陳世香　王笑含

摘要：公共政策評(píng)估的健全與優(yōu)化對(duì)于改進(jìn)政策系統(tǒng)和提高政策能力具有重要意義。中國(guó)的公共政策評(píng)估目前仍處于引進(jìn)、消化西方國(guó)家理論方法階段，無(wú)論在理論研究上還是在實(shí)踐上都顯得十分不成熟。本文考查和回顧了中國(guó)公共政策評(píng)估實(shí)踐和理論研究的現(xiàn)狀，并對(duì)中國(guó)公共政策評(píng)估的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：公共政策評(píng)估；實(shí)踐；理論研究；現(xiàn)狀；發(fā)展

中圖分類號(hào)：D693.091

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-0544(2009)09-0135-04

公共政策的重要性毋庸置疑?？梢哉f(shuō)公共政策的成敗直接影響著一個(gè)國(guó)家的興衰。西方公共政策研究于上世紀(jì)50年代并作為一門獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)且得以迅速發(fā)展，相關(guān)理論于20世紀(jì)70年代末傳入中國(guó)。當(dāng)前中國(guó)公共政策研究在總體上仍處于“引進(jìn)”階段。尚未完全完成“消化、吸收尤其是創(chuàng)新”過(guò)程。一個(gè)完整的政策過(guò)程。除了政策制定和政策執(zhí)行以外還需要對(duì)政策和政策活動(dòng)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。這對(duì)于決定政策去向、合理配置資源、實(shí)現(xiàn)公共決策科學(xué)化、民主化具有重大意義。作為其一個(gè)重要研究分支，中國(guó)的公共政策評(píng)估無(wú)論在理論研究上還是在實(shí)踐上都顯得十分不成熟。因此，在現(xiàn)階段對(duì)中國(guó)公共政策評(píng)估的實(shí)踐和理論研究進(jìn)行回顧和反思，以理清思路、選擇適合中國(guó)文化傳統(tǒng)、政治體制、行政環(huán)境的本土化借鑒之路，無(wú)疑是必要的。

關(guān)于公共政策評(píng)估涵義的界定，中外學(xué)者見(jiàn)仁見(jiàn)智。觀點(diǎn)不一。筆者傾向于采用學(xué)者陳振明的觀點(diǎn)。認(rèn)為“政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)”。

一、中國(guó)公共政策評(píng)估機(jī)制：現(xiàn)狀與困境

筆者對(duì)河南省某地級(jí)市進(jìn)行了調(diào)研。據(jù)了解，這一層面的政府對(duì)于公共政策的評(píng)估往往只是走走形式，作用十分有限。只有當(dāng)涉及經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以上的所謂重大政策、項(xiàng)目時(shí)，才由當(dāng)?shù)刎?cái)政局的各對(duì)口業(yè)務(wù)部門或投資評(píng)估中心對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行執(zhí)行前評(píng)估。但是由于評(píng)估技術(shù)的落后、評(píng)估經(jīng)費(fèi)的不足，評(píng)估的科學(xué)性、透明性令人質(zhì)疑。事中評(píng)估主要是由財(cái)政局的業(yè)務(wù)主管部門適時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)的使用情況和執(zhí)行進(jìn)展進(jìn)行詢問(wèn)和了解，缺乏正式的事中評(píng)估程序，往往具有隨意性。事后評(píng)估的形式更是如此。除了一些國(guó)家重大政策會(huì)由中央和上級(jí)部門派調(diào)研組下來(lái)了解民意和實(shí)施情況外，一般政策和投資項(xiàng)目的評(píng)估，用審計(jì)中心內(nèi)部人的話說(shuō)就是，“在評(píng)審表格各項(xiàng)打鉤。對(duì)各項(xiàng)涉及的數(shù)額檢查、匯總一下就可以了”。這樣的事后評(píng)估缺乏影響力。并不具有科學(xué)性和任何指導(dǎo)意義。

