孫曉霞　周榮滋

摘要：出口退稅作為一項(xiàng)財(cái)政激勵(lì)政策。已被世界許多國(guó)家和地區(qū)所廣泛應(yīng)用并發(fā)揮出了積極的作用。文章對(duì)我國(guó)出口退稅制度實(shí)施的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，借鑒國(guó)際上一些退稅制度比較完善國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的出口退稅制度改革提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：出口退稅地方保護(hù)完善財(cái)政利益

中圖分類號(hào)：F810.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-491412009)05-071-02

一、出口退稅政策及其發(fā)展概述

出口退稅是指將出口的貨物在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和交易環(huán)節(jié)所繳納的流轉(zhuǎn)稅(在我國(guó)為增值稅和消費(fèi)稅)全部或部分退還給出口企業(yè)的一種制度，目的是使出口貨物以不含稅的價(jià)格進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，增強(qiáng)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，現(xiàn)在出口退稅政策已經(jīng)得到各國(guó)的普遍認(rèn)同。

我國(guó)的出口退稅政策始于1985年4月1日，此前實(shí)行的是出口補(bǔ)貼制度。我國(guó)實(shí)施出口退稅政策之初，規(guī)定中央外貿(mào)企業(yè)、工貿(mào)企業(yè)的退稅由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，地方外貿(mào)企業(yè)和工貿(mào)企業(yè)的退稅由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。1994年分稅制改革后，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)全部退稅款。隨后又經(jīng)過(guò)幾次調(diào)整，對(duì)當(dāng)前出口退稅影響最大的莫過(guò)于2004年和2005年的兩次出口退稅新政策，主要是建立中央和地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅的新機(jī)制，從2004年1月1日起，以2003年出口退稅實(shí)退指標(biāo)為基數(shù)，對(duì)超基數(shù)部分的應(yīng)退稅額，由中央和地方按照75:25的比例分擔(dān)；從2005年起，中央和地方分擔(dān)比例再次調(diào)整為92.5:7.5。最近的一次調(diào)整為，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出的《關(guān)于提高部分商品出口退稅率的通知》，明確從2008年11月1日起，適當(dāng)調(diào)高部分勞動(dòng)密集型和高技術(shù)含量、高附加值商品的出口退稅率。

二、我國(guó)現(xiàn)行出口退稅機(jī)制存在的問(wèn)題

我國(guó)出口退稅實(shí)施以來(lái)雖然一定程度上調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)2001年加入WTO以來(lái)，出口迅速增長(zhǎng)，2004年出口增長(zhǎng)率達(dá)到35，4％，與此對(duì)應(yīng)，出口退稅額也迅猛增長(zhǎng)，由1994年的450.2億元增長(zhǎng)到2007年的5273.29億元，增長(zhǎng)了將近ll倍，然而退稅比率并不是很高，欠稅情況嚴(yán)重。①出口騙稅造成稅款大量流失，原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)李德水認(rèn)為中國(guó)高額順差的形成另有其因：中國(guó)真實(shí)的順差并非表面所體現(xiàn)的那么大，炒匯、企業(yè)騙取退稅是導(dǎo)致中國(guó)外貿(mào)順差“失真”的重要原因。關(guān)于出口騙稅而導(dǎo)致的假順差問(wèn)題，英國(guó)渣打銀行分析師王志浩提出，2005年中國(guó)1019億美元順差中真實(shí)部分約350億美元，也就是說(shuō)六成多都是假的。我國(guó)的出口退稅機(jī)制主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1基數(shù)確定偏低。據(jù)規(guī)定，退稅基數(shù)是以各省2003年的出口應(yīng)退(免)稅額實(shí)退數(shù)來(lái)確定的。而2003年各省出口退稅指標(biāo)普遍感到不足，實(shí)際的出口退稅數(shù)偏低。隨后幾年我國(guó)出口迅猛增長(zhǎng)。據(jù)海關(guān)初步統(tǒng)計(jì)，2004年出口增長(zhǎng)率達(dá)到35.4％，2008年1-11月全國(guó)進(jìn)出口總值為23783.7億美元。同比增長(zhǎng)20.9％，新辦出口企業(yè)大量增加，新增加的出口企業(yè)以及外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備退稅沒(méi)有基數(shù)，又進(jìn)一步拉大了基數(shù)缺口。

