章劍生

自1978年以來，在恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)而制定的改革開放策略中，并無所謂的要解決“人的覺醒”的問題，也少有民主、科學(xué)的啟蒙任務(wù)。我們延續(xù)了100多年的“強(qiáng)國夢(mèng)”之信念，在對(duì)“物”的追求過程中嚴(yán)重?cái)D壓了對(duì)“人”本體的訴求，人在很大程度上仍然被置于獲得“物”的手段。即使在這個(gè)過程中出現(xiàn)人的“自我意識(shí)覺醒”現(xiàn)象，也僅僅是改革開放策略的一種副產(chǎn)品。1999年憲法修正案寫下的“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”，可以看做將以前改革開放僅僅是對(duì)“物”的追求，開始調(diào)整或者將“人”本身也當(dāng)成目的來追求的標(biāo)志。2004憲法修正案把“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法第33條，更可視為對(duì)改革開放策略的重大調(diào)整：人成為國家活動(dòng)的最終目的，作為憲法具體化的現(xiàn)代行政法之目的從此也有了全新的內(nèi)容。

一、憲法框架中的現(xiàn)代行政法目的嬗變

“國家尊重和保障人權(quán)”作為憲法規(guī)范，為國家設(shè)定了兩項(xiàng)義務(wù)：(1)國家應(yīng)當(dāng)以消極的不作為之方式尊重人的自由選擇。(2)國家應(yīng)當(dāng)以積極的作為方式保障人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代行政法當(dāng)以這樣的思想觀念來指引具體制度與原則，并將此確定為現(xiàn)代行政法的核心目的。因?yàn)椋熬腿魏我粋€(gè)成熟的法律思想體系而言，如果抽去了其作為邏輯起點(diǎn)的人的預(yù)設(shè)，整個(gè)理論大廈將會(huì)坍塌”。

人權(quán)獲得了國家尊重，使得人在國家活動(dòng)中獲得了主體性地位，從而使得人成為評(píng)判國家活動(dòng)是否具有正當(dāng)性的基本準(zhǔn)則。比如行政機(jī)關(guān)作出的征收集體土地、城市房屋拆遷等行政活動(dòng)，如果使被征收集體土地上的農(nóng)民和被拆遷房屋的城市居民，現(xiàn)有的生活水準(zhǔn)得不到提升，甚至連現(xiàn)有的生活水準(zhǔn)都難以為繼，那么這種行政活動(dòng)在“人權(quán)條款”面前就不具有正當(dāng)性。再如經(jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境污染與人的生存健康沖突問題，也一直困擾著國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展策略。這十幾年來許多地方政府因?yàn)槠孀非驡DP所導(dǎo)致的大量環(huán)境“外部性”問題，其后果已為國家決策者所意識(shí)到。所以，“科學(xué)發(fā)展觀”從本質(zhì)上講是對(duì)“人權(quán)條款”的積極回應(yīng)。

國家的根本任務(wù)是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。但是，無論國家的任務(wù)多么崇高、偉大，人總是目的，而不是實(shí)現(xiàn)這個(gè)任務(wù)的手段。國家的任務(wù)只能體現(xiàn)人的價(jià)值，不能壓倒人的價(jià)值。如康德所說：“在全部被造物之中，人所愿欲的和他能夠支配的一切東西都只能被用作手段：唯有人，以及與他一起，每一個(gè)理性的創(chuàng)造物，才是目的本身?！彼?，國家應(yīng)當(dāng)把具體的個(gè)人當(dāng)做具有獨(dú)立主體意識(shí)的合作者，而不是隨意可以支配的客體。

從“人權(quán)條款”中所導(dǎo)出的以人為本，無論是作為治國策略還是行政理念都應(yīng)當(dāng)予以肯定。在現(xiàn)代行政法上，以人為本至少具有如下兩層含義：(1)生存保障?！俺燥柎┡笔巧姹Ｕ系幕疽蟆．?dāng)人盡了自我努力之后仍然不能解央自己的生存問題時(shí)，國家就必須承擔(dān)為其提供“吃飽穿暖”的基本條件。(2)自我發(fā)展保障。當(dāng)“吃飽穿暖”有了保障之后，國家必須為人的自我發(fā)展提供條件，以滿足人的生存質(zhì)量不斷提升。比如，國家必須發(fā)展國民義務(wù)教育制度，為每一個(gè)人提供基本的義務(wù)教育，因?yàn)榻逃龑?duì)于人的自我發(fā)展來說，的確是至關(guān)重要的前提條件。