陳振明對(duì)我國(guó)公共政策評(píng)估現(xiàn)狀的概括為“剛剛起步，問(wèn)題重重”?？傮w來(lái)說(shuō)，在中國(guó)，隨著政策科學(xué)理論與實(shí)踐的發(fā)展。科學(xué)的政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政效能的巨大推動(dòng)作用，使得執(zhí)政黨和政府日益重視政策評(píng)估對(duì)決策科學(xué)化、民主化的重要作用。并在實(shí)踐過(guò)程中鼓勵(lì)政策評(píng)估，開(kāi)展政策評(píng)估。但是，另一方面，中國(guó)的政策評(píng)估還相當(dāng)不規(guī)范、不完善，而且受到較多人為因素影響。中國(guó)治淮十年耗費(fèi)600億，不同地方、不同部門在認(rèn)定淮河水到底有沒(méi)有變清的問(wèn)題上都說(shuō)法不一，除了地方利益和部門利益作祟，政策評(píng)估本身也存在問(wèn)題。政策評(píng)估可以說(shuō)是政策過(guò)程中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。

(一)評(píng)估主體的單一性、依附性

首先，以缺乏獨(dú)立性的官方評(píng)估組織為主。政策評(píng)估主體一般包括官方評(píng)估組織和非官方評(píng)估組織。在中國(guó)，從中央到地方各級(jí)政府內(nèi)部均設(shè)有相關(guān)的政策評(píng)估組織，最高層次設(shè)有中共中央政策研究室、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)務(wù)院國(guó)際問(wèn)題研究中心，各級(jí)地方黨委和政府設(shè)有政策研究室。在中央一級(jí)，政策過(guò)程比較規(guī)范，這些機(jī)構(gòu)基本上能實(shí)現(xiàn)其職能。對(duì)一些重大的國(guó)家政策進(jìn)行較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖虑啊⑹轮泻褪潞笤u(píng)估，以保證重大政策的科學(xué)性。并適時(shí)控制其所產(chǎn)生的社會(huì)影響。如國(guó)企改革、政府機(jī)構(gòu)改革等，無(wú)一不是經(jīng)過(guò)專家多次調(diào)查研究、評(píng)估論證才最終出臺(tái)，并適時(shí)在政策運(yùn)行期間實(shí)施評(píng)估。以把握、調(diào)整政策方向。

然而，在地方層面，公共政策的研究機(jī)構(gòu)卻參差不齊。其能否發(fā)揮作用及作用大小完全取決于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)。據(jù)調(diào)查，在地縣級(jí)政研機(jī)構(gòu)中，智囊型占30％，文秘型占20％，兼顧型占50％。在實(shí)際運(yùn)行中。這些機(jī)構(gòu)往往擺脫不了對(duì)政府的依賴性，處于依附地位。它們往往由于受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的壓力，無(wú)法獨(dú)立、客觀、公正地開(kāi)展工作。導(dǎo)致機(jī)構(gòu)自身名存實(shí)亡，成為論證上級(jí)政策可行性的傀儡。同時(shí)，由于評(píng)估主體就是政策的制定者、執(zhí)行者，政策的評(píng)估結(jié)論與其自身有直接的利害關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中，官員們常常有意夸大或縮小、掩蓋或曲解評(píng)估中的某些事實(shí)，以求實(shí)現(xiàn)個(gè)人某種特殊目的。另外，由于政策評(píng)估對(duì)定性定量分析技術(shù)的要求較高。評(píng)估者必須具備相關(guān)的知識(shí)素質(zhì)，對(duì)于非專業(yè)人士的政府內(nèi)部人員來(lái)說(shuō)，這些都不易實(shí)現(xiàn)，這直接影響了評(píng)估的公正性和科學(xué)性。

其次，外部非官方評(píng)估組織的缺失。非官方政策評(píng)估機(jī)構(gòu)主要是指民間政策研究組織和社會(huì)中介評(píng)估組織。這是由政策制定者和執(zhí)行者之外的第三方進(jìn)行的評(píng)估。在美國(guó)，外部的民間評(píng)估組織是最重要的評(píng)估主體之一。(如布魯金斯研究所、蘭德公司、美國(guó)公共政策企業(yè)研究所、外交政策協(xié)會(huì)、全美公共行政學(xué)會(huì)等)。由于這些民間評(píng)估組織具備獨(dú)立性和專業(yè)性，它們將在政策評(píng)估中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。其研究結(jié)論越來(lái)越受到包括政府在內(nèi)的社會(huì)各界的重視。在中國(guó)，由于傳統(tǒng)文化、價(jià)值觀念、政治體制等因索的制約以及非政府組織發(fā)育的不完全，外部非官方評(píng)估機(jī)構(gòu)在數(shù)量上屈指可數(shù)；在評(píng)估質(zhì)量上，由于外部評(píng)估機(jī)構(gòu)受到政府的委托、承受著來(lái)自政府的壓力，并完全依靠政府提供的經(jīng)費(fèi)開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)，他們往往不敢評(píng)估、不愿評(píng)估，使得外部評(píng)估機(jī)制也不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。

