孟 紅

中華人民共和國中央人民政府,是從1949年10月1日共和國建立到1954年9月15日第一屆全國人民代表大會(huì)召開前的最高國家政權(quán)機(jī)關(guān)。包括中央人民政府委員會(huì)和由它任命并受其領(lǐng)導(dǎo)的政務(wù)院、人民革命軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察署等機(jī)構(gòu)(1952年11月15日增設(shè)中央人民政府計(jì)劃委員會(huì))。中華人民共和國中央人民政府在存在的5年中,舉行過34次會(huì)議,通過了一系列法律,決定了國家建設(shè)中的許多重大事項(xiàng)。它與后來的中央人民政府即國務(wù)院在性質(zhì)、組織、職權(quán)、作用和在國家機(jī)構(gòu)體系中的地位等方面都有很大的區(qū)別。

從速組成政府機(jī)關(guān)

1949年9月21日至30日,中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在中南海懷仁堂開幕。會(huì)議在周恩來等主持下通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《關(guān)于選舉中國人民政協(xié)全國委員會(huì)和中央人民政府委員會(huì)的規(guī)定》及中華人民共和國首都、紀(jì)年、國歌、國旗四個(gè)方案。30日,會(huì)議選舉了中央人民政府委員會(huì)及中國人民政協(xié)全國委員會(huì),選出毛澤東為中央人民政府主席,朱德、劉少奇、宋慶齡、李濟(jì)深、張瀾、高崗為副主席,同時(shí)選舉出了中央人民政府委員56人。

中央人民政府委員會(huì)是中央人民政府的首腦機(jī)構(gòu),對(duì)外代表中華人民共和國 ,對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)。其職權(quán)是:制定和解釋法律,頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家的施政方針;廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令;批準(zhǔn)或廢除中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定;處理戰(zhàn)爭及和平問題;批準(zhǔn)或修改國家預(yù)算決算;頒布國家的大赦令和特赦令;制定并頒發(fā)國家的勛章和獎(jiǎng)?wù)?制定并授予國家的榮譽(yù)稱號(hào);依法任免政府工作人員、駐外代表、人民革命軍事委員會(huì)成員和人民解放軍主要領(lǐng)導(dǎo)人員、最高人民法院和最高人民檢察署的成員;籌備并召開全國人民代表大會(huì)。中央人民政府委員會(huì)的工作由中央人民政府主席領(lǐng)導(dǎo)。

中央人民政府委員會(huì)任命總理1人 、副總理若干人、秘書長1人、政務(wù)委員若干人,組成中華人民共和國中央人民政府政務(wù)院,作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)。1949年10月1日,在中央人民政府委員會(huì)舉行的第一次會(huì)議上,周恩來被任命為新中國第一任政府首腦,即中央人民政府政務(wù)院總理。

周恩來就任總理之后,首先將精力集中在組建政務(wù)院機(jī)構(gòu)上?？紤]到人民政府成員的結(jié)構(gòu)要有利于團(tuán)結(jié)社會(huì)各階級(jí)、各階層的人民,共同為建設(shè)新中國而奮斗,周恩來特別重視挑選大批有經(jīng)驗(yàn)的黨外民主人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

毛澤東對(duì)選用民主人士擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)也很重視。早在進(jìn)駐北平途中,毛澤東就對(duì)周恩來說:對(duì)做過貢獻(xiàn)的各民主黨派領(lǐng)導(dǎo)人,應(yīng)該在政府里安排職務(wù)。新中國首屆“內(nèi)閣”——政務(wù)院是一個(gè)民主聯(lián)合政府,必須安排黨外民主人士擔(dān)任各種領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。然而,如何安排、配備得平衡,卻是一件極其復(fù)雜的事情。為此,周恩來做了大量的協(xié)調(diào)工作?！凹日疹櫟浇夥艆^(qū)的各個(gè)方面,也照顧到延安;既照顧到各黨各派,也還要照顧到被安排的資歷、職業(yè)和他的能力”。(陳毅語)當(dāng)時(shí)民主人士在中央人民政府中擔(dān)任的部長以上職務(wù)的占到全體成員的三分之一強(qiáng)。

