劉曉蓮 張麗娜

[摘要]建立在法理基礎上的官僚組織，作為公共政策執(zhí)行的主體，面臨些困境。本文依據(jù)官僚組織的幾個特征：對效率的追求、工具理性、非人格特征、封閉的組織系統(tǒng)等，來闡述其面臨的困境，并簡述了解決困境的途徑。

[關鍵詞]政策執(zhí)行；官僚組織；困境

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-5918(2009)04-0078-02

一、官僚組織的理論概述

在韋伯的三種權威中(傳統(tǒng)權威、魅力權威、法理權威)，建立在法理權威基礎上的官僚組織，是遵循法治和理性精神的?，F(xiàn)代社會最穩(wěn)定、最有效率的組織類型。在資本主義現(xiàn)代化和追求利益最大化的背景下，韋伯的官僚組織首先追求是的最高效率，“資本主義受到的是想要創(chuàng)造最高生產率和最高效率的不可阻擋的力量的驅使……資本主義的進一步發(fā)展必然會導致社會交往的所有層面上出現(xiàn)效率更高的官僚組織和程度更高的形式理性組織?！弊非笮实墓倭沤M織是依據(jù)法制和理性運行的，這是官僚組織不同于傳統(tǒng)組織和魅力型組織的實質之處。建立法制和理性基礎上的官僚組織，是在消除人的價值觀念，按照法律制度形成非人格化的層級節(jié)制體系和部門結構?！皬墓ぞ呃硇越嵌壬蟻碚f，這種組織是進行社會管理最合理的手段。官僚組織在精確性、穩(wěn)定性、嚴格的紀律性、可靠性等方面，比其他組織形式都要優(yōu)越。資本主義的發(fā)展，使大規(guī)模社會組織迅速成長起來，官僚組織是人類迄今發(fā)現(xiàn)的管理大型組織的最好模式?！?/p>

作為官僚制的運行機構，從實踐的角度來看，官僚組織就有以下特征：(1)職務等級制，官僚組織中的職位，依據(jù)法律制度，按權力大小，形成金字塔形的等級序列，而且下屬必須服從上級的命令和接受上級的監(jiān)督；(2)規(guī)則化，建立在工具理性基礎上的官僚組織排除價值理性的作用，組織成員按嚴格的法令和規(guī)章進行工作，機構的管理建立在書面文件的基礎之上：(3)專業(yè)分工和技術化，對成員進行合理分工并明確每人的工作范圍及權責，然后通過技術培訓來提高工作效率，每個成員都必須專精于自身崗位的工作，并憑自己的專業(yè)技術能力獲取報酬；(4)公私分化，即公務活動領域與私人生活領域截然分開；(5)非人格化，官僚組織改變了傳統(tǒng)社會中的人身依附和個人忠誠，服從法律和規(guī)則，官僚組織的運行不受個人的感情的支配，排除了人的感情。

二、我國公共政策執(zhí)行中官僚組織及其面臨的困境

近些年來，學者們在研究政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行的失敗表現(xiàn)有：(一)強調地方利益，忽視全局利益，常見的表現(xiàn)形式有附加式政策執(zhí)行、象征式政策執(zhí)行、選擇式政策執(zhí)行、替代式政策執(zhí)行和抵制式政策執(zhí)行等；(二)重視近期效益，忽視長遠發(fā)展戰(zhàn)略；(三)功于神秘性，疏于透明性；(四)有法不依；(五)自由裁量權的濫用。從這些政策失敗的表現(xiàn)來看，都涉及到政策執(zhí)行的主體，即官僚組織。以下將從官僚組織的內在機制與外部作用來分析官僚組織在政策執(zhí)行過程中的困境及其原因。

(一)官僚組織的內部機制

1.對效率的追求

以法理為基礎的官僚組織，受到創(chuàng)造最高生產率和最高效率的力量的驅使。追求效率具有科學的性質，把官僚組織的目標科學化和清晰化，對于明確組織的目標具有積極意義。追求效率的官僚組織雖然在理論具有—定的意義，但在現(xiàn)實中卻受到質疑和挑戰(zhàn)。

