孫 莉

時下，“以人為本”在我國已成使用頻率頗高、波及面積甚廣的流行詞匯。一種理念借助語言載體迅速且廣泛傳播，或許對于這種理念的深入人心是件應(yīng)當(dāng)欣慰的事情。然而問題在于，還存在著將“以人為本”與“制度性操練”分離甚或?qū)α⒌膬A向。例如，在以人為本的言說和討論中，甚至有“以人為本還是以制度為本”這樣的設(shè)問或以此為題做成的文章，仿佛以人為本就與制度之間存在水火不容的關(guān)系：以人為本是柔性的、親民的、講人情通人性的：制度則是剛性的、懲罰性的、不通人情世故的。于是，以人為本更多被理解和詮釋為愛民親民的姿態(tài)，體恤下情的策略，人性化的工作作風(fēng)，重情理的問題解決方式，噓寒問暖的工作態(tài)度，體貼入微的營銷和服務(wù)，溫馨的工作環(huán)境的營造，具體的生活待遇的改善，等等，而以人為本的制度品性和其制度上的操練則較少被關(guān)注。事實上，恰恰是以人為本的制度品性和制度修為才是以人為本之“本”。這不僅因為制度總是相對靠得住的，以人為本要由制度來成就和實現(xiàn)，而且因為，制度性就是以人為本的品性、素質(zhì)、操守和作為。

一、以人為本與制度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

作為“以物為本”、“以神為本”的反題，以人為本是人與人相互對待的一種方式和尺度。正如美國哲學(xué)家羅爾斯所指出的那樣，社會基本結(jié)構(gòu)的正義是個人正義的前提，而社會結(jié)構(gòu)首先是體制性、制度性、程序性的。因而，以人為本作為一種社會結(jié)構(gòu)的安排策略，不只是關(guān)心民瘼、體恤下情的愛民、重民、恤民、親民姿態(tài)，更不是仁政、德治的開明統(tǒng)治策略，以及掛在嘴上、寫在紙上、作秀在臉上、作態(tài)在電視新聞里的標(biāo)簽、飾品或面子工程。在一方為國家或政府(廣義上的)、另一方為公民個體(非臣民、子民、小民)的關(guān)系中，對人事與生命有著深切體察，對個體尊嚴(yán)有著真切尊重，將人的物質(zhì)需求、功利計算、理性預(yù)期，以及對參與、平等對待、自主選擇、意思自治、理性溝通、人格尊嚴(yán)和人性尊重的需要一并納入體制和制度架構(gòu)，是國家或政府的一種制度性修為。這種制度性修為所要求的是：合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、有保障的人權(quán)體系、具正統(tǒng)性的權(quán)力權(quán)利關(guān)系、公正的社會體制和利益分配制度、正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置以及細(xì)致縝密的操作技術(shù)。在這個意義上，如果說以人為本被視為一種目標(biāo)或理念，那么選擇了這一目標(biāo)或理念，就是選擇了一種體制、制度和程序。

二、以人為本必須借助制度操練

既然以人為本在本性上是一種制度修為，具有制度品格，則體制、制度、程序性操練就是其題中應(yīng)有之義。并且，只有制度性操練，才不至于使以人為本異化為統(tǒng)治策略、權(quán)宜之計、應(yīng)景文章、作秀姿態(tài)、宣教口號和偶爾為之的門面裝點。

首先，制度操練是一種普遍性的操練。制度所形成的規(guī)制和約束在空間上是普適的、一般的、統(tǒng)一適用的，只要是公權(quán)力就應(yīng)在制度的規(guī)制和約束范圍內(nèi)，排除標(biāo)準(zhǔn)的差別性適用和適用上的隨意性。

其次，制度操練是一種恒常性操練。制度所形成的規(guī)制和約束在時間上是穩(wěn)定的、連續(xù)的、常態(tài)化的，它將公權(quán)力結(jié)構(gòu)和運作機(jī)制以及對待公民個體的方式和尺度通過嚴(yán)格確定的規(guī)則、正當(dāng)?shù)某绦蛞?、縝密的技術(shù)要求組織成常態(tài)化的作業(yè)，使之不被偶然、任意所左右。

再者，制度操練是一種確定性操練。制度不僅意味著一定行為與一定后果之間穩(wěn)定的因果關(guān)系，以便建立確定的預(yù)期；也不僅意味著較強(qiáng)的操作性、可行性；而且意味著其被任意解釋和濫用的余地大大壓縮。得以最大限度地排斥隨意和恣意。當(dāng)然制度的確定性也是相對的，但其仍“完全可以通過制度性的協(xié)商與對話機(jī)制予以解決”。

