)級政府為第五?！柏斦币蛩氐奈恍?省、地兩級政府均為第五,而縣、鄉(xiāng)兩級政府則分別為第三和第二。

由此可見,政府有效履行職能的影響因素的位序排列,省、地 (市)、縣、鄉(xiāng)四級政府不盡相同。對于“法制”因素,不同府級的選擇率與總體狀況一致,仍屬于首位影響因素。對于“執(zhí)法手段”因素,省、地、縣三級政府的選擇率也與總體狀況一致,仍屬于第二位的影響因素,而鄉(xiāng)級政府的選擇率則下降到第三位,說明省、地、市三級政府較鄉(xiāng)級政府稍加重視“執(zhí)法手段”的影響。對于“物質(zhì)”因素,省、地兩級政府的選擇率與總體狀況一致,仍屬第六位,而縣、鄉(xiāng)兩級政府的選擇率則分別上升到第五位和第四位,說明縣、鄉(xiāng)兩級政府較省、地兩級政府更加認(rèn)同“物質(zhì)”的影響,也間接反映出底層兩級政府的財政狀況更為“窘迫”的狀況。對于“技術(shù)”因素,省、地兩級政府的選擇率較總體狀況的第五位分別提升到第三位和第四位,而縣、鄉(xiāng)兩級政府的選擇率則較總體認(rèn)知下降到第六位,說明省、市兩級政府較縣、鄉(xiāng)兩級政府的公務(wù)員更加認(rèn)同“技術(shù)”的影響。對于“人員素質(zhì)”因素,除地 (市)級政府的選擇率與總體狀況的第三位保持一致外,其他三級政府就有所下降,省和縣兩級政府下降到第四位,而鄉(xiāng)級政府則下降到第五位,說明鄉(xiāng)級政府較其他更高層級政府更加不認(rèn)同“人員素質(zhì)”的影響。對于“財政”因素,省、地兩級政府的選擇率較總體狀況第四位上升到第五位,而縣、鄉(xiāng)兩級政府則分別上升到第三位和第二位,這說明與“物質(zhì)”因素一樣,底層兩級政府更加認(rèn)同“財政”的影響,同樣間接地說明縣、鄉(xiāng)兩級政府在財政上不如省、地兩級政府“寬裕”。

(二)不同府級認(rèn)知狀況的橫向分析

對選項1(“法制”因素)的分析。回歸分析得出：y=-0.0702x+0.8515,R2=0.9866。數(shù)據(jù)分析顯示,“法制”因素對政府有效履行職能的影響力與府級負(fù)相關(guān) (negative correlation),即政府級別越低,“法制”影響力越低。府級每降低一個級別,“法制”影響力大約減少7.02%。R2=0.9866,表明“法制”對政府有效履行職能的影響力的變化可以用府級變化說明98.66%。這一相關(guān)關(guān)系的形成,或許可以用府級越低法制意識越淡薄的事實加以解釋。

對選項2(“執(zhí)法手段”因素)的分析?；貧w分析得出：y=-0.0277x+0.628,R2=0.8754。數(shù)據(jù)分析顯示,“執(zhí)法手段”因素對政府有效履行職能的影響與府級負(fù)相關(guān),即政府級別越低,“執(zhí)法手段”對政府有效履行職能的影響也就越低。府級每降低一個級別,“執(zhí)法手段”的影響力大約減少2.77%。R2=0.8754,表明“執(zhí)法手段”對政府有效履行職能的影響力的變化可以用府級變化說明87.54%。這一相關(guān)關(guān)系得形成,或許可能是府級越低執(zhí)法手段越單調(diào)之緣故。

對選項3(“物質(zhì)”因素)的分析?；貧w分析得出：y=0.1021x+0.083,R2=0.9383。數(shù)據(jù)分析顯示,“物質(zhì)”因素對政府有效履行職能的影響與府級正相關(guān) (positive correlation),即政府級別越低,“物質(zhì)”對政府有效履行職能的影響力越高。府級每降低一個級別,“物質(zhì)”影響力大約增加10.21%。R2=0.9383,表明“物質(zhì)”對政府有效履行職能的影響力的變化可以用府級變化說明93.83%。這一相關(guān)關(guān)系的形成,或許可能是府級越低“物質(zhì)”條件越差之緣故。