再次。民眾評(píng)估缺乏有效途徑。在當(dāng)前中國(guó)。人民群眾參與政策評(píng)估的熱情高漲，他們通過(guò)各種途徑對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)議，其內(nèi)容上至黨和國(guó)家的根本政策，下至某個(gè)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治安、交通、綠化等各層次各方面的具體政策。民眾評(píng)估主要通過(guò)三種途徑：其一，通過(guò)諸如“領(lǐng)導(dǎo)接待日”、“市長(zhǎng)電話”、“來(lái)信來(lái)訪”等信訪渠道表達(dá)自己對(duì)有關(guān)政策的觀點(diǎn)、見(jiàn)解；其二，通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視等輿論性民意表達(dá)機(jī)構(gòu)實(shí)行政策評(píng)估；其三，通過(guò)街頭巷尾的高談闊論進(jìn)行政策評(píng)估。由于民眾是公共政策的直接受眾，他們對(duì)于政策執(zhí)行的效果有著最真實(shí)、最深刻的體會(huì)。民眾參與政策評(píng)估，對(duì)于改善和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)政府的成功轉(zhuǎn)型具有重大意義。但是由于傳統(tǒng)行政管理自上而下的金字塔型等級(jí)模式限制了民眾廣泛參與政策評(píng)估。公民參與評(píng)估常常被當(dāng)作是負(fù)擔(dān)和費(fèi)力不討好的事。加之中國(guó)政治生活中人治現(xiàn)象的普遍存在，公民參與政策的熱情未得到關(guān)注和重視，政策作用客體反而被排除在了評(píng)估活動(dòng)之外。

(二)評(píng)估內(nèi)容注重政策產(chǎn)出

政策執(zhí)行后，形成兩種結(jié)果：政策產(chǎn)出(output)與政策

結(jié)果(outcome)。前者是政策執(zhí)行機(jī)關(guān)所采取的行動(dòng)和具體所做出的事情，是一個(gè)政策的直接產(chǎn)物；而后者是一項(xiàng)具體政策的產(chǎn)出對(duì)個(gè)人、團(tuán)體、自然環(huán)境、社會(huì)、政治系統(tǒng)等所產(chǎn)生的真實(shí)影響和最終結(jié)果。公共政策都是針對(duì)特定公共問(wèn)題而產(chǎn)生的，政策的目的無(wú)疑是要對(duì)特定公共問(wèn)題產(chǎn)生直接作用和影響，以改善、解決問(wèn)題。一項(xiàng)政策是否得到了及時(shí)、準(zhǔn)確的執(zhí)行、政府是否就此付出了努力固然重要，然而更為關(guān)鍵的是該政策的產(chǎn)出是否能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生預(yù)期影響，完成其目標(biāo)?！敖Y(jié)果”才是評(píng)判一項(xiàng)公共政策優(yōu)劣的最終標(biāo)準(zhǔn)，因此，只有結(jié)果取向的評(píng)估才是能夠最真實(shí)、準(zhǔn)確地評(píng)判一項(xiàng)公共政策、評(píng)價(jià)一個(gè)政府決策能力、施政績(jī)效的最有效途徑。而在中國(guó)，公共政策評(píng)估的內(nèi)容在很大程度上仍停留在政府行為和產(chǎn)出層次。而對(duì)更深層次的政策影響和真實(shí)結(jié)果的評(píng)估卻很少涉及或根本不涉及。這樣的政策評(píng)估是片面和局限的，其對(duì)政策制定的影響力和指導(dǎo)作用因而也大大降低。

