孫鳳蕾

摘要：在全球環(huán)境治理主體多元化的的今天，盡管國(guó)家行為體受到非國(guó)家行為體的挑戰(zhàn)，有式微的趨勢(shì)。但主權(quán)國(guó)家依然是全球環(huán)境治理的核心主體，在國(guó)際關(guān)系中處于主導(dǎo)地位。在當(dāng)前甚至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，沒有任何新的主體能取代國(guó)家行為體成為國(guó)際關(guān)系的主要角色。

關(guān)鍵詞：全球環(huán)境治理；主權(quán)國(guó)家；核心主體

中圖分類號(hào)：D03文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004—1605(2009)08／09—0159—04

從全球角度看，主權(quán)國(guó)家的觀念開始于1648年的《威斯特伐利亞和約》，威斯特伐利亞體系的最主要特點(diǎn)是，承認(rèn)文化、哲學(xué)和意識(shí)形態(tài)的多樣化。結(jié)果是導(dǎo)致了獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的產(chǎn)生與發(fā)展。“在這個(gè)體系中，國(guó)家被確認(rèn)為在邊界范圍內(nèi)擁有最高權(quán)力或主權(quán)的勢(shì)力”、“國(guó)家相互尊重主權(quán)通常被認(rèn)為是這個(gè)體系的基本原則。”從那時(shí)以來，國(guó)家主權(quán)的觀念已經(jīng)存在了350多年，并被世界各國(guó)普遍接受。而獨(dú)立主權(quán)國(guó)家的國(guó)際體系是這樣一種體系：在這里，國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系是發(fā)生在各自國(guó)土疆界以外的，因而構(gòu)成一個(gè)界限分明的整體——世界上的全體國(guó)家。全球化的迅猛發(fā)展，帶來了諸多的全球問題，而全球環(huán)境問題則是尤為顯著的一個(gè)。在全球環(huán)境治理中，盡管以聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署為代表的國(guó)際政府間組織以及相當(dāng)數(shù)量的國(guó)際環(huán)境非政府組織在全球環(huán)境治理中發(fā)揮重大作用，但國(guó)家仍是全球環(huán)境治理機(jī)制中最重要的行為體，各主權(quán)國(guó)家的政策行為對(duì)于國(guó)際環(huán)境機(jī)制的創(chuàng)建、運(yùn)行和效用具有其他行為體不可比擬的巨大影響力。

1，國(guó)家是全球環(huán)境治理最基本的主體，在國(guó)際關(guān)系中依然處于主導(dǎo)地位。

主權(quán)國(guó)家是當(dāng)代國(guó)家關(guān)系體系的主要構(gòu)成單位，是當(dāng)今國(guó)際舞臺(tái)上最活躍、最富有能量的主角。國(guó)家之間的互動(dòng)不僅是國(guó)際關(guān)系中最重要的內(nèi)容，而且直接決定著國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)面貌，發(fā)展進(jìn)程和總體趨勢(shì)。國(guó)際行為體的主要成分是民族國(guó)家，因此，國(guó)際關(guān)系首先是基本行為體——主權(quán)國(guó)家之間的關(guān)系。在國(guó)際關(guān)系中，無論是全球?qū)哟?，還是在地區(qū)、多邊或雙邊層次，國(guó)家都表現(xiàn)為核心要素，占據(jù)著中心位置，起著決定性的主導(dǎo)作用。這是因?yàn)閲?guó)家是國(guó)際關(guān)系中唯一享有主權(quán)的行為體，是最有實(shí)力的角色。這是任何一個(gè)非國(guó)家行為體所無法做到的。同時(shí)，國(guó)家間的相互關(guān)系規(guī)定了國(guó)際關(guān)系的主要內(nèi)容和基本狀態(tài)，大量的國(guó)際問題乃至全球問題都要依靠國(guó)家間的協(xié)調(diào)和合作來解決。因此，國(guó)家行為體是當(dāng)代國(guó)家關(guān)系體系中最主要、最基本、最活躍、最有作為的行為主體。同樣，在全球環(huán)境治理中，主權(quán)國(guó)家依然是最基本的最重要的治理主體，也只有它才能決定著全球環(huán)境治理的成效。詹姆斯N·羅西瑙在《沒有政府的治理》中也強(qiáng)調(diào)，“并不是想斷定當(dāng)今的國(guó)際關(guān)系變革正在銷蝕國(guó)家的中心地位”，“像跨國(guó)公司和銀行這樣的非國(guó)家主體的重要性可能會(huì)上升，但很少有跡象表明他們正在把國(guó)家從中心舞臺(tái)上排擠出去”，“除了國(guó)家，沒有其他力量能夠統(tǒng)治整個(gè)社會(huì)而不崩潰，并陷入部落制的內(nèi)部民族主義的泥潭當(dāng)中，或受到官僚的、超民族主義的無效統(tǒng)治?！薄拔鞣絿?guó)家及隨后世界其他地區(qū)的人民已在其中做了三百年政治頂禮膜拜的威斯特伐利亞神殿還沒有完全崩塌。國(guó)家仍然是國(guó)際關(guān)系中的中心政治角色。”