對選項4(“技術(shù)”因素)的分析。回歸分析得出：y=-0.0233x+0.4275,R2=0.972。數(shù)據(jù)分析顯示,“技術(shù)”對政府有效履行職能的影響力與政府級別負(fù)相關(guān),即政府級別越低,“技術(shù)”影響力就越低。府級每降低一個級別,“技術(shù)”影響力大約減少2.33%。R2=0.972,表明“技術(shù)”對政府有效履行職能的影響力的變化可以用府級變化說明97.2%。這一相關(guān)關(guān)系的形成,或許可能是府級越低運用現(xiàn)代化辦公技術(shù)的意識越薄弱之緣故。

對選項5(“人員素質(zhì)”因素)的分析。選項5試圖考察“人員素質(zhì)”與政府有效履行職能之間的關(guān)系。調(diào)查數(shù)據(jù)表明,比較而言,省級政府和鄉(xiāng)級政府的選擇率較低 (分別為37.7%和34.8%),而市級政府和縣級政府的選擇率較高 (分別為47.5%和43.9%),圖形呈馬鞍型,未呈現(xiàn)明顯規(guī)律。省級政府公務(wù)員中研究生和本科畢業(yè)生占多數(shù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員中中等學(xué)歷者占多數(shù),市縣兩級政府公務(wù)員則以專科和本科為主,這種學(xué)歷分布狀況是否說明市縣兩級政府公務(wù)員較省鄉(xiāng)兩級政府公務(wù)員追求更高學(xué)歷的愿望更為強(qiáng)烈,由此導(dǎo)致他們認(rèn)為“人員素質(zhì)”對政府有效履行職能的影響更高一些。

對選項6(“財政”因素)的分析。回歸分析得出：y=0.0577x+0.285,R2=0.8776。數(shù)據(jù)分析顯示,“財政”對政府有效履行職能的影響力與府級正相關(guān),即政府級別越低,“財政”影響力越大。府級每降低一個級別,“財政”影響力大約增加5.77%。R2=0.8776,表明“財政”對政府有效履行職能的影響力的變化可以用府級變化說明87.76%。這一相關(guān)關(guān)系的形成,或許可能是府級越低財政狀況越不好之緣故。

五、不同學(xué)歷的認(rèn)知狀況分析

調(diào)查統(tǒng)計區(qū)分了高中及以下、大專、本科、碩士和博士五個學(xué)歷組的認(rèn)知狀況。不同學(xué)歷組對政府有效履行職能影響因素的選擇計數(shù)和百分比見表5。

在此區(qū)分縱向和橫向兩個維度并展開分析。

(一)不同學(xué)歷認(rèn)知狀況的縱向分析

不同學(xué)歷組對七個選項的選擇率之位序,除“法制”和“其他”兩個因素五個學(xué)歷組的位序均為第一和第七外,而其余因素的位序隨學(xué)歷不同有所變化。“手段”因素的位序,除博士組位序為第三外,其余四個學(xué)歷組位序均為第二?！拔镔|(zhì)”因素的位序,高中組為第三,博士組為第四,而大專、本科和碩士三個組均為第六。“財政”因素的位序,高中、大專、博士組均為第四,本科組為第三,而碩士組則為第五?！皞€人素質(zhì)”因素的位序,高中組為第五,大專、本科、碩士三個組均為第三,而博士組則為第二。“技術(shù)”因素的位序,高中組和博士組均為第六,大專組和和本科組均為第五,而碩士組則為第三。

可以看出,大專、本科和碩士三個學(xué)歷組對于影響政府有效履行職能各因素的影響力的看法大體相同。在他們的觀念中,“法制”、“執(zhí)法手段”和“人員素質(zhì)”是影響政府履行職能的三大首要因素,排在末位的是“物質(zhì)”因素,而中間兩個位序稍有不同。