(三)片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是衡量政策質(zhì)量高低的尺度，是政策評(píng)估的“準(zhǔn)參照物”?？茖W(xué)的評(píng)估源于正確、合理的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立本身就是政策評(píng)估的一大難題。它“取決于評(píng)估主體的評(píng)估動(dòng)機(jī)、評(píng)估目的，還取決于評(píng)估的技術(shù)與方法?！睂W(xué)者們對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的劃分方法各有千秋。但是一般而言，政策評(píng)估主要包括生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度。在政策評(píng)估發(fā)展較為成熟的美國(guó)，政策評(píng)估是嚴(yán)格按照以上這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施的，因此評(píng)估具有明確、嚴(yán)密、精準(zhǔn)、量化等特點(diǎn)。在中國(guó)，由于國(guó)家處于高速發(fā)展階段，加之國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，出于趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的心態(tài)。中國(guó)的公共政策有片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)的傾向。另外一方面，“中國(guó)的執(zhí)政黨正處于合法性轉(zhuǎn)型的階段”，政黨正在實(shí)現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展來(lái)鞏固、加強(qiáng)自身的合法性就成為政府政策的一個(gè)趨勢(shì)。此外。由于中國(guó)的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)十分重視意識(shí)形態(tài)以及道德的作用，評(píng)估者往往習(xí)慣于用原則和價(jià)值判斷取代事實(shí)分析。在這樣的背景下，作為評(píng)估主體的各級(jí)政府部門在制定、執(zhí)行和評(píng)估公共政策時(shí)，往往容易按照自身的理解和利益的需求開(kāi)展評(píng)估，片面地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽略經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、發(fā)展與環(huán)境的和諧發(fā)展。

(四)定性評(píng)估、價(jià)值判斷為主的評(píng)估方法

在評(píng)估中央的基本政策和總政策方面，非正式評(píng)估方式往往是主要評(píng)估方式——即對(duì)評(píng)估者、評(píng)估程序、評(píng)估形式、評(píng)估內(nèi)容等不作嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)評(píng)估結(jié)論也沒(méi)有嚴(yán)格的要求。評(píng)估者根據(jù)自己所掌握的資料自由進(jìn)行評(píng)估。這種非正式評(píng)估主要分為以下幾種類型：(1)由地方黨和政府主要官員。根據(jù)對(duì)中央政策實(shí)施情況的了解和調(diào)查，向中央有關(guān)部門和國(guó)務(wù)院反映情況。或通過(guò)中央召集的地方黨政主要負(fù)責(zé)人會(huì)議向上反映情況；(2)黨中央和國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)同志到地方調(diào)研，體驗(yàn)政策效果與影響，對(duì)政策做出評(píng)估；(3)通過(guò)了解大眾傳播媒介的評(píng)價(jià)和民眾的來(lái)信來(lái)訪了解政策效果。直到今天，非正式評(píng)估手段仍是中央政府評(píng)估和了解政策實(shí)施及效果的基本手段。對(duì)于地方制定的公共政策，則主要實(shí)施部門內(nèi)部評(píng)估。由中央和地方政府的專門部門負(fù)責(zé)評(píng)估，同時(shí)地方政府各部門也在每年年底對(duì)其政策進(jìn)行評(píng)估。但地方黨組織制定的政策很少進(jìn)行評(píng)估。

總體來(lái)說(shuō)，無(wú)論是哪個(gè)層面的政策評(píng)估，都較多使用定性方法和價(jià)值判斷，側(cè)重于用語(yǔ)言文字描述、探索政策問(wèn)題和現(xiàn)象，忽視定量的技術(shù)方法和事實(shí)分析。這樣的評(píng)估具有一定的主觀性、隨意性，受政治氣候和政府官員素質(zhì)影響較大，難以保證評(píng)估的科學(xué)性、客觀性。

由上述分析可知。中國(guó)的公共政策評(píng)估的實(shí)踐在評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法和評(píng)估機(jī)制上都尚不成熟，面臨著巨大挑戰(zhàn)。此外。中國(guó)公共政策評(píng)估工作還面臨著以下問(wèn)題：缺乏法律、制度的保障；各級(jí)評(píng)估官員缺乏對(duì)評(píng)估的科學(xué)和認(rèn)真態(tài)度；評(píng)估信息、資料和評(píng)估經(jīng)費(fèi)的短缺；評(píng)估結(jié)論不被重視等。綜合來(lái)說(shuō)，中國(guó)的政策評(píng)估實(shí)踐是一種受人治因素影響大、隨意性大、缺乏理性設(shè)計(jì)和量化評(píng)估方法、重價(jià)值判斷輕事實(shí)分析的政策評(píng)估。