最后，制度操練是一種程序性、技術(shù)性操練。制度總是具備程序和技術(shù)要求的，越是合理的符合人性的制度，其程序和技術(shù)要件也就越充分。同時，也不僅因為程序和技術(shù)要件完備的制度更具操作性、可行性和預(yù)期性，更因為所有具有實體指向的制度操練，都往往會化約和歸結(jié)為程序和技術(shù)操練(如執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系多通過政黨政策進(jìn)入立法過程的步驟、方式體現(xiàn)：司法權(quán)相對于行政權(quán)的分離和獨立格局會化約為其對行政行為的司法審查程序)。更為關(guān)鍵的是，相對于實體而言，程序和技術(shù)的過程屬性使得以人為本成為能夠被切實把握的每一當(dāng)下的相對確定的過程。而控制了過程。也就在一定意義上控制了結(jié)果，換句話說，通過過程本身的正當(dāng)實現(xiàn)了結(jié)果的正當(dāng)。

三、以人為本語境下制度操練的具體內(nèi)容

綜合我們上述的討論，以人為本的制度操練主要可被歸結(jié)為以下三個方面：合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、完備的人權(quán)保障機(jī)制和正當(dāng)?shù)某绦蛟O(shè)置，而正當(dāng)程序操練是落腳點。

1權(quán)力無分立則人權(quán)無保障，以人為本便無從談起。就對權(quán)力的防范和對人權(quán)的保障而言。一個合理分權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)或憲政體制無疑是最為根本的。我國目前的權(quán)力結(jié)構(gòu)在鋪設(shè)這一根本前提方面不盡如人意，如它并沒有排除高度集中的權(quán)力，也就沒有將所有權(quán)力置于有效的制約范圍之內(nèi)。不僅如此，某些應(yīng)具獨立性的權(quán)力沒有獲得應(yīng)有的獨立地位，從而在體制上難以通過其權(quán)能牽制其他權(quán)力；沒有為個體、社會群體作為一種獨立的制約抗衡國家的力量鋪設(shè)充分的制度性條件，也就使得基本的權(quán)利權(quán)力格局可能發(fā)生因正當(dāng)性缺失而帶來的危機(jī)。就中國而言，合理的分權(quán)體制恐難一蹴而就。但畢竟合理的分權(quán)機(jī)理應(yīng)當(dāng)被承認(rèn)，最起碼的權(quán)力的分化獨立也并非必須假以時日，如司法權(quán)相對于行政權(quán)的獨立，不僅最具理由、最為必要，且是當(dāng)下最可能操作的；此外，個體和社會群體制約國家權(quán)力的獨立力量得以形成的制度性條件的鋪設(shè)也不是沒有充分可能的。當(dāng)然，由正當(dāng)程序所形成的權(quán)力牽制關(guān)系有可能催發(fā)出權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理的富有意義的變化，但這仍不能代替權(quán)力結(jié)構(gòu)本身合理化的努力。

2人權(quán)無保障也就不存在真正意義的以人為本。人權(quán)特別是政治權(quán)利的貧困是物質(zhì)貧困和生存發(fā)展能力缺失的緣由，尊嚴(yán)和自由的被漠視是人自由全面而充分發(fā)展的天敵，因而，對人權(quán)、自由和尊嚴(yán)的尊重和保障是以人為本制度修為的基本內(nèi)核。這種保障不僅意味著權(quán)利確認(rèn)機(jī)制、權(quán)利侵害的預(yù)防和救濟(jì)機(jī)制、權(quán)利阻滯時的國家?guī)椭鷻C(jī)制的充實和完善，而且意味著對自南原則的制度化遵循。自由的終極意義要求對于自由的限制或權(quán)力的介入必須遵循自由的原則，它包括以下幾個方面：(1)自由限制的法定化原則。對自由的限制只能來自法律，非經(jīng)法律批準(zhǔn)和同意而對自由施加限制是非法和無效的。(2)自由限制的公開性原則。任何以未公開宣示的限制作為事后制裁個體選擇行為的理由在邏輯上都是不成立的。(3)自由限制的具體化原則。在“法無禁止即自由”的意義上，自由的范周與禁止性規(guī)定的具體化、精細(xì)化程度成正比：禁令越是原則、籠統(tǒng)、概括，則留給權(quán)威性機(jī)構(gòu)任意解釋的空間就越大，對自由隨意侵奪的可能也就越大。(4)自由限制的非目的性原則。對自由的限制不以限制為目的，

而以尋求自由共存的途徑和方式作為理由。(5)自由限制的限制原則。對自由的限制本身不能沒有限制。而應(yīng)以保證最起碼的自由為限，例如自由的本質(zhì)內(nèi)容不得限制，自由行使的物質(zhì)條件或基礎(chǔ)不得剝奪。(6)自由限制的反彈性原則。當(dāng)自由的限制在嚴(yán)重違背自由的原則下運用時，人民可有抵抗自由，這也許是為極端情形備用的原則，但卻是自由精神的內(nèi)在要求。

3程序缺乏正當(dāng)性就抽掉了以人為本的當(dāng)下的現(xiàn)實過程，也就沒有了可以連綴起來的以人為本目標(biāo)的實現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)性，意在強(qiáng)調(diào)以人為本的制度操練在過程上的正當(dāng)，并通過過程本身的正當(dāng)實現(xiàn)和確證結(jié)果的正當(dāng)。這一點在我國特別具有針對性。為了某種目的將人的自由尊嚴(yán)作為手段，“反右”、“大躍進(jìn)”、“文革”是其極端表達(dá)；而改革以來只以物質(zhì)生產(chǎn)或GDP的增長作為中心目標(biāo)的發(fā)展模式，以及為所謂“公益”建設(shè)而進(jìn)行的野蠻執(zhí)法等，同樣是這種傾向的當(dāng)下注腳。限于篇幅，這里僅對正當(dāng)程序的基本要素作如下提示概括。