主權(quán)國(guó)家的在全球環(huán)境治理中的這種核心地位，具體表現(xiàn)為：

首先，國(guó)家環(huán)境主權(quán)原則是全球環(huán)境治理一個(gè)極其重要的原則。

由于環(huán)境問題的超國(guó)界性，使它越來越成為重要的國(guó)際不安定因素，在國(guó)家之間的對(duì)外關(guān)系中成為國(guó)家首要考慮的問題。環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有了密不可分的聯(lián)系，與“人權(quán)”交織在一起，環(huán)境問題也成為國(guó)家安全考慮的重要問題之一。這一切都使國(guó)家主權(quán)涉獵全球環(huán)境問題成為一種趨勢(shì)，最終導(dǎo)致了國(guó)家環(huán)境主權(quán)理念的形成與確立。而國(guó)家環(huán)境主權(quán)原則也成為全球環(huán)境治理的重要原則之一，也有人稱之為“國(guó)家環(huán)境資源主權(quán)原則”。

有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家環(huán)境主權(quán)最早可追溯至1939—1941年特雷爾冶煉廠仲裁裁決中，其進(jìn)一步得到確立是在1962年聯(lián)合國(guó)通過的《關(guān)于天然資源之永久主權(quán)宣言》之中，他明確各國(guó)對(duì)其生存環(huán)境和資源享有永久主權(quán)的權(quán)利，各國(guó)有權(quán)自主決定對(duì)其開發(fā)利用。它把環(huán)境權(quán)包含在主權(quán)之中，作為主權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?！端沟赂鐮柲θ祟惌h(huán)境宣言》將這一原則表述為“尊重國(guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境原則”?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》更是將這一原則作為第二項(xiàng)原則，指出“依照聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法原則，各國(guó)有按照其環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán)權(quán)利，同時(shí)亦負(fù)有責(zé)任，確保在它管轄或控制范圍之內(nèi)的活動(dòng)，不致?lián)p害其他國(guó)家的或在國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境”?？梢钥闯?，這一原則表現(xiàn)為兩個(gè)方面。首先，它體現(xiàn)為國(guó)家享有開發(fā)其資源的主權(quán)權(quán)利，即包括對(duì)環(huán)境資源的所有權(quán)和環(huán)境事務(wù)的處置權(quán)。這是國(guó)家主權(quán)固有的內(nèi)容，任何國(guó)家、組織和個(gè)人不得侵犯。其次，它表現(xiàn)為不損害他國(guó)環(huán)境和各國(guó)管轄范圍以外的環(huán)境的原則。國(guó)家環(huán)境主權(quán)原則一方面強(qiáng)調(diào)各國(guó)對(duì)自然資源擁有永久的主權(quán)，另一方面強(qiáng)調(diào)各國(guó)在行使各自環(huán)境主權(quán)的同時(shí)負(fù)有確保不損害他國(guó)和國(guó)際共有地區(qū)的環(huán)境義務(wù)，從而保證了該原則的國(guó)際合法性與現(xiàn)實(shí)的可行性。這一原則在充分賦予各國(guó)享有環(huán)境與資源開發(fā)權(quán)利的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)了國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，體現(xiàn)了在全球環(huán)境治理中的主權(quán)國(guó)家權(quán)利和義務(wù)的平衡和統(tǒng)一。兩者構(gòu)成統(tǒng)一的整體，前者是基礎(chǔ)和基本前提，后者是保障，兩者緊密聯(lián)系，相互依存、不可分割。它們是同一問題的兩個(gè)方面，其實(shí)質(zhì)就在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境主權(quán)權(quán)利。

其次，主權(quán)國(guó)家在全球環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)建、運(yùn)行以及效用方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