二、中國(guó)政策評(píng)估理論研究現(xiàn)狀

在西方，自公共政策評(píng)估理論產(chǎn)生以來(lái)，經(jīng)歷了一個(gè)由重技術(shù)、效率到重道德、價(jià)值的過(guò)程?，F(xiàn)代政策評(píng)估從一開(kāi)始就存在兩個(gè)層面的分野，即價(jià)值判斷的層面和實(shí)證主義的技術(shù)分析層面。在政策科學(xué)確立后的相當(dāng)一段時(shí)期里，受到行為主義主流價(jià)值觀的影響。政策評(píng)估在主流上一直傾向于應(yīng)用實(shí)證技術(shù)方法分辨政策目標(biāo)規(guī)定與政策結(jié)果之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，進(jìn)而驗(yàn)證性地確定政策的實(shí)際效果，強(qiáng)調(diào)把事實(shí)和價(jià)值嚴(yán)格分開(kāi)，盡量回避與政策問(wèn)題相關(guān)的黨派目標(biāo)和價(jià)值沖突。強(qiáng)調(diào)計(jì)算爭(zhēng)取目標(biāo)的各種手段的效率和有效性。20世紀(jì)70年代，由于實(shí)證主義缺乏對(duì)社會(huì)行動(dòng)和社會(huì)價(jià)值之間根深蒂固的聯(lián)系的恰當(dāng)理解，因而受到了廣泛的批評(píng)，后行為主義和政治哲學(xué)復(fù)蘇。公共政策研究者開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)政策評(píng)估提出質(zhì)疑。強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估者首先必須對(duì)評(píng)估者的基本目的和用以評(píng)估的價(jià)值觀做出評(píng)估。否則，即使評(píng)估廣泛使用了諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)、隨機(jī)抽樣、社會(huì)審計(jì)等數(shù)量化的評(píng)估方法，仍然只是一種“偽評(píng)估”。后實(shí)證主義者強(qiáng)調(diào)把事實(shí)和價(jià)值結(jié)合起來(lái)，提出了同時(shí)驗(yàn)證經(jīng)驗(yàn)主義與規(guī)范政策判斷的辯論框架。

中國(guó)政策評(píng)估研究始于20世紀(jì)80年代初，仍是一個(gè)年輕的研究領(lǐng)域。迄今為止學(xué)術(shù)界對(duì)于政策評(píng)估很少做過(guò)系統(tǒng)、專門地研究。政策評(píng)估系統(tǒng)理論研究完全是處于一個(gè)尚未開(kāi)發(fā)或開(kāi)發(fā)不夠的領(lǐng)域。一些理論上的問(wèn)題，諸如評(píng)估的概念、程序、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等，也只是東鱗西爪地從國(guó)外借鑒來(lái)的。并沒(méi)有形成特色的政策評(píng)估理論體系。該領(lǐng)域的研究成果仍然數(shù)量有限、不太系統(tǒng)，而且較為零散和粗淺，并未形成一套成熟的理論體系，難以承擔(dān)指導(dǎo)政策評(píng)估實(shí)踐的功能。新加坡國(guó)立大學(xué)的和經(jīng)緯認(rèn)為，用國(guó)際通行的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢視中國(guó)的一些政策評(píng)估研究，在研究方法上都或多或少存在瑕疵，有的甚至經(jīng)不起基本的方法論推敲。馬駿對(duì)中國(guó)公共行政學(xué)研究缺陷的總結(jié)也存在于政策評(píng)估的研究中。他指出：“許多似乎是實(shí)證研究取向的研究其實(shí)并沒(méi)有運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究方法。許多研究根本沒(méi)有一個(gè)明確的研究問(wèn)題，沒(méi)有文獻(xiàn)評(píng)估。沒(méi)有深入地研究因果機(jī)制，沒(méi)有構(gòu)建出具有說(shuō)服力的理論，更沒(méi)有進(jìn)行理論檢驗(yàn)，或者理論觀點(diǎn)沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)事實(shí)支持。許多非實(shí)證研究取向的研究也并沒(méi)有遵循詮釋研究和批判研究的研究方法?！薄必?fù)杰也認(rèn)為，中國(guó)的公共政策評(píng)估還遠(yuǎn)未形成一套成熟、完善的方法體系，這在很大程度上制約了政策評(píng)估的科學(xué)化程度和規(guī)范化水平。就中國(guó)的研究而言，目前能夠找到的中文文獻(xiàn)中。對(duì)公共政策評(píng)估方法貢獻(xiàn)比較大的往往是經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者。但是，在公共政策(尤其是政策評(píng)估)學(xué)科知識(shí)的積累以及方法論的驗(yàn)證、更新方面，國(guó)內(nèi)不同學(xué)科之間的交流明顯不足，使得很多已經(jīng)得到檢驗(yàn)的政