表5 不同學(xué)歷組的選擇計數(shù)和百分比表

高中及以下學(xué)歷組更加注重“物質(zhì)”和“財政”對政府有效履行職能的制約,多半原因在于這部分公務(wù)員處于行政活動的基層,面對一線工作,在日常處理政府工作的實踐中對于辦公硬件和經(jīng)費的要求更為強(qiáng)烈,良好的辦公設(shè)備和充足的經(jīng)費能夠有效地提高其工作效率。而他們將“人員素質(zhì)”和“技術(shù)”分別列第五位和第六位的現(xiàn)象值得思考。

博士學(xué)歷組把“人員素質(zhì)”對政府有效履行職能的約束作用提到了第二位。博士者一般位于政府部門中較高層次的位置,他們往往從整體上把握大局,宏觀決策,因此更注重于部門公務(wù)員整體素質(zhì)和水平,有了高水平的工作人員,才能更好地將他們的決策發(fā)揮到極致,更好地實現(xiàn)政府各項管理職能。但他們將“技術(shù)”影響力擺在第六位的現(xiàn)象也值得思考。

(二)不同學(xué)歷認(rèn)知狀況的橫向分析

不同學(xué)歷組與“法制”、“物質(zhì)”和“財政”三個因素呈正相關(guān)或呈負(fù)相關(guān)?；貧w分析得出,對于“法制 ”因素 ：y=0.0637x+0.5365,R2=0.9112;對于“物質(zhì) ”因素 ：y=-0.0576x+0.4878,R2=0.6275。對于“財政”因素：y=-0.0420x+0.5086,R2=0.9231。由此可知,“法制”對政府有效履行職能的影響力與學(xué)歷呈正相關(guān),即學(xué)歷越高,“法制”對政府有效履行職能的影響力越大。每上升一個學(xué)歷段,“法制”的影響力大約上升6.37%?！拔镔|(zhì)”和“財政”對政府有效履行職能的影響力與學(xué)歷呈負(fù)相關(guān),即隨著學(xué)歷的提高,這兩個因素對政府有效履行職能的影響力在減小。每上升一個學(xué)歷段,“物質(zhì)”和“財政”的影響力大約分別降低5.76%和4.20%。由此說明,學(xué)歷高者認(rèn)為“法制”更為重要,反之,認(rèn)為“財”和“物”更為重要。

其他三個選項討論如下。對于“手段”因素,回歸分析得出：y=-0.0132x3+0.1125x2-0.2563x+0.6844,R2=0.9727。由此可知,不同學(xué)歷組與“執(zhí)法手段”對政府有效履行職能的影響力呈現(xiàn)一種三次曲線關(guān)系,說明學(xué)歷的變化對“執(zhí)法手段”影響力的認(rèn)識是不均等的。認(rèn)為影響力最低的是大專組,認(rèn)為影響力最高的是碩士組,其他三個學(xué)歷組處于中間位置,但本科組與博士組更接近最高的碩士組,而高中組更接近大專組。將學(xué)歷組分為兩個層次的話,高學(xué)歷層次 (博士、碩士和本科)較低學(xué)歷層次 (大專和高中)更加認(rèn)可“執(zhí)法手段”對政府有效履行職能的影響力,說明高學(xué)歷者更加認(rèn)可“執(zhí)法手段”的重要性。

對于“技術(shù)”因素,回歸分析得出：y=-0.0354x2+0.1868x+0.1642,R2=0.8059?？梢钥闯?不同學(xué)歷組與“技術(shù)”對政府有效履行職能的影響力之間的關(guān)系呈現(xiàn)一種二次曲線關(guān)系,說明學(xué)歷的變化對“技術(shù)”影響力是不均等的。中間三個層次的學(xué)歷組 (大專、本科和碩士)對這個因素的選擇率最高且差距不大,都在40%左右。高中以下學(xué)歷組稍低 (33%),與最高選擇率相差7個百分點。博士學(xué)歷組最低 (19%),與最高選擇率相差20個百分點。這種分布狀況說明中間層次學(xué)歷組較最低和最高學(xué)歷組更加認(rèn)可“技術(shù)”的影響力。當(dāng)然,博士學(xué)歷組最低的原因也可能是抽樣數(shù)量太少所致。