經(jīng)過周恩來耐心細(xì)致的協(xié)調(diào)和平衡,并組織充分醞釀、廣泛協(xié)商和多方物色之后,中央人民政府委員會(huì)確定了政務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員安排框架,報(bào)經(jīng)中共中央批準(zhǔn)。1949年10月19日,毛澤東主持召開中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議,正式宣布各機(jī)構(gòu)及委任名單。

10月21日,周恩來主持召開第一次擴(kuò)大的政務(wù)會(huì)議,宣告政務(wù)院成立,政務(wù)院總理、副總理、政務(wù)委員及下屬34個(gè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人正式就職。他在會(huì)上作了題為《關(guān)于政務(wù)院的成立和政府機(jī)關(guān)的組織與干部問題》的報(bào)告。報(bào)告說明:政務(wù)院是首腦部,在中華人民共和國中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)之下,進(jìn)行國家事務(wù)工作。政務(wù)院和它下屬的4個(gè)大委員會(huì)和30個(gè)行政部門是以華北人民政府為基礎(chǔ)組建的,是在民主集中制的原則上科學(xué)分工的機(jī)構(gòu)。政府正在草創(chuàng)中,政權(quán)機(jī)關(guān)需要很多人工作。政務(wù)院及其所屬機(jī)構(gòu)工作人員由3部分組成:一是長期參加革命的老同志;二是前國民政府的舊職員;三是在舊社會(huì)里被埋沒的知識(shí)分子和新教育出來的學(xué)生。這三部分人各有長短,希望大家團(tuán)結(jié)起來,取長去短,加強(qiáng)思想意識(shí)和工作作風(fēng)的修養(yǎng),搞好工作。

中央人民政府委員會(huì)下設(shè)辦公廳,任命齊燕銘為辦公廳主任,余心清、周新民、喬冠華、羅叔章為辦公廳副主任。

中央人民政府政務(wù)院另設(shè)副總理4人,政務(wù)委員15人。任命董必武、陳云、郭沫若、黃炎培為政務(wù)院副總理,譚平山、謝覺哉、羅瑞卿、薄一波、曾山、滕代遠(yuǎn)、章伯鈞、李立三、馬敘倫、陳劭先、王昆侖、羅隆基、章乃器、邵力子、黃紹竑為政務(wù)委員。

政務(wù)院秘書長由李維漢擔(dān)任,設(shè)副秘書長5人。

人民革命軍事委員會(huì)主席毛澤東以下,由朱德、劉少奇、周恩來、彭德懷、程潛擔(dān)任副主席;委員22人。委任徐向前為人民革命軍事委員會(huì)總參謀長,聶榮臻任副總參謀長。

最高人民法院院長沈鈞儒以下,委任吳溉之、張志讓為副院長,委員14人。

最高人民檢察署檢察長羅榮桓以下,委任李六如、藍(lán)公武為副檢察長,委員11人。

政務(wù)院設(shè)政治法律委員會(huì),由政務(wù)院副總理、原華北人民政府主席董必武擔(dān)任主任。

設(shè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì),由原東北財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任陳云擔(dān)任主任,由薛暮橋任秘書長。下設(shè)中央財(cái)經(jīng)計(jì)劃局、中央財(cái)經(jīng)人事局、中央技術(shù)管理局、中央私營企業(yè)局、中央合作事業(yè)管理局、中央外資企業(yè)局、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)編譯室。

設(shè)文化教育委員會(huì),郭沫若任主任。

設(shè)人民監(jiān)察委員會(huì),譚平山任主任。

除上述4個(gè)委員會(huì)之外,政務(wù)院下設(shè)部、委、院、署、行,主持各部門的國家行政事宜。

設(shè)內(nèi)務(wù)部,部長謝覺哉;外交部,部長周恩來;公安部,部長羅瑞卿;財(cái)政部,部長薄一波;貿(mào)易部,部長葉季壯;重工業(yè)部,部長陳云;燃料工業(yè)部,部長陳郁;紡織工業(yè)部,部長曾山;食品工業(yè)部,部長楊立三;輕工業(yè)部,部長黃炎培;鐵道部,部長滕代遠(yuǎn);郵電部,部長朱學(xué)范;交通部,部長章伯鈞;農(nóng)業(yè)部,部長李書城;林墾部,部長梁希;水利部,部長傅作義;勞動(dòng)部,部長李立三;文化部,部長沈雁冰;教育部,部長馬敘倫;衛(wèi)生部,部長李德全;司法部,部長史良。