第一，角色的分化和獨立。其意義在于將人們基于人性及利益關(guān)切而形成的利益沖突的合理性作制度性確認(rèn)，從而體現(xiàn)對個體獨立地位、人性需求和人格的尊重。這一分化與獨立導(dǎo)致決定權(quán)分散，使利益受影響的個體基于各自角色參與權(quán)力運作或決定制作過程，從而不再作為權(quán)力運作的受體存在。

第二。公開與開放。這是現(xiàn)代國家權(quán)力正統(tǒng)性的基礎(chǔ)，也是對人的主體地位和尊嚴(yán)的制度性承認(rèn)和尊重。主要內(nèi)容包括以下幾個方面：(1)資訊的公開。資訊開放當(dāng)為一般原則，涉密范圍由法律特別規(guī)定，國家負(fù)有公開的義務(wù)和責(zé)任，以保障公民知情權(quán)的實現(xiàn)。(2)傳媒的開放。即以表達(dá)自由為據(jù)而形成的公眾言論空間的擴(kuò)大和開放。當(dāng)然，傳媒開放的前提是媒體的獨立、社會化和切實的法律保障。(3)程序的公開。即公共政治決策(如執(zhí)政黨公共政治決策)程序，選舉程序及立法、司法、行政等公權(quán)力運作程序是事先預(yù)設(shè)、公開進(jìn)行的(除法律規(guī)定的例外)，而非任意設(shè)置、秘而不宣的。公開的不止是結(jié)果更是過程和程序，使個人或公眾對與自己利益有涉的決策過程～無所知，卻要其承受決定結(jié)果，是對其理性主體地位和尊嚴(yán)的無視。

第三，自由平等且具實質(zhì)性的參與。參與的程序價值不只在通過參與克服政府的自利性和有限理性，壓縮權(quán)力恣意的空間：不只在通過參與達(dá)成公眾認(rèn)同，使權(quán)力獲得正統(tǒng)性：更在于參與是基于人的本性即平等參與、理性溝通、自主選擇的程序設(shè)置，其本身就是人作為自主、負(fù)責(zé)和理性主體的人格確證。參與的程序裝置包括聽證、公聽、選舉、公決、議會游說、談判、協(xié)商，以及如行政相對人的辯解、陳述，原被告雙方與法官的論辯交涉，受刑事追訴者與刑事追訴機(jī)關(guān)的抗辯、對質(zhì)等。必須強(qiáng)調(diào)，參與應(yīng)是自由、平等和實質(zhì)性的。自由的參與著重于：政見和意愿的表達(dá)及對有涉自身利益決定過程的參與是自愿的，既不被強(qiáng)迫也不受非法限制；參與不只意味同意和承認(rèn)，也把異議、反對和批評包括在內(nèi)。平等的參與追求的是：程序參與者在程序中的地位平等，在政見和意愿的表達(dá)及決定的形成上享有同等資格和機(jī)會，擁有平等的尊嚴(yán)和程序資源；對處于少數(shù)、弱者和不利地位的人的平等參與給予特別保護(hù)。實質(zhì)性的參與強(qiáng)調(diào)：參與是制度化的；參與應(yīng)能實質(zhì)性地影響結(jié)果，結(jié)果須由程序形成。

第四，程序理性。這首先是指正當(dāng)程序本能地與人類最基本的理性、常識和邏輯相契，具有符合理性的邏輯整合性和對非理性因素的排他性。其次指正當(dāng)程序本身即是基于事實和證據(jù)平等對話、理性溝通、說服、論證、交涉和協(xié)商的合乎理性的過程。理性的程序體現(xiàn)對人作為理性主體的承認(rèn)和尊重這一人本原理。

第五，對尊嚴(yán)、程序性人權(quán)和人性的尊重。人本化的程序所要捍衛(wèi)和實現(xiàn)的是人之為人的一切，不只是物質(zhì)上的利益，還有人格、尊嚴(yán)和理性。前述所有正當(dāng)化要素的強(qiáng)調(diào)，都含注對尊嚴(yán)、程序性人權(quán)和人性的尊重。此外，尊重還透過一系列細(xì)節(jié)性安排體現(xiàn)。具體而言，程序不只是時空要素的技術(shù)性組合，在其形式、邏輯、技術(shù)的安排背后，充盈濃重的人本精神，逼促權(quán)力秉持對人的理性、人格、尊嚴(yán)的最基本尊重。

總之，以人為本是制度修為，亦是制度操練。我們當(dāng)特別寄望的是體制、制度和程序上的修為和操練為人的尊嚴(yán)的尊崇地位和人自由全面而充分的發(fā)展鋪設(shè)結(jié)構(gòu)性前提。