策分析技術(shù)還未進(jìn)入中國(guó)公共政策研究的"232具箱”。

西方政策評(píng)估理論的發(fā)展是由實(shí)證研究轉(zhuǎn)向價(jià)值研究繼而發(fā)展為如今的實(shí)證與價(jià)值相結(jié)合的研究范式的。實(shí)證研究是其理論發(fā)展的基礎(chǔ)。量化的評(píng)估方法和技術(shù)的廣泛應(yīng)用是實(shí)踐發(fā)展的不竭動(dòng)力。反觀中國(guó)的政策評(píng)估，無(wú)論在研究方法上還是在實(shí)踐上，都是以定性為主，忽略定量研究，對(duì)計(jì)算機(jī)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法運(yùn)用太少，跨學(xué)科、綜合性研究少，只注重考慮政黨關(guān)系、政府形象、GDP等價(jià)值因素，過(guò)于缺乏實(shí)證研究，缺乏整個(gè)公共政策研究領(lǐng)域系統(tǒng)的方法論基礎(chǔ)。

三、發(fā)展與展望

由上文的分析，筆者認(rèn)為中國(guó)公共政策評(píng)估實(shí)踐具有局部性、中斷性、隨意性、定性化、低制度化、效果不能深入等特點(diǎn)。針對(duì)實(shí)踐中的種種困境，中國(guó)公共政策評(píng)估機(jī)制和評(píng)估的理論研究又應(yīng)該如何發(fā)展，如何將西方的理論經(jīng)驗(yàn)同中國(guó)特殊的國(guó)情科學(xué)結(jié)合。以指導(dǎo)實(shí)踐不斷完善呢?筆者認(rèn)為，這主要包括以下幾個(gè)方面。

(一)評(píng)估方法：走向?qū)嵶C主義

Guba和Lincoln認(rèn)為，政策評(píng)估有四個(gè)階段：第一個(gè)是技術(shù)評(píng)估階段(technical)，是用客觀的標(biāo)準(zhǔn)和定量化的方法來(lái)評(píng)估政策在技術(shù)層面的達(dá)成程度；第二個(gè)階段是評(píng)估的描述性階段(descriptive)，即以第一階段得到的結(jié)果為基礎(chǔ)，描述政策目標(biāo)的達(dá)成程度；第三個(gè)階段是做出判斷(iudgment)，即以前兩個(gè)階段的結(jié)果來(lái)判斷公共政策是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)期目標(biāo)；第四個(gè)階段是價(jià)值多元(valuepluralism)，眾多利益相關(guān)者的利益訴求和公共政策的倫理、政治價(jià)值才被納入考察范圍。這一框架對(duì)于中國(guó)公共政策評(píng)估機(jī)制的完善具有重要的啟示意義。反觀中國(guó)的政策評(píng)估，我們可以發(fā)現(xiàn)：由于政治體制、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念等因素的影響，中國(guó)公共政策評(píng)估往往在未走完第一個(gè)技術(shù)性環(huán)節(jié)時(shí)就開(kāi)始考慮“價(jià)值多元”(利益團(tuán)體、政府形象、GDP、黨政關(guān)系、長(zhǎng)官意志等)。這是我們的政策評(píng)估“缺乏說(shuō)服力和科學(xué)性”的重要原因。

由此，筆者認(rèn)為。在主流政策評(píng)估方法的趨勢(shì)和中國(guó)研究者在評(píng)估方法上的落后局面來(lái)看，努力學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的實(shí)證主義思維方法和研究方法，應(yīng)用以假設(shè)檢驗(yàn)、經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)、定量分析為主要內(nèi)容的政策評(píng)估方法，盡量排除政治、價(jià)值因素的干擾，應(yīng)該是未來(lái)中國(guó)公共政策評(píng)估方法和理論研究的努力方向。