政務(wù)院又設(shè)法制委員會(huì),陳紹禹任主任委員。

設(shè)民族事務(wù)委員會(huì),李維漢為主任委員。

設(shè)華僑事務(wù)委員會(huì),何香凝為主任委員。

政務(wù)院還下設(shè)中國科學(xué)院、情報(bào)總署、海關(guān)總署、新聞總署、出版總署和人民銀行等機(jī)構(gòu)。委任郭沫若為中國科學(xué)院院長、鄒大鵬為情報(bào)總署署長、孔原為海關(guān)總署署長、胡喬木為新聞總署署長、胡愈之為出版總署署長、南漢宸為中國人民銀行行長。

中華人民共和國中央人民政府,是一個(gè)陣容強(qiáng)大、空前有力的政府。從各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人員的數(shù)字看,到1949年10月底,不包括政務(wù)院參事,整整500人。如此陣容,不但在當(dāng)時(shí)中國是空前的,在當(dāng)時(shí)世界上也是少有的。

安排大量黨外民主人士任職

組成如此強(qiáng)大陣容的中央政府的政治基礎(chǔ),就是由各革命階級(jí)各革命黨派構(gòu)成的統(tǒng)一戰(zhàn)線。

中央人民政府的組成,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的輝煌結(jié)晶。在中央人民政府下設(shè)的各種機(jī)構(gòu)中,有大量黨外民主人士擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

在6名副主席中,有3人是黨外人士:宋慶齡是孫中山先生的夫人;李濟(jì)深是20世紀(jì)40年代國統(tǒng)區(qū)民主人士中最有影響的代表人物;張瀾是民盟領(lǐng)導(dǎo)人。

在中央人民政府的56名委員中,黨外人士有27名,所占比例近50%。他們分別是:何香凝、賽福鼎、陳嘉庚、馬寅初、馬敘倫、郭沫若、沈鈞儒、沈雁冰、陳叔通、司徒美堂、李錫九、黃炎培、蔡廷鍇、彭澤民、張治中、傅作義、李燭塵、李章達(dá)、章伯鈞、程潛、張奚若、陳銘樞、譚平山、張難先、柳亞子、張東蓀、龍?jiān)啤?/p>

在21名政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員中,民主人士有11人,占52.3%。

在4名副總理中,黨外人士占了2名:郭沫若、黃炎培。

在15名政務(wù)委員中,黨外人士共有9人:譚平山、章伯鈞、馬敘倫、陳劭先、王昆侖、羅隆基、章乃器、邵力子、黃紹竑。

在人民革命軍事委員會(huì)成員中,民主人士占20%。

在政務(wù)院下屬委、部、會(huì)、院、署、行34個(gè)機(jī)構(gòu)的109名正副職位中,有民主人士49名,占44.9%;在政務(wù)院所轄34個(gè)部、委、院、署、行中,擔(dān)任正職的黨外人士有14人,其中,郭沫若還兼任兩個(gè)正職。

在物色政務(wù)院及下屬委、部、會(huì)、院、署、行主要負(fù)責(zé)人時(shí),為盡量安排民主人士,周恩來做了大量復(fù)雜細(xì)致的工作。

當(dāng)時(shí)中共中央已決定成立國防委員會(huì),委員中有傅作義。但毛澤東、周恩來考慮到傅作義將軍對(duì)和平解放歷史名城北平有特殊貢獻(xiàn),為人民解放事業(yè)立下了一個(gè)大功勞,便打算給他安排個(gè)部長職位。

毛澤東在香山雙清別墅會(huì)見傅作義時(shí),特意問他建國后打算做些什么。傅作義說:“搞水利可以直接為民辦事。”

毛澤東、周恩來知道傅作義在綏遠(yuǎn)時(shí)曾在興修河套水利工程方面做過許多工作,便決定由他擔(dān)任水利部部長。并尊重他的意見,由他推薦的民主人士、原國民政府黃河治理委員會(huì)的技術(shù)專家張含英和原國民黨中央執(zhí)行委員、北平市長劉瑤章,參加水利部的領(lǐng)導(dǎo)班子。