對于“人員素質(zhì)”因素,回歸分析得出：y=0.0303x3-0.2551x2+0.6566x-0.0792,R2=0.9998。可以看出,不同學(xué)歷組與“人員素質(zhì)”對政府有效履行職能的影響力之間的關(guān)系呈現(xiàn)一種三次曲線關(guān)系,說明學(xué)歷的變化對“人員素質(zhì)”影響力的變化是不均等的。前四個學(xué)歷組的選擇率相差不大,都在40%左右,博士學(xué)歷組最高 (達(dá)62%),高出其他組22個百分點。造成這種狀況的原因,或許可能是博士組屬于高知識階層的緣故。

六、不同職務(wù)的認(rèn)知狀況分析

調(diào)查統(tǒng)計區(qū)分了領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)兩類職務(wù)的認(rèn)知狀況。兩類職務(wù)對政府有效履行職能的影響因素的選擇計數(shù)和百分比見表6。

表6 不同職務(wù)的選擇計數(shù)和百分比表

在此對縱向和橫向兩個維度進(jìn)行合并分析?？梢钥闯?在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)對待影響政府有效履行職能的看法大體一致。縱向來看,對于“法制”和“執(zhí)法手段”兩個因素,兩組的選擇率與總體認(rèn)知保持一致,分別位于第一和第二位;對于“技術(shù)”和“物質(zhì)”兩個因素,兩組的選擇率也與總體認(rèn)知保持一致,分別位于第五位和第六位;對于“人員素質(zhì)”和“財政”兩個因素,兩組的選擇率正好相反。橫向來看,非領(lǐng)導(dǎo)組較領(lǐng)導(dǎo)組更加認(rèn)可“法制”、“執(zhí)法手段”、“技術(shù)”、“物質(zhì)”這四個因素對政府有效履行職能所產(chǎn)生的影響力,其中對“法制”影響力選擇率差距最大,非領(lǐng)導(dǎo)組高出領(lǐng)導(dǎo)組5個百分點,這種現(xiàn)象耐人尋味;而領(lǐng)導(dǎo)組較非領(lǐng)導(dǎo)組更加認(rèn)可“人員素質(zhì)”和“財政”的影響力,說明領(lǐng)導(dǎo)人更為重視“人”和“財”,其中對“人員素質(zhì)”的選擇率差距最大,領(lǐng)導(dǎo)組高出非領(lǐng)導(dǎo)組10個百分點,充分說明領(lǐng)導(dǎo)人更為重視“人”對行政效率的影響。

七、結(jié) 論

對政府履行職能的影響因素的調(diào)查表明,在七個影響因素中,“法律依據(jù)不足、制度不健全 (70.0%)”屬于強(qiáng)影響因素,“執(zhí)法手段缺失 (56.4%)”、“公務(wù)員素質(zhì)不高 (42.6%)”和“財政支持不到位 (40.7%)”屬于中度影響因素,而“運用現(xiàn)代化辦公技術(shù)的意識不足 (37.5%)”和“辦公和裝備等物質(zhì)條件差(30.1%)”屬于弱影響因素,“其他 (1.8%)”屬于極弱影響因素?！胺ㄖ啤币蛩嘏旁谑孜徊⑶疫x擇率高達(dá)70%,說明制度缺失是對政府有效地履行職能的最大制約。“執(zhí)法手段”位居第二,半數(shù)以上的被調(diào)查者 (公務(wù)員)認(rèn)為“手段”在政府有效履行職能中具有重要作用,他們苦于手段缺失而影響了行政效率?！叭藛T素質(zhì)”、“財政”和“技術(shù)”三個因素對政府履行職能的影響力居中,相差也不大,都在40%左右。而“物質(zhì)”對政府有效履行職能的影響力最低,說明公共行政的物質(zhì)條件已經(jīng)較好。這說明“法制”是影響地方政府有效履行職能的最大“短板”,亟待加強(qiáng)建設(shè),同時,也應(yīng)對“手段”、“素質(zhì)”、“財政”三項建設(shè)也應(yīng)給予一定的重視。