二、服務(wù)于現(xiàn)代行政法目的的雙重手段

作為憲法具體化的現(xiàn)代行政法，必須以“人權(quán)條款”為指引，借助于現(xiàn)代行政法可以利用的一切手段，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法的目的?，F(xiàn)代行政必須把行政相對(duì)人作為具有“人”主體性而被尊重為前提，由此形成持久、平和、穩(wěn)定的社會(huì)秩序。就現(xiàn)代行政手段而言，從功能上主要可以分為干預(yù)行政和給付行政。前者為傳統(tǒng)行政法所固有的行政活動(dòng)方式，后者則是現(xiàn)代行政法所發(fā)展出的，與干預(yù)行政并存的另一種行政活動(dòng)方式。它們共同構(gòu)成了現(xiàn)代行政的基本內(nèi)容。而無論是哪種行政，其以人為本的理念則是共同的。

1干預(yù)行政。干預(yù)行政是行政機(jī)關(guān)旨在通過限制甚至剝奪行政相對(duì)人利益的方式，來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的一種行政活動(dòng)。行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等是典型的干預(yù)行政活動(dòng)方式。干預(yù)行政的功能在于排除危害，旨在維護(hù)公共秩序?！叭藱?quán)條款”入憲之后，的確在多方面影響著行政機(jī)關(guān)的行政理念。許多事實(shí)證明，“兇神惡煞”的行政執(zhí)法形象嚴(yán)重影響著行政執(zhí)法的實(shí)效，也讓行政機(jī)關(guān)背負(fù)著巨大的工作壓力，現(xiàn)代行政需要行政相對(duì)人的合作，行政機(jī)關(guān)才能完成行政法的任務(wù)。所以，許多行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在懂得了“以人為本”的行政理念，并在具體的工作中加以落實(shí)。如河南省沁陽市公安交瞀大隊(duì)本著“人性化執(zhí)法、全方位服務(wù)”的行政理念，在晉煤南運(yùn)的通道上設(shè)立了疲勞駕駛員休息室。一年來，共有920余名駕駛員在此休息，避免了多起事故的發(fā)生，減少了群眾生命財(cái)產(chǎn)的損失。這一個(gè)案中交警對(duì)駕駛員的“休息干預(yù)”，不是單純的一罰了之，從報(bào)道看，它的客觀效果還是可以肯定的。

2給付行政。給付行政是行政機(jī)關(guān)旨在通過給予行政相對(duì)人利益的方式來實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的一種行政活動(dòng)，它是現(xiàn)代福利國家中一種重要的行政活動(dòng)方式。給付行政有兩個(gè)面向：(1)對(duì)特定人的經(jīng)濟(jì)資(扶)助，如給大學(xué)畢業(yè)生發(fā)放“創(chuàng)業(yè)基金”，給生活困難的人發(fā)放最低生活保障費(fèi)等。這種行政給付經(jīng)常會(huì)附帶某些條件，行政相對(duì)人不具備這些條件或者以后他具備了某些條件時(shí)，他就不能獲得經(jīng)濟(jì)資助。(2)為不特定公眾提供公共設(shè)施，供公眾為自己目的而利用，如舉辦公立學(xué)校、公共圖書館和公共博物館等。這部分給付行政的目的是改善公眾的物質(zhì)和精神生活，從而使公眾獲得更好的自我發(fā)展。

基于尊重受益人的尊嚴(yán)，行政機(jī)關(guān)在履行給付行政之義務(wù)時(shí)，需要特別關(guān)注不傷害受益人的人格，泄露他的個(gè)人隱私，不宜因?yàn)樾麄鲌?bào)道的需要不節(jié)制地公開他的身份事項(xiàng)，對(duì)未成年人尤其需要加以保護(hù)。如在過年過節(jié)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)上門送米油，遞“紅包”，如果行政相對(duì)人不愿意公開自己家里的生活“窘境”，那么行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予應(yīng)有的尊重，或者在宣傳報(bào)道時(shí)作一些技術(shù)處理。

三、現(xiàn)代行政法目的達(dá)成的制度性保障

“人權(quán)條款”中的行政理念轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代行政法的目的之后，現(xiàn)代行政法就應(yīng)當(dāng)從制度性保障上回應(yīng)這樣的要求。所以，以人為本必須轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代行政法上的具體制度，現(xiàn)代行政法的目的才能達(dá)成。綜括現(xiàn)代行政法的要求，這些制度建設(shè)主要包括正當(dāng)程序、信息公開以及信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