黃炎培是中國民主建國會(huì)主任委員,以前曾多次拒絕擔(dān)任國民黨政府的高官,新中國成立后,他也無意做官。為了勸說他,周恩來親自前去他家拜訪,誠懇地請他擔(dān)任中央人民政府的公職。他不改初衷地說:“1946年我才68歲,已覺得年老了,做不動(dòng)官了。如今72歲了,還能做官嗎?”周恩來耐心地勸說:“在新政府任職,不同于在舊社會(huì)做官,現(xiàn)在是人民的政府,不是做官,是做事,是為人民服務(wù)。在全國政協(xié)會(huì)議上,由全國各黨派一起千斟萬酌制定的《共同綱領(lǐng)》,就是為人民服務(wù)的‘劇本,我們編了‘劇本,自己怎能不上臺(tái)唱呢?”經(jīng)過兩小時(shí)的懇切交談,黃炎培終于被說服了,表示要考慮一下。第二天早晨,黃炎培征詢了江問漁、楊衛(wèi)玉等好友的意見,他們一致認(rèn)為,在周恩來代表中共中央求賢的盛情邀請之下,應(yīng)該接受在政務(wù)院的崗位。

當(dāng)晚,周恩來再次登門聽取黃炎培的答復(fù),黃高興地向周恩來表示,愿意出任政務(wù)院副總理兼輕工業(yè)部長。黃炎培就任后,他的四子黃大能問他:“您一生拒不做官,怎么年過70歲做起官來了?”黃炎培說:“以往堅(jiān)拒做官,是不愿入污泥,今天是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府,我做的是為人民服務(wù)的官呵!”

在物色農(nóng)業(yè)部部長人選時(shí),周恩來想到了李書城。

李書城是同盟會(huì)早期會(huì)員之一,辛亥革命后在武漢擔(dān)任黃興的參謀長,后來又參加過討袁(世凱)護(hù)國戰(zhàn)爭和護(hù)法戰(zhàn)爭,在舊民主主義革命時(shí)期做過很大的貢獻(xiàn)。1921年中國共產(chǎn)黨成立,中共一大就是在他家里開的。他的胞弟李漢俊是中共一大代表,為黨的事業(yè)和人民解放斗爭做過有益的工作。1949年武漢解放前夕,李書城同張難先等人在中共武漢地下市委的幫助下,將原來的和平促進(jìn)會(huì)改組為武漢臨時(shí)救濟(jì)委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)在白崇禧撤出武漢前后,保護(hù)水電廠、張公堤等重要設(shè)施,阻止搬遷物資檔案,維持市內(nèi)秩序,迎接解放軍入城。武漢解放以后,李書城接到毛澤東的親筆信:“李老先生:見信后速來京共商國家大事?！辈痪?他赴北平參加了政協(xié)第一屆全體會(huì)議。

當(dāng)周恩來提議無黨派民主人士李書城擔(dān)任農(nóng)業(yè)部長時(shí),有些人感到疑惑不解。為此,周恩來介紹了李書城的經(jīng)歷。周恩來認(rèn)為,這樣安排,體現(xiàn)了照顧民主人士的各個(gè)方面。周恩來還派薄一波去找李書城談話,他特意對(duì)薄一波說:“他有這么一個(gè)歷史,要照顧這個(gè)歷史,你去跟他談,說要提他為農(nóng)業(yè)部長?！苯?jīng)周恩來協(xié)調(diào),李書城就任了新中國第一任農(nóng)業(yè)部長。

在毛澤東、周恩來和中共中央的精心安排下,各民主黨派民主人士的主要領(lǐng)袖、社會(huì)賢達(dá)、知名人士幾乎都被安排進(jìn)了人民政府。

這種廣納民主人士參政執(zhí)政的做法,充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民、不謀黨派和個(gè)人私利的坦蕩胸懷,受到了各民主黨派的擁護(hù)和高度贊揚(yáng),調(diào)動(dòng)了他們建設(shè)新中國的積極性。

新生的民主政權(quán)建設(shè)粗具規(guī)模

中央人民政府及政務(wù)院的各個(gè)機(jī)構(gòu)分別建立起來以后,馬上展開工作,著手進(jìn)行新中國的各項(xiàng)內(nèi)政外交事務(wù),人民共和國的國家機(jī)器正式運(yùn)轉(zhuǎn)起來。政務(wù)院機(jī)構(gòu)初步建立起來后,周恩來首先著力抓了政務(wù)會(huì)議的工作,這是為了認(rèn)真發(fā)揚(yáng)民主,充分發(fā)揮政務(wù)會(huì)議集思廣益的作用。

