試行人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)深化司法體制改革,自覺接受外部監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措和制度創(chuàng)新,有著豐富的理論基礎(chǔ)、政策法律依據(jù)和迫切的實(shí)踐需求,獲得了黨中央和全國(guó)人大的認(rèn)可和支持。但就目前的狀況而言,人民監(jiān)督員制度仍然缺乏法律依據(jù),它的直接依據(jù)就是最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),而不是以國(guó)家立法的形式來(lái)予以固定,沒有能夠上升到國(guó)家行為的高度。如何抓住機(jī)遇,迎接挑戰(zhàn),總結(jié)完善,實(shí)現(xiàn)立法,是擺在我們面前的一項(xiàng)重要課題。對(duì)此,我簡(jiǎn)單談一下自己的粗淺認(rèn)識(shí)。

一、人民監(jiān)督員制度立法的基本思路和步驟

人民監(jiān)督員制度是我國(guó)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)體系下實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主監(jiān)督的一種新的形式,它具有深厚的憲政底蘊(yùn),體現(xiàn)了豐富的民主原理,因此它除了具有程序性這一基本特征之外,更具有民主性和社會(huì)性的特征。該制度試點(diǎn)和推行所依據(jù)的正是憲法中關(guān)于人民有權(quán)依法“通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)”,以及“一切國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”的規(guī)定。因此,憲法中的這一原則應(yīng)當(dāng)成為人民監(jiān)督員制度立法的基本指導(dǎo)思想。

人民監(jiān)督員制度的立法,不僅涉及到人民檢察院組織法的修改,也涉及到刑事訴訟程序的完善,既要明確人民監(jiān)督員的性質(zhì)、組織、產(chǎn)生和職權(quán),又要規(guī)定人民監(jiān)督員在訴訟過(guò)程中具體行使職權(quán)的路徑和方式,因此對(duì)人民監(jiān)督員制度的立法應(yīng)當(dāng)貫徹民主監(jiān)督的憲政思想,注意相關(guān)法律的修改與協(xié)調(diào)。

一是制訂人民監(jiān)督員條例。爭(zhēng)取全國(guó)人大的支持,在積極實(shí)踐,充分研究和大量論證的基礎(chǔ)上,經(jīng)全國(guó)人大授權(quán),由人民檢察院制定相關(guān)的人民監(jiān)督員條例,對(duì)人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、作用、基本原則以及人民監(jiān)督員的任職條件,產(chǎn)生程序,監(jiān)督范圍,監(jiān)督路徑,監(jiān)督方式,監(jiān)督程序,監(jiān)督效力,權(quán)利保障,監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容,作全面具體、細(xì)致深入的規(guī)定。二是寫進(jìn)人民檢察院組織法。抓住修改《人民檢察院組織法》的時(shí)機(jī),把人民監(jiān)督員制度寫入這部法律,對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督制度做出原則性規(guī)定。三是固定在刑事訴訟法中。在修改《刑事訴訟法》時(shí),在人民監(jiān)督員條例、人民檢察院組織法的基礎(chǔ)上,將人民監(jiān)督員制度固定在其中,對(duì)人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容做出規(guī)定,在程序上對(duì)人民監(jiān)督員制度進(jìn)行要求,重點(diǎn)對(duì)人民監(jiān)督員行使職權(quán)的路徑、方式、效力等內(nèi)容進(jìn)一步做出程序性規(guī)定,以便具有一定的操作性,便于司法運(yùn)作。四是制訂人民監(jiān)督員法。可以在實(shí)踐的基礎(chǔ)上,待條件成熟時(shí),由最高人民檢察院向全國(guó)人大提出立法建議,制定專門的《人民監(jiān)督員法》,以替代其他規(guī)定和條例,如有可能,必要時(shí)將人民監(jiān)督員制度寫進(jìn)憲法。

二、人民監(jiān)督員制度立法應(yīng)當(dāng)解決的幾個(gè)具體問(wèn)題

(一)名不正則言不順,賦予人民監(jiān)督員具有相對(duì)的獨(dú)立性是進(jìn)行相關(guān)立法的首要問(wèn)題

推行人民監(jiān)督員的目的在于對(duì)檢察權(quán)濫用的監(jiān)督和扼制,其意義在于追求維護(hù)司法的公正性和社會(huì)的公平正義。相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督主體是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的的基本前提。如何使人民監(jiān)督員制度處于超然地位,保證監(jiān)督實(shí)效是人民監(jiān)督員制度面臨的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題,也是這項(xiàng)制度成功并得到社會(huì)認(rèn)可的前提條件。否則,必將使這項(xiàng)制度最終被視為是檢察機(jī)關(guān)“擺花架子”、“做秀”而夭折在搖籃之中。

其一,人民監(jiān)督員的選任問(wèn)題。“徒法不足以自行”。一項(xiàng)好的制度,一部好的立法出臺(tái)、頒布后,由什么樣的人、應(yīng)具備什么樣的資質(zhì)、通過(guò)怎樣的程序來(lái)選任執(zhí)行者,是首要的問(wèn)題,同時(shí)也是關(guān)鍵性的?！兑?guī)定》第五條規(guī)定了人民監(jiān)督員選任的四個(gè)條件:具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍;擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法;年滿二十三周歲;作風(fēng)正派,堅(jiān)持原則,有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。這就要求人民監(jiān)督員的選任條件應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格,所選任人員既要具備一定的專業(yè)知識(shí)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)以勝任監(jiān)督工作,又必須有較高的社會(huì)威望以保證監(jiān)督的社會(huì)公信度?；谖覀儑?guó)家實(shí)行共產(chǎn)黨為執(zhí)政黨的多黨合作制,人民監(jiān)督員應(yīng)多從資深學(xué)者、民主人士中選任,以更能體現(xiàn)推行人民監(jiān)督員制度這一旨在維護(hù)司法公正和社會(huì)正義,保障人民權(quán)利立法之初衷與本意。