國(guó)家是歷次全球環(huán)境會(huì)議的主要參與者，同時(shí)也是國(guó)際環(huán)境立法的基本法律主體，全球環(huán)境治理機(jī)制中的主要原則、規(guī)范和決策程序的確立主要通過主權(quán)國(guó)家間的談判、妥協(xié)、承諾與認(rèn)可方可以實(shí)現(xiàn)。在全球環(huán)境治理機(jī)制的創(chuàng)建中，從1972年的第一次人類環(huán)境大會(huì)到1992年的里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)再到2002年的約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展首腦會(huì)議，這三次具有里程碑意義的全球環(huán)境會(huì)議，盡管有社會(huì)各方的努力，有非國(guó)家行為主體的參與和影響，但是集立法、執(zhí)法和行政權(quán)力于一身的主權(quán)國(guó)家無疑是最主要的參與者，而且其政策和態(tài)度關(guān)系著歷次全球環(huán)境治理活動(dòng)的成敗。

國(guó)家的政策行為極大地影響全球環(huán)境治理機(jī)制的運(yùn)行與效用。有學(xué)者指出，由于國(guó)際機(jī)制主要被看作是世界政治的基本特征的調(diào)節(jié)性因素或者是“干擾性的變量”，在缺乏國(guó)際政府、法律和法庭來強(qiáng)制執(zhí)行某種禁制政策的情況下，國(guó)際機(jī)制的所有政策依然主要在國(guó)家政府的層面上得以執(zhí)行。因此，國(guó)際機(jī)制的運(yùn)行和實(shí)際效用主要依賴于各參與國(guó)家的具體政策的實(shí)現(xiàn)。如果不與國(guó)家這樣牢固的依托相聯(lián)系，國(guó)際機(jī)制的作用就會(huì)飄忽不定。在全球環(huán)境治理問題上，盡管相關(guān)國(guó)際機(jī)制的諸多原則規(guī)范還沒有落實(shí)到具體執(zhí)

行層面，但國(guó)際機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行依然需要參與國(guó)際機(jī)制的各主權(quán)國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的國(guó)內(nèi)政策法律方可得以實(shí)現(xiàn)，其效用更要以各主權(quán)國(guó)家所愿投入的時(shí)間和能量進(jìn)行衡量。因此，國(guó)家的政策行為仍是影響全球環(huán)境治理機(jī)制的運(yùn)行和效用的最重要的因素。

最后，主權(quán)國(guó)家在國(guó)際環(huán)境法制定和實(shí)施過程中，起著決定作用。

在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域，作為國(guó)際環(huán)境法基本主體的國(guó)家，其主要作用體現(xiàn)在：(1)締結(jié)環(huán)境條約。盡管在環(huán)境條約的簽署中，非國(guó)家行為體的作用不容忽視，其重要性也呈日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但是國(guó)家依然是環(huán)境條約簽署的決定因素，只有主權(quán)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)了部分環(huán)境管轄權(quán)和使用權(quán)的讓渡，才能最終形成協(xié)議。(2)承擔(dān)條約規(guī)定的義務(wù)及其他環(huán)境義務(wù)。主權(quán)國(guó)家是環(huán)境法的權(quán)利主體，同時(shí)意味著也是義務(wù)主體，也只有主權(quán)國(guó)家這一義務(wù)主體才是最穩(wěn)定和可靠的。(3)創(chuàng)立進(jìn)行國(guó)際合作的環(huán)保國(guó)際組織，國(guó)際政府間環(huán)境組織的成員無一不是主權(quán)國(guó)家。(4)通過國(guó)際、國(guó)內(nèi)法方式實(shí)施環(huán)境條約，是實(shí)施條約和監(jiān)督條約實(shí)施的主體。任何法律規(guī)范，如果得不到有效的實(shí)施則是一紙空文。國(guó)際環(huán)境法依然。國(guó)家是國(guó)際環(huán)境法的基本主體，國(guó)家的實(shí)施是基本的、直接的、主要的和決定性的。一方面，各國(guó)要使其國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)手段可以被用來實(shí)施國(guó)際環(huán)境規(guī)則；另一方面，國(guó)家制定并執(zhí)行國(guó)際環(huán)境法的有關(guān)法律、法規(guī)。(5)獨(dú)立地進(jìn)行國(guó)際求償。作為國(guó)際環(huán)境法的主體，主權(quán)國(guó)家具有這一權(quán)利。(6)承擔(dān)國(guó)際環(huán)境法律責(zé)任。國(guó)際環(huán)境損害責(zé)任制度是一個(gè)復(fù)雜的綜合性的法律責(zé)任制度。主權(quán)國(guó)家是國(guó)際環(huán)境法上的權(quán)利和義務(wù)的主要承受者，也是國(guó)際環(huán)境責(zé)任的本主體。如果一個(gè)國(guó)家的行為違反了國(guó)際環(huán)境法的義務(wù)或造成了他國(guó)或國(guó)際公域內(nèi)的環(huán)境損害，國(guó)家就必須承擔(dān)國(guó)際環(huán)境損害責(zé)任。同時(shí)一些國(guó)際條約也規(guī)定，如果一國(guó)對(duì)其控制或管轄下的個(gè)人行為造成了他國(guó)或國(guó)際公域的環(huán)境損害，國(guó)家也須承擔(dān)責(zé)任。