2003年實(shí)退數(shù)為2039億元，當(dāng)年應(yīng)退數(shù)為2223.8億元，累計(jì)應(yīng)退數(shù)為3412.63億元，按25％的分擔(dān)比例，以2004年為例，地方要承擔(dān)343億元的超基數(shù)退稅支出，而當(dāng)期地方政府財(cái)政預(yù)算中未有這項(xiàng)支出地方財(cái)政可能面臨無(wú)錢可退的境地。從表1中可以看出，上海從2003年以后每年出口額都是增長(zhǎng)的,2007年的出口總額為3284.80億元，是2003年1123.06億元的將近三倍，而基數(shù)的確定卻是固定不變的。以2003年的實(shí)退數(shù)為基數(shù)，顯然基數(shù)確定偏低。

2地方負(fù)擔(dān)地區(qū)不均衡，各地退稅壓力不一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年前十一個(gè)月中國(guó)的出口總額為120233095萬(wàn)美元。其中廣東一省出口額就為3378023萬(wàn)美元，占出口總額的28.1％，廣東、江蘇、上海、浙江四省就占了出口總額的71％，可見(jiàn)，出口退稅負(fù)擔(dān)地區(qū)間分布極不均衡，特別是出口口岸城市財(cái)政壓力更加明顯。

3地方退稅無(wú)統(tǒng)一規(guī)定，可能引起新的欠稅。2003年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》文件中并沒(méi)有明確規(guī)定省、市、縣之間具體分擔(dān)比例。目前，絕大多數(shù)省份依據(jù)“誰(shuí)出口、誰(shuí)退稅”的原則，參照財(cái)政部核定基數(shù)的辦法，把中央核定的出口退稅基數(shù)全部分配給市、縣、鄉(xiāng)。由于下級(jí)地方財(cái)政的狀況不同，政策掌握和管理辦法上有差異，不可避免地會(huì)出現(xiàn)新的欠退稅：一是采取變通手段，直接或間接拖欠企業(yè)應(yīng)退稅款。

4征、退稅地域分離，導(dǎo)致地方保護(hù)主義。退稅是在貨物報(bào)關(guān)出口后一次性退還以前各個(gè)生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)所征收的全部增值稅。而征稅是在生產(chǎn)出口貨物的各個(gè)環(huán)節(jié)分別征收的。隨著生產(chǎn)貨物的不斷流轉(zhuǎn)，在不同地區(qū)、多個(gè)環(huán)節(jié)分別征收的增值稅，卻要在出口企業(yè)所在地全部退付，這種出口貨物征稅地區(qū)與退稅區(qū)較大程度的分離，加重了收購(gòu)?fù)獾刎浳锍隹谝约皬耐獾刭?gòu)進(jìn)原材料生產(chǎn)出口貨物的地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，造成了地區(qū)之間的不公平。我國(guó)有相當(dāng)部分出口為異地采購(gòu)出口，因此出口退稅新機(jī)制會(huì)產(chǎn)生政府間、地區(qū)間財(cái)政資源的再分配。出口越多的省、市異地退稅規(guī)模越大，這一矛盾越尖銳。

5出口退稅缺乏法律和機(jī)制保障，退稅效率低下。目前我國(guó)的退稅環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁雜，再加上退稅計(jì)劃的嚴(yán)重滯后等原因，造成退稅效率低下。雖然國(guó)家明確規(guī)定從2004年起海關(guān)代征的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收收入增量首先用于出口退稅。但收入增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了出口退稅的支出需要。對(duì)地方財(cái)政而言，由于受局部利益的限制和其他剛性支出的擠壓，往往不可能做到全額或及時(shí)退付。另外，由于我國(guó)稅收立法級(jí)次普遍較低，出口退稅法律體系不健全和地方保護(hù)主義等因素的存在，使我國(guó)目前的出口退稅管理還難以形成一個(gè)良好的外部環(huán)境，退稅的執(zhí)法缺乏透明度和公正性。