(二)評(píng)估主體：多元化、獨(dú)立性與專業(yè)性

政策評(píng)估主體的選擇往往決定評(píng)估結(jié)果。評(píng)估主體的單一性、依附性，使得中國(guó)的政策評(píng)估具有嚴(yán)重的片面性。如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、利益相關(guān)人真正參與政策評(píng)估、政府內(nèi)部評(píng)估人員真正敢于評(píng)估、善于評(píng)估是完善評(píng)估主體的努力方向。實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估主體多元化，即政策參與人員、專家和公眾相結(jié)合，可以使不同評(píng)估主體互為補(bǔ)充，保證政策評(píng)估的科學(xué)性、真實(shí)性、公正性。具體來(lái)說(shuō)主要有以下幾點(diǎn)：

第一，規(guī)范官方的政策評(píng)估組織。必須強(qiáng)化政策研究機(jī)構(gòu)的政策評(píng)估職能，改變現(xiàn)存的政策制定、政策評(píng)估合二為一的狀況，把政策制定和政策執(zhí)行分別由兩個(gè)相互分開(kāi)的機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行，使其各司其職、各負(fù)其責(zé)。

第二，培育獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。美國(guó)的蘭德公司和布魯金斯研究所在美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府的政策評(píng)估方面正發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。這兩個(gè)組織不僅在人事管理上獨(dú)立，財(cái)政來(lái)源也多元化，即使從政府得到評(píng)估經(jīng)費(fèi)，也事先與政府簽訂合同，與政府保持雇傭合同的法律關(guān)系，而非行政隸屬關(guān)系，這樣就保證了組織的專業(yè)性和獨(dú)立性。口”要改善中國(guó)的政策評(píng)估現(xiàn)狀，就必須培育第三方獨(dú)立的政策評(píng)估組織。在人事管理和經(jīng)費(fèi)來(lái)源上給予其獨(dú)立發(fā)展的空間。利用其專門知識(shí)和社會(huì)關(guān)系廣泛的優(yōu)勢(shì)，更好地進(jìn)行社會(huì)溝通，了解民意；此外，還要積極利用報(bào)紙、電視等新聞傳媒來(lái)進(jìn)行公共問(wèn)題的挖掘與公共政策的評(píng)估。

第三，提高評(píng)估人員的專業(yè)性。必須加強(qiáng)對(duì)政府決策人員和評(píng)估人員的教育、培訓(xùn)，使其掌握政策評(píng)估的科學(xué)理論和技術(shù)方法；鼓勵(lì)和吸納政策評(píng)估專家、學(xué)者參與評(píng)估項(xiàng)目，保證政策評(píng)估的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。

(三)公共政策評(píng)估的制度化

正如塞繆爾·亨廷頓所言，“一個(gè)擁有高度制度化的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)和程序的社會(huì)，能更好地闡明和實(shí)現(xiàn)其公共利益”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看。公共政策評(píng)估的日漸完善有待社會(huì)秩序的完善和相應(yīng)制度的確立?？茖W(xué)性和民主性都需要制度的保障。“發(fā)展政策評(píng)估事業(yè)除了思想上的軟約束之外，還需要輔之以制度法規(guī)的硬約束?！敝贫纫馕吨鴾p少?gòu)椥?，增加?guī)范，這是使政策評(píng)估工作真正成為政策過(guò)程的一部分的必要保障。政策評(píng)估制度化主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，明確地方政府政策評(píng)估的范圍，對(duì)于關(guān)系民眾切身利益的政策，要以法的強(qiáng)制性來(lái)保證對(duì)其實(shí)施評(píng)估。第二，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的程序化，構(gòu)建預(yù)測(cè)評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和結(jié)果評(píng)估相結(jié)合的完整的公共政策評(píng)估體系。第三，注重分析和及時(shí)應(yīng)用公共政策評(píng)估的結(jié)果，及時(shí)吸收其成果，不斷改進(jìn)、補(bǔ)充政策內(nèi)容，提高政策系統(tǒng)決策能力，使整個(gè)公共政策過(guò)程形成良性循環(huán)。第四，提高政策評(píng)估的透明度。除由國(guó)家法律或制度明確規(guī)定必須保密的政策外。各項(xiàng)政策都要向公眾做好宣傳、解釋工作。公開(kāi)政策評(píng)估的程序、辦事機(jī)構(gòu)和人員。鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)政策評(píng)估活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。第五，建立公共政策評(píng)估基金。充足和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源是公共政策評(píng)估工作順利推進(jìn)的前提。為此，應(yīng)建立專門的公共政策評(píng)估基金，同時(shí)設(shè)立公共政策評(píng)估籌資委員會(huì)，充分利用民間資金和國(guó)外資金促進(jìn)公共政策評(píng)估的研究和發(fā)展。第六，完善政策評(píng)估信息系統(tǒng)的建全。在政策過(guò)程的開(kāi)始階段就建立政策信息系統(tǒng)，對(duì)政策過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)的信息進(jìn)行全面收集、科學(xué)分析和完整的保存：完善政府上網(wǎng)工程、政府信息公開(kāi)制度，建立和維護(hù)各級(jí)政府信息庫(kù)。并接受公眾的監(jiān)督；進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整。防止信息在傳遞過(guò)程中出現(xiàn)失真、時(shí)滯。從而保證信息的全面、真實(shí)、客觀和及時(shí)。