政務(wù)會(huì)議成員包括總理、副總理、秘書長和政務(wù)委員,共21人。其中既有共產(chǎn)黨員,也有民主人士。政務(wù)會(huì)議每周一次,由周恩來主持。從1949年10月21日至1950年10月20日,共召開了55次。政務(wù)院的重要決策和人事任免,都要經(jīng)政務(wù)會(huì)議討論。會(huì)上,政務(wù)會(huì)議成員都能暢所欲言,各抒己見,最后由周恩來作結(jié)論。周恩來十分重視發(fā)揮政務(wù)會(huì)議的作用,既把它看成是廣泛聽取各種意見,妥善作出決策的重要方式,也把它當(dāng)成發(fā)揚(yáng)民主、團(tuán)結(jié)民主人士合作共事的好形式。周恩來主持召開的政務(wù)會(huì)議受到民主人士好評(píng),認(rèn)為“的確收到最佳的政策效應(yīng)”。當(dāng)年擔(dān)任政務(wù)院副秘書長的孫起孟在《羅隆基眼里的政務(wù)會(huì)議》一文中回憶說,周總理說過:“為什么政務(wù)會(huì)議每個(gè)星期要開一次呢?難道我們也是閑著沒事干,高興每個(gè)星期開一次會(huì)嗎?不是的。這是有好處的。”好處在哪?從根本上說,這是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的需要,是按《共同綱領(lǐng)》所規(guī)定的民主集中制處理國家事務(wù)。從作為建設(shè)國家領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨來說,完全有必要虛心聽取各種意見,所謂“兼聽則明,偏聽則暗”。

周恩來要求政務(wù)院各級(jí)機(jī)構(gòu)都要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)切實(shí)負(fù)責(zé),并且保證非黨民主人士工作有職、有權(quán)、有責(zé)。1950年4月13日,周恩來在全國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作會(huì)議上講話指出:非黨人士擔(dān)任部長的就要非黨人士作報(bào)告,如輕工業(yè)部就要黃炎培報(bào)告,水利部就要傅作義報(bào)告,開始他們情況不熟,報(bào)告后可由副部長補(bǔ)充,久了情況熟了,連補(bǔ)充也不需要。同時(shí)有任務(wù)也責(zé)成他們負(fù)責(zé)完成,比如說河流決口,要水利部負(fù)責(zé),傅作義自然會(huì)下去布置。有職、有權(quán)、有責(zé),自然會(huì)發(fā)揮他們的積極性。這方式很好。政務(wù)院的政務(wù)會(huì)議每星期召開一次,有關(guān)文件等也交非黨人士審查,一切指示、法令也要他們修改。這樣,不僅不會(huì)動(dòng)搖我們的政策,而且還會(huì)完善我們的政策。這些政策、法令是經(jīng)過他們討論同意的,事后他們也會(huì)更好地進(jìn)行宣傳解釋。

1949年11月11日,周恩來主持政務(wù)院第五次政務(wù)會(huì)議,就政務(wù)院及其所屬機(jī)關(guān)工作人員的任免問題指出:現(xiàn)在,我們國家是新民主主義的國家,資本主義國家和中國封建時(shí)代任免國家工作人員的辦法,對(duì)于我們都不適用。對(duì)于人才,我們要敢于提拔,但不能濫用私人,憑主觀喜怒來評(píng)定和提升干部。我們的標(biāo)準(zhǔn)是要看他的歷史、工作態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)和能力,以及群眾對(duì)他的認(rèn)識(shí)。

1950年7月至10月間,周恩來主持審定了經(jīng)過各界人民代表會(huì)議協(xié)商推選出來的各省(市)人民政府主席(市長)、副主席(副市長)、委員的人選,經(jīng)政務(wù)院討論決定,報(bào)請中央人民政府任命。

經(jīng)過一年時(shí)間的民主建政工作,到中華人民共和國成立一周年時(shí),新生的民主政權(quán)建設(shè)業(yè)已粗具規(guī)模,為恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)和開創(chuàng)外交工作新格局,奠定了日益鞏固的政權(quán)基礎(chǔ)。