在公共領域，不像私人領域可以清楚明確地計算出成本與效果，通常經濟成本和效果是容易計算和測量的，社會、環(huán)境、健康等成本和效果卻難以計算。另外，在以實現(xiàn)公共利益為目標的公共領域，效率通常不是公共組織優(yōu)先考慮的因素，像在評估公共政策執(zhí)行時，效率只是評估項目中的一項，目標群體的滿意度、政策執(zhí)行工具的選擇、對環(huán)境的影響等也是政策執(zhí)行評估中的項目。

2.自由裁量權

隨著現(xiàn)代社會關系的復雜多變以及立法工作的滯后，為適應社會環(huán)境的變化，官僚組織擁有行政自由裁量。實現(xiàn)行政的靈活性和能動性。同樣，在公共政策執(zhí)行過程中，由于政策具體環(huán)境的特殊性和復雜多變性，使得執(zhí)行機關必須行使自由裁量權，根據(jù)具體執(zhí)行環(huán)境作出適當?shù)恼哒{整。

在官僚組織理論中，依據(jù)組織的工具理性，公私分明和非人格化的特征，在政策執(zhí)行中自由裁量權是能過得到合理和合法的運用的。在實踐中官僚組織并非完完全全地按照韋伯的組織理論設計的，官僚組織并非是完全理性的。受到自身組織的利益、組織成員素質等因素影響。公共政策制定與政策執(zhí)行之間存在彈性空間，也就是官僚組織有一定的自由裁量權，這為一些官僚組織謀取自身利益提供了條件。

1.官僚組織的工具理性

在政策執(zhí)行中的價值理性和工具理性的沖突首先表現(xiàn)在價值目標的沖突，制定和執(zhí)行公共政策的價值目標是為了公正分配社會資源，協(xié)調社會成員的利益差別和矛盾，解決公共領域重大問題，而在追求效率和實施技術的控制中的工具理性，對于公共政策所要達到的價值目標卻無能為力。其次是人的主觀作用與客觀責任之間的沖突，在韋伯設計的官僚組織中，組織成員只是官僚制“機器”中的一個零件，他們的責任和義務已經規(guī)定了，排除人的能動作用。

2.組織成員的非人格化特征

首先是政策執(zhí)行人員的“經濟人”意識，也就是說受利益驅動。政策執(zhí)行人員的自身利益需求和行為導向會影響政策的執(zhí)行。其次是要使組織成員在政策執(zhí)行過程中始終保持“價值中立”使難以做到的。法國行政學家夏爾·德巴什認為，對行政主體來說，“如果決策與他所期望的東西不相符合或在他看來是無法實施時，他將反對這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內容?！?/p>

(二)官僚組織的外部作用

1.政策環(huán)境的變化

以三權分立為基礎的官僚制，官僚組織在的任務是執(zhí)行政治權力機關的命令，價值問題及政策制定等問題都是由權力機構決定的。在制定政策時，權力機關應該會考慮和預測政策環(huán)境，但在政策執(zhí)行時有其具體的執(zhí)行環(huán)境。

政策執(zhí)行環(huán)境包括宏觀環(huán)境(政治環(huán)境、經濟環(huán)境、社會文化環(huán)境和國際環(huán)境)和微觀環(huán)境(組織結構、組織資源、組織文化和組織運行機制)，是政策賴以實施的基本條件。公共政策系統(tǒng)的現(xiàn)實特性和功能，在很大程度上取決與其所處的政策環(huán)境，政策環(huán)境對政策具有直接的影響作用。作為一種封閉式結構的官僚組織，缺少對環(huán)境特別是外部環(huán)境的變化的應變能力。