三、對(duì)我國(guó)出口退稅改革的政策建議

1建立科學(xué)、嚴(yán)密的稅收征管體系。國(guó)際上一些退稅體制完善的國(guó)家，其出口退稅管理都是以科學(xué)、嚴(yán)密的稅收征管為基礎(chǔ)的。雖然我國(guó)對(duì)出口退稅的管理要求在不斷加強(qiáng)，但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的出口退稅管理一直存在征、退脫節(jié)等問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)的退稅效率還不是很高。因此，一些地區(qū)亂開(kāi)減免稅的口子，甚至出現(xiàn)“包稅”、“定額征稅”等問(wèn)題。另外，國(guó)家制定的退稅率與征稅率經(jīng)常不能一致，導(dǎo)致我國(guó)出口貨物的免、抵、退管理方式比國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家復(fù)雜得多。近幾年我國(guó)出口退稅改革實(shí)踐也證明，脫離征稅環(huán)節(jié)來(lái)改革出口退稅管理制度難于從根本上堵塞騙稅漏洞。因此，建立起科學(xué)、嚴(yán)密、穩(wěn)定的出口退稅征管體系，才能保證出口退稅制度有效地實(shí)施。

2綜合治理騙取出口退稅違法行為。我國(guó)的騙稅現(xiàn)象層出不窮的一個(gè)重要原因在于我國(guó)的法治不健全，因此我國(guó)要制定明確的法律規(guī)定，對(duì)在執(zhí)行中涉嫌騙稅的企業(yè)和責(zé)任人員要給予嚴(yán)厲的處罰。我國(guó)可以效

仿意大利的做法在出口退稅檢查方面。讓稅務(wù)檢查部門也參與到海關(guān)對(duì)進(jìn)出口貨物監(jiān)管的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、檢查之中，以加強(qiáng)對(duì)出口騙稅行為的事前防范。此外，還應(yīng)加強(qiáng)與騙稅多發(fā)的外商購(gòu)貨地——香港、澳門兩地海關(guān)的合作，互通貨物出入境的有關(guān)信息，嚴(yán)防出口騙稅案件的發(fā)生。

3發(fā)展外貿(mào)代理制緩解出口地與貨源地政府間財(cái)稅關(guān)系不平衡。出口退稅難以實(shí)施的根本原因在于造成了地方政府之間的財(cái)稅關(guān)系不平衡，國(guó)際通行的直接代理制，也就是傭金代理制能夠在很大程度上緩解由于出口退稅分擔(dān)機(jī)制所產(chǎn)生的地方政府間財(cái)稅關(guān)系不平衡。在外貿(mào)代理制下兩地企業(yè)之間是代理關(guān)系，而不是收購(gòu)制下的買賣關(guān)系，外貿(mào)企業(yè)只是起到中間人的作用，收取傭金。因此不會(huì)出現(xiàn)地方政府間的隱性稅收轉(zhuǎn)移。

4實(shí)行出口產(chǎn)品“免稅采購(gòu)制。”我們可以借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“免稅采購(gòu)制”?！懊舛惒少?gòu)制”的基本做法是：出口企業(yè)從異地采購(gòu)產(chǎn)品出口時(shí)，以不含增值稅的價(jià)格購(gòu)進(jìn)貨物。這樣做的好處至少有兩點(diǎn)：一是減少了國(guó)稅機(jī)關(guān)和各地稅機(jī)關(guān)的稅務(wù)成本；二是有效緩解了出口退稅地方分擔(dān)機(jī)制下跨區(qū)域采購(gòu)所帶來(lái)的地方政府間財(cái)稅關(guān)系不平衡。在具體運(yùn)作上我們可以參考法國(guó)“免稅采購(gòu)”制度的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)：一種是年度免稅審批方式，這種方式適用于出口實(shí)績(jī)良好的企業(yè)。每年年初該類出口企業(yè)根據(jù)上一年度出口實(shí)績(jī)向所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)本年度的出口免稅額度。批準(zhǔn)后該企業(yè)在年度內(nèi)以及批準(zhǔn)額度范圍內(nèi)可以自主辦理免稅購(gòu)進(jìn)貨物。另一種是逐筆審批免稅額度，它適用于新成立的企業(yè)或臨時(shí)性出口的企業(yè)。其額度申請(qǐng)要有出口地海關(guān)的相關(guān)證明。希臘對(duì)外貿(mào)公司出口業(yè)實(shí)行類似的“免稅采購(gòu)”辦法；并通過(guò)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行額度管理，額度以外的出口采購(gòu)則采用“先征后返”的辦法處理。雖然國(guó)外的“免稅采購(gòu)制”并非是專門針對(duì)異地采購(gòu)問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，但其做法對(duì)解決我國(guó)目前面臨的新問(wèn)題有很大的借鑒意義。

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(作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院上海200093)

(責(zé)編：呂尚)