(四)營(yíng)造政策評(píng)估的社會(huì)環(huán)境條件

營(yíng)造公共政策評(píng)估有效施行的環(huán)境條件，就是要通過(guò)完善相應(yīng)配套措施來(lái)促進(jìn)評(píng)估發(fā)揮積極作用。第一，創(chuàng)新政府公共管理觀念。樹(shù)立績(jī)效型政府的理念。創(chuàng)新政府公共管理觀念，實(shí)現(xiàn)政府公共管理模式從管制到管治與服務(wù)并重，從單一的政府管理主體到黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的多元公共管理主體。從效率型政府到績(jī)效型、責(zé)任型、法治型政府。第二，增強(qiáng)民眾參與意識(shí)，改進(jìn)民眾基礎(chǔ)。中國(guó)的民眾基礎(chǔ)一系列的瓶頸，即較低的政治參與感，過(guò)高的監(jiān)督恐懼感，淡薄的公民權(quán)利意識(shí)，較少的民意表達(dá)渠道。民眾基礎(chǔ)的增強(qiáng)應(yīng)該從消除這些發(fā)展瓶頸人手，因此可以通過(guò)以下途徑進(jìn)行改善：強(qiáng)化依法行政。強(qiáng)化監(jiān)督與參與教育，增強(qiáng)民眾參與與監(jiān)督意識(shí)，拓展并暢通言路。而民眾基礎(chǔ)的增強(qiáng)與政府內(nèi)部的一些努力的結(jié)合。又可以極大地增強(qiáng)政府管理中的科學(xué)理性色彩。

(五)政策評(píng)估的逐步推進(jìn)

可以在一些條件較為成熟的地方或區(qū)域首先對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行試行和實(shí)驗(yàn)，并按照基礎(chǔ)性階段——過(guò)渡性階段——成熟階段的發(fā)展規(guī)律逐步推進(jìn)公共政策評(píng)估。在基礎(chǔ)性階段，政策評(píng)估主要在局部進(jìn)行；在評(píng)估的對(duì)象上主要是針對(duì)一些專業(yè)性強(qiáng)的、較為重大的決策政策進(jìn)行評(píng)估；這種評(píng)估表現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部、部門內(nèi)部評(píng)估，以達(dá)到規(guī)范行政行為、提高政策制定、執(zhí)行的科學(xué)性的目的；在過(guò)渡性階段，評(píng)估活動(dòng)逐步表現(xiàn)為內(nèi)部評(píng)估與外部公眾評(píng)估并重的特征；由于評(píng)估技術(shù)較上一階段更成熟。在現(xiàn)實(shí)操作中得到的理解更多、阻力相對(duì)較小。并且在上一個(gè)階段的評(píng)估實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)。這一階段的評(píng)估將在內(nèi)容上更為廣泛、更具有一般性、涉及到中觀層面的公共政策。在成熟階段，政策評(píng)估已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用，技術(shù)和實(shí)踐上都比較成熟了，主要表現(xiàn)為外部公眾評(píng)估的特征。

責(zé)任編輯仝瑞中