2.組織的溝通與協(xié)調

“官僚制是一種高度自主且具有封閉性的組織形態(tài)，原因正如安東尼·唐斯在論述官僚制的基本特征時所指出的那樣：‘官僚制的產出的主要部分并不是直接或間接地由組織外部的市場通過權衡機制來評估。它依據(jù)理性規(guī)則建立，并依據(jù)非人格化的規(guī)則運行，加之官僚制所具有的穩(wěn)定工作人員這一特征。工作人員只需要嚴守規(guī)則就不會面臨去職的危險，他們無需直接對公眾的需求進行回應?！狈忾]和穩(wěn)定固定的組織結構，使得官僚組織及其成員沒有的動力和能力與其他組織和環(huán)境進行溝通與協(xié)調。

然而在政策執(zhí)行過程，溝通是政策執(zhí)行過程中各級組織人員進行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標及其相關問題獲得統(tǒng)一認識的方法和程序；協(xié)調是政策執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中的相互配合。政策執(zhí)行中組織需要與多個執(zhí)行要素進行溝通與協(xié)調：首先是政策執(zhí)行機構與制定機構之間的溝通與協(xié)調；其次是各執(zhí)行機構之間的溝通與協(xié)調；然后是執(zhí)行機構與目標群體之間的溝通與協(xié)調。政策執(zhí)行中官僚組織需要擁有較強的溝通協(xié)調能力，才能有效地實現(xiàn)政策目標。

三、解決途徑

面對官僚組織理論上和實現(xiàn)中的困境，在知識經濟和信息化的環(huán)境中，在繼承官僚組織優(yōu)勢和克服官僚組織的困境的基礎上，提出了學習型組織理論、混沌理論、虛擬組織理論等各類組織形式。在政策執(zhí)行中，官僚組織面臨的困境一方面是組織自身存在的問題，另一方面是官僚組織的理念和價值基礎沒有得到貫徹。解決困境的途徑有：

1.重塑公共政策價值理性。“對于當今中國公共政策執(zhí)行的價值定位，主要是對公共政策執(zhí)行的公共性的恢復增強政策內容的可執(zhí)行性，培養(yǎng)以公平、公正、為人民服務等道德原則為核心的公共倫理關系，追求公共政策執(zhí)行的道德化。這是價值理性與工具理性調適整合的前提?！痹谧⒅貓?zhí)行的效率時，也應該保證執(zhí)行中的公平和公正。

2.完善法律規(guī)章制度。建立在法理基礎上的官僚組織。應該是具備完善的法律制度。但現(xiàn)實中，組織、組織之間以及組織成員的義務責任沒有清晰明確的界定。存在大量的腐敗和“尋租”現(xiàn)象，關于政策執(zhí)行和執(zhí)行組織以及人們監(jiān)督組織的法律規(guī)范并不多，特別是對裁量權的問題。完善相關法律制度，界定執(zhí)行組織和人員的責任，能夠防止政策執(zhí)行的異化。確保公共利益的實現(xiàn)。

3.提升官僚組織成員的行政道德信念。由于公共政策所面臨事務的復雜多元性性，法律制度不可能完全規(guī)定行政活動的每一個方面，也不可能準確地預見到客觀換環(huán)境的變化。因此組織必然面對法律沒有規(guī)定和界定的問題。組織及其成員在政策執(zhí)行中具有一定的道德自主性?！靶姓藛T的道德自主性使得其在處理個體與個體、個體與集體之間利益關系時具備了行為選擇的能力與自由?！蓖瑫r也需要行政人員有較高的行政道德素養(yǎng)，避免利用手中的權力謀取私利。

4.建立開放的組織系統(tǒng)。封閉式的官僚組織系統(tǒng)。缺乏回應公眾需求和外界的監(jiān)督，自身容易滋生腐敗。公共政策執(zhí)行系統(tǒng)中包含了具體政策、政策工具、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境、目標群體等因素，執(zhí)行體統(tǒng)是一個開放、眾多因素相互連接的系統(tǒng)。官僚組織作為政策執(zhí)行中的主體，需要擁有與其他因素溝通和協(xié)調的能力，應對外部環(huán)境變化的能力，滿足公眾的公共利益的要求。

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