2，國(guó)家行為體受到非國(guó)家行為體的挑戰(zhàn)，有式微的趨勢(shì)

二戰(zhàn)以來，國(guó)際關(guān)系中最重大的變化之一便是非國(guó)家行為體的大量增加，主權(quán)國(guó)家作為國(guó)際關(guān)系的唯一行為體的傳統(tǒng)觀念被打破，國(guó)際關(guān)系行為體多元化。為數(shù)眾多的迅速建立起來的國(guó)際組織、跨國(guó)公司積極參與國(guó)際事務(wù)，涉及的領(lǐng)域非常廣泛，深入到主權(quán)國(guó)家傳統(tǒng)的管轄領(lǐng)域，并發(fā)揮著越來越大的作用，對(duì)國(guó)家行為體構(gòu)成了直接的挑戰(zhàn)。

首先是國(guó)際政府間組織。以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際組織在全球環(huán)境治理中功能逐步提升，由于建立在主權(quán)國(guó)家基礎(chǔ)之上的國(guó)際政府間組織和主權(quán)國(guó)家一樣在國(guó)際法上具有獨(dú)立的人格，同時(shí)擁有著能夠承擔(dān)一系列全球環(huán)境治理的機(jī)構(gòu)，而且擁有采取行動(dòng)所必須的自主權(quán)。這樣，功能上的重合，導(dǎo)致國(guó)際政府間組織在運(yùn)作中必然部分取代傳統(tǒng)由主權(quán)國(guó)家實(shí)行的職責(zé)，使主權(quán)國(guó)家在這部分問題上實(shí)際上失去了最高權(quán)威，這對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)的侵蝕和制約是顯而易見的。尤其在全球環(huán)境問題上，國(guó)際政府間組織在全球環(huán)境治理的國(guó)際層面上，發(fā)揮著全局性作用。有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際政府間組織對(duì)國(guó)家主權(quán)的異化有三個(gè)表現(xiàn)：一是對(duì)主權(quán)的分割、減損。即國(guó)家向國(guó)際組織轉(zhuǎn)讓部分主權(quán)使自己原有權(quán)利的減少。二是對(duì)主權(quán)的制裁；三是向侵蝕主權(quán)發(fā)展。其次是跨國(guó)公司。大多數(shù)跨國(guó)公司的活動(dòng)都得到了所在主權(quán)國(guó)家的合法允許，這意味著在主動(dòng)層面上，所在國(guó)把經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)的某些事務(wù)讓渡給了跨國(guó)公司。如對(duì)礦山的開采權(quán)，國(guó)家一旦把礦山租借給跨國(guó)公司開采，至少在租借期內(nèi)所在國(guó)對(duì)其在這塊土地及這塊土地上的資源不再有充分行使主權(quán)能力。由于跨國(guó)公司對(duì)利益最大化的追求，這種對(duì)環(huán)境主權(quán)的讓渡很可能會(huì)給東道國(guó)帶來環(huán)境的破壞。再如跨國(guó)公司對(duì)有害物質(zhì)的跨國(guó)轉(zhuǎn)移對(duì)國(guó)家的環(huán)境主權(quán)也是一種侵蝕。最后就是非政府組織。近年來，隨著全球環(huán)境問題的加劇，非政府組織的數(shù)量大為增加，活動(dòng)也日益頻繁，尤其是在環(huán)境領(lǐng)域，非政府組織的影響力和輻射力甚至已在某些方面超過了許多國(guó)際政府間組織。國(guó)際環(huán)境非政府組織在環(huán)境問題上對(duì)各國(guó)(尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家)的巨大壓力都不斷凸現(xiàn)了非政府組織在國(guó)際社會(huì)的影響和作用。這種影響和作用的擴(kuò)大，也使非政府組織對(duì)國(guó)家主權(quán)構(gòu)成了一定的侵蝕和制約。從發(fā)展前景看，非政府組織在環(huán)境領(lǐng)域的存在和積極活動(dòng)將使主權(quán)國(guó)家在維護(hù)國(guó)家主權(quán)方面面臨越來越大的挑戰(zhàn)。在主權(quán)國(guó)家對(duì)這些組織的控制能力越來越弱的同時(shí)，這些組織將在環(huán)境事務(wù)中不斷發(fā)出自己的聲音，進(jìn)而對(duì)國(guó)家行使主權(quán)的意志和能力構(gòu)成進(jìn)一步的影響和牽制。1999年的西雅圖事件是一個(gè)很好證明。如果說，在主權(quán)的侵蝕方式上，國(guó)際政府間組織是以國(guó)家的主動(dòng)接受為前提，跨國(guó)公司是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的外部滲透，非政府組織則是對(duì)國(guó)家主權(quán)內(nèi)外兩個(gè)向度的挑戰(zhàn)。