就不同區(qū)域來看,比較而言,東部較其他三個區(qū)域更加認(rèn)同“技術(shù)”對政府有效履行職能的影響力,西部較其他三個區(qū)域更認(rèn)同“物質(zhì)”和“財政”的影響力,而中部和東北較其他兩個區(qū)域更認(rèn)同“人員素質(zhì)”的影響力。運用相似性理論分析,區(qū)域之間相似性程度最低 (認(rèn)同差距最大)的是東、西部地區(qū),對六個因素的影響力均有不同認(rèn)知,選擇率差距超過10個百分點的就有四個。其中,東部較西部更加認(rèn)同“法制”和“技術(shù)”的影響力,東部分別高出西部12個和11個百分點,而西部較東部更加認(rèn)同“物質(zhì)”和“財政”的影響力,西部分別高出東部17個和10個部分點。

就不同府級來看,比較而言,省級政府較其他三級地方政府更加認(rèn)同“技術(shù)”對政府有效履行職能的影響力,地 (市)級政府較其他三級地方政府更加認(rèn)同“人員素質(zhì)”的影響力,鄉(xiāng)級政府較其他三級地方政府更加認(rèn)同“物質(zhì)”和“財政”的影響力,更加不認(rèn)同“執(zhí)法手段”和“人員素質(zhì)”的影響力。運用相關(guān)性理論分析,“法制”、“執(zhí)法手段”、“技術(shù)”的影響力與府際呈負(fù)相關(guān)關(guān)系,而“物質(zhì)”和“財政”的影響力則與府際呈正相關(guān)關(guān)系。

就不同學(xué)歷組來看,比較而言,高中及以下組較其他四組更加認(rèn)同“物質(zhì)”對政府有效履行職能的影響力,而更加不認(rèn)同“人員素質(zhì)”的影響力;本科組較其他四組更加認(rèn)同“財政”的影響力;碩士組較其他四組更加認(rèn)同“技術(shù)”的影響力,而更加不認(rèn)同“財政”的影響力;博士組較其他四組更加認(rèn)同“素質(zhì)”的影響力,而更加不認(rèn)同“執(zhí)法手段”的影響力。另外,饒有興趣的是,兩頭兒高中組和博士組較中間三組更加不認(rèn)同“技術(shù)”的影響力。

就領(lǐng)導(dǎo)和非領(lǐng)導(dǎo)兩類職務(wù)來看,比較而言,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組較非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組更加認(rèn)同“人員素質(zhì)”和“財政”對政府有效履行職能的影響力,而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組則較領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組更加認(rèn)同“法制”、“執(zhí)法手段”、“技術(shù)”和“物質(zhì)”的影響力。耐人尋味的是,對于“法制”的影響力,非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組高出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組5個百分點(第二差距);對于“人員素質(zhì)”的影響力,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組則高出非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)組10個百分點 (最大差距)。

Influential Factors on Effective Function Performance of Local Governments

LIU Jun-sheng
(School of Politics And Public Management,China University of Political Science And Law,Beijing 100088,China)

The subject of this paper is to explore the main factors which influence the effective function performance of local governments.The paper complies with empirical research approach,and applies investigation research and statistical analysis method.The research conclusion indicates that of the six influential factors,the imperfect legal system is a strong factor,the most influential one;the moderate quality of public servants and unallocated financial aids are the medium influential factors;poormaterial perquisites and deficient awareness ofmodern technology are the weak factors.Moreover,the awareness of the influential strength of the six factors varies respectively with regions,levels of governments,academic degrees and administrative positions.

local governments;government function;influential factors;analysis on awareness

(責(zé)任編輯 彭何芬)

C915

A

1009-1505(2010)05-0075-09

2009-11-21

國家社會科學(xué)基金重大項目“中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與改革研究”(06&ZD021)

劉俊生,男,河南林州人,中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授,管理學(xué)博士,博士生導(dǎo)師,主要從事政府治理與行政理論研究。