1正當(dāng)程序的運(yùn)作。正當(dāng)程序具有規(guī)范行政權(quán)的功能。雖然它是西方法文化的產(chǎn)物，但是它已為我國立法和司法實(shí)踐所接受，并成為行政機(jī)關(guān)作出行政活動(dòng)是否合法的要件之一。正當(dāng)程序有兩條基本規(guī)則：(1)任何人都不得在自己的案件中充當(dāng)法官。這一規(guī)則最基本的意義是，裁決案件的官員不得與該案件本身有直接的利害關(guān)系，從而影響案件的公平處理。(2)任何人為自己的辯護(hù)應(yīng)當(dāng)被公平聽取。這一規(guī)則最基本的意義是，任何人在受到不利指控時(shí)，裁決案件的官員必須在作出裁決前聽取他為自己所作的辯護(hù)，

否則，這一裁決應(yīng)當(dāng)無效。

20世紀(jì)后，許多國家法院在行政行為的司法復(fù)審過程中，把正當(dāng)法律程序移人現(xiàn)代行政法。成為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的程序要求。我國也不例外③。具體來說，正當(dāng)法律程序要求公權(quán)力公正、公開行使，使公民免受生命、自由和財(cái)產(chǎn)的非法剝奪。“與行政法聯(lián)系在一起時(shí)，自然正義是與政府自由裁量權(quán)文明行使有關(guān)的。”這些法律思想成為20世紀(jì)國際范圍內(nèi)行政程序法典化運(yùn)動(dòng)的基本指導(dǎo)思想，為行政程序法奠定了理論基礎(chǔ)。我國以《行政處罰法》、《行政許可法》等程序性法律規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)。2008年10月1日中國第一個(gè)地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》正式實(shí)施。所有這些法律、法規(guī)與規(guī)章所設(shè)置的程序，都將有助于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法體現(xiàn)“人權(quán)條款”的憲政精神。

2信息公開的實(shí)現(xiàn)。信息公開是建設(shè)透明政府的基本前提，更是“人權(quán)條款”的基本要求。既然人具有主體性地位，那么他當(dāng)然有知情權(quán)。信息公開是落實(shí)知情權(quán)的基本途徑?；蛟S是受專制流毒影響太久，我們?cè)谟^念上總是無法接受將國家與社會(huì)事務(wù)的各種信息公之于眾的做法，而對(duì)保守上述信息處于公眾不知狀態(tài)之態(tài)度卻總是那么積極，且所建立的制度也總是那么有效。進(jìn)入21世紀(jì)之后，政府信息公開可謂是“世界潮流，浩浩蕩蕩”。2007年4月5日《政府信息公開條例》發(fā)布且在2008年5月1日實(shí)施，這預(yù)示著中國政府信息公開時(shí)代的全面到來。

其實(shí)。懂得與公民合作是行政機(jī)關(guān)治理好社會(huì)的一個(gè)基本前提；而公民愿意與行政機(jī)關(guān)合作，則需要一個(gè)良好的政府信息交流機(jī)制。歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，“信息越公開，越容易實(shí)現(xiàn)歷史和解；社會(huì)越多寬容與和解，越能促進(jìn)信息的更全面公開”。所以，一個(gè)良好的政府信息公開制度，是國家尊重和保障人權(quán)的具體體現(xiàn)。

3信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。信賴保護(hù)是指?jìng)€(gè)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政活動(dòng)基于它的公信力而產(chǎn)生的信賴，并在此基礎(chǔ)上作出自己的生產(chǎn)、生活安排而產(chǎn)生的利益，在行政機(jī)關(guān)撤銷或者撤回該行政活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償性保護(hù)。正如有學(xué)者所說：“行政機(jī)關(guān)與人民事務(wù)往返之間，往往使人民對(duì)行政行為的合法性與持續(xù)性產(chǎn)生信賴。當(dāng)無明顯的事由足以證明此信賴與公共利益相違背時(shí)，應(yīng)對(duì)其予以適當(dāng)保護(hù)?！?葉俊榮：《行政程序與一般法律原則》，臺(tái)灣經(jīng)社研究報(bào)告1007，第234頁。轉(zhuǎn)引自黃學(xué)賢：《行政法中的信賴保護(hù)原則研究》，《法學(xué)》2002年第5期。)信賴?yán)姹Ｗo(hù)制度有助于個(gè)人穩(wěn)定地、可預(yù)期地安排自己的生計(jì)，也有助于形成誠信社會(huì)。

我國《行政許可法》第8條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！边@是我國法律上首次確認(rèn)信賴?yán)嫜a(bǔ)償制度的立法例。這對(duì)于保障行政相對(duì)人正當(dāng)利益，體現(xiàn)以人為本的執(zhí)法理念具有重要的法治意義。