“由于國(guó)家正被日益卷入由正式及非正式的規(guī)制編織成的網(wǎng)絡(luò)中，而且這個(gè)卷入的過程有可能在即將到來的整個(gè)世紀(jì)里繼續(xù)取得進(jìn)展(盡管是階段性的)因此擁有傳統(tǒng)上的高度政策自治的國(guó)家概念基本上已不再準(zhǔn)確?！绷_西瑙認(rèn)為，“傳統(tǒng)威斯特伐利亞體系中國(guó)家自治的那些支柱在過去已受到侵蝕并表現(xiàn)為一種持續(xù)衰退的過程”。這些分別是：訴諸武力的成本／效益比率小、負(fù)面的外部關(guān)系(例如環(huán)境危害、疾病的跨國(guó)傳播等)帶來的損害微小、低水平的相互依存、信息流量小、獨(dú)裁主義政府居主導(dǎo)地位及文化的異質(zhì)性等等。

(3)對(duì)國(guó)家在全球環(huán)境治理中的地位展望

盡管非國(guó)家行為體在全球環(huán)境治理中的作用日益明顯，重要性也愈漸增強(qiáng)，但是非國(guó)家行為體的行為有一定的局限性，它們大多是國(guó)家的派生物，都是在國(guó)家關(guān)系日益發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上演化出來的。非國(guó)家行為體，特別是國(guó)際組織，其性質(zhì)、地位、行為、作用直接或間接受到國(guó)家的制約和影響，它們?cè)趪?guó)際關(guān)系中的重要性和作用的大小，在很大程度上取決于它們直接或間接影響國(guó)家行為能力的大小。同時(shí)，由于它們的國(guó)際法律地位尚未完全確定，從而直接影響到其作用的發(fā)揮。因此，非國(guó)家行為體還無法取代國(guó)家在國(guó)際關(guān)系體系中的地位和功能。

盡管如此，國(guó)家行為的功能與作用還是應(yīng)該做出相應(yīng)的調(diào)適?！叭蚧瘡膰?guó)家內(nèi)部改變了國(guó)家權(quán)力的基礎(chǔ)，并產(chǎn)生出一種多層次的后威斯特伐利亞的世界秩序。國(guó)家在這個(gè)秩序中仍然是重要的(確切地說，應(yīng)該是最重要的——筆者注)，但只是作為若干權(quán)力層次中的一層。”因此，國(guó)家在全球環(huán)境治理中的功能和作用需要作適度的調(diào)適，要改變傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)觀念，確立一種新的國(guó)家主權(quán)觀。

國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)顯示，在當(dāng)前甚至今后相當(dāng)長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，沒有任何新的主體能取代國(guó)家行為體成為國(guó)際關(guān)系的主要角色，也沒有任何成熟的政治制度與體制安排能取代自《威斯特伐利亞和約》以來人們所熟悉的政治制度與體制安排，即以領(lǐng)土政治和主權(quán)國(guó)家為軸心的一整套政治框架和行為規(guī)則。但與此同時(shí)，我們又必須承認(rèn)，非國(guó)家行為體的日益活躍不僅是事實(shí)，而且是歷史趨勢(shì)。國(guó)家已不可能獨(dú)自壟斷對(duì)人類公共事務(wù)的管理，國(guó)際關(guān)系中國(guó)家一枝獨(dú)秀的時(shí)代已告終結(jié)。國(guó)家必須學(xué)會(huì)同非國(guó)家主體對(duì)話、合作，共同分享管理公共事務(wù)的權(quán)力。盡管國(guó)家及其主權(quán)的絕對(duì)性、至上性仍有其歷史合理性一面，并在現(xiàn)實(shí)的國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮重要作用，但國(guó)家及其主權(quán)的相對(duì)性一面日益顯現(xiàn)。應(yīng)該更多地關(guān)注這種相對(duì)性的影響，尤其要加強(qiáng)國(guó)家及其主權(quán)的絕對(duì)性與相對(duì)性之關(guān)系的研究，以便使國(guó)家行為體的功能與作用能夠適應(yīng)人類社會(huì)的轉(zhuǎn)型，適應(yīng)國(guó)際關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)。