其二,人民監(jiān)督員的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。人民監(jiān)督員不是檢察機(jī)關(guān)的工作人員,其行使監(jiān)督權(quán)也不與檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互制約,也不是對(duì)檢察工作臨時(shí)性的、全面性的監(jiān)督檢查,而應(yīng)該是一種來(lái)自于檢察機(jī)關(guān)外部的、經(jīng)常性的、具體到對(duì)個(gè)案的、以程序性為保障的監(jiān)督。因此,給人民監(jiān)督員提供相應(yīng)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)是十分必要的。根據(jù)《規(guī)則》第三十三條“人民監(jiān)督員因履行職責(zé)所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費(fèi)用,應(yīng)當(dāng)由人民檢察院給予補(bǔ)助,無(wú)固定收入的人民監(jiān)督員在參加監(jiān)督活動(dòng)期間,由人民檢察院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY,按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。說(shuō)白了,人民監(jiān)督員會(huì)被當(dāng)作是檢察機(jī)關(guān)為自己“面上”的需要而購(gòu)置了一支鼓樂(lè)班子。為此,為了充分彰顯人民監(jiān)督員監(jiān)督的公正性,增強(qiáng)監(jiān)督的公信度,就必須保證人民監(jiān)督員開展工作所需辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立性。

(二)規(guī)范和完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序是進(jìn)行相關(guān)立法的實(shí)質(zhì)問(wèn)題

“沒有程序正義,就沒有實(shí)體正義?！本唧w到人民監(jiān)督員制度中,如果沒有規(guī)范的、具有可操作性的監(jiān)督程序予以保障,則根本就談不上監(jiān)督的實(shí)效。人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中就其監(jiān)督程序的操作而言,尚有諸多亟待規(guī)范和完善之處。

其一,關(guān)于“三類案件”的監(jiān)督程序。首先,對(duì)于不服逮捕決定的監(jiān)督中,根據(jù)《規(guī)則》第十八條的規(guī)定,犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,在自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出并附申辯理由后,承辦案件部門應(yīng)當(dāng)立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)交偵查監(jiān)督部門,由偵查監(jiān)督部門另行指定承辦人審查。維持原逮捕決定的,移送書面意見和相關(guān)材料至人民監(jiān)督員辦公室,做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備,從而啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。其二,關(guān)于“五種情形”的監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務(wù)犯罪案件中具有應(yīng)當(dāng)立案而不立案或不應(yīng)當(dāng)立案而立案的;超期羈押的;違法搜查、扣押、凍結(jié)的;應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認(rèn)或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的五種情形,可以提出意見并統(tǒng)一由人民監(jiān)督員辦公室收轉(zhuǎn)材料,督促相關(guān)部門辦理,并及時(shí)反饋處理意見。然而,《規(guī)定》的這一有關(guān)對(duì)“五種情形”的監(jiān)督規(guī)定是將人民監(jiān)督員制度定格在人民監(jiān)督員的誕生、任免是由檢察機(jī)關(guān)決定的基礎(chǔ)之上,人民監(jiān)督員欠缺相對(duì)獨(dú)立性,導(dǎo)致人民監(jiān)督員對(duì)上述五種情形的監(jiān)督缺乏著力點(diǎn)和監(jiān)督力度。因此我們認(rèn)為,在進(jìn)行對(duì)人民監(jiān)督員的相關(guān)立法中,如何規(guī)范和完善人民監(jiān)督員對(duì)五種情形實(shí)行有效監(jiān)督機(jī)制,也是一個(gè)擺在面上的亟待解決的問(wèn)題。為此,只有真正實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度由系統(tǒng)內(nèi)向系統(tǒng)外的轉(zhuǎn)化,才是保障人民監(jiān)督員獨(dú)立、公正地進(jìn)行監(jiān)督的基礎(chǔ)。

實(shí)踐證明,人民監(jiān)督員制度充分體現(xiàn)了我國(guó)憲法中的民主權(quán)原則,是查辦職務(wù)犯罪工作中貫徹落實(shí)憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)的具體舉措,是在現(xiàn)行法制框架內(nèi)的一種憲政實(shí)踐的創(chuàng)舉,符合憲法保障人權(quán)、促進(jìn)民眾參與司法的基本理念,是加強(qiáng)對(duì)檢察工作監(jiān)督、促進(jìn)司法公正的重要舉措。因此,隨著該項(xiàng)制度的全面推行和深化,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)該制度的成果總結(jié)和理論論證,并推動(dòng)對(duì)該制度的立法工作,爭(zhēng)取早日以法律的形式對(duì)此制度予以確認(rèn)和規(guī)范。

作者簡(jiǎn)介:

霍軼東,山東省汶上縣供電公司經(jīng)理、高級(jí)工程師,汶上縣人民檢察院人民監(jiān)督員。