姜 蜜

摘要 公共經濟部門在運行過程中同樣講求效率問題, 但與私人經濟部門相比, 公共經濟部門往往存在著效率低下的現實情況。為了提高其效率, 就必須引入競爭機制, 打破公共經濟部門的壟斷地位,轉換政府職能, 創(chuàng)新合共經濟部門的運行機制完善對公共經濟部門的監(jiān)督機制。而從更廣義角度來看,民眾良好的公共經濟意識是提高公共財政使用效率的前提,是經濟社會成熟的標志。

關鍵詞 經濟部門 效率 公共經濟意識

中圖分類號:D035 文獻標識碼:A

公共經濟學研究的對象是公共部門和公共物品。而公共物品有各種不同類型。布坎南在《俱樂部的經濟理論》一文中明確指出, 根據薩繆爾森的定義所導出的公共產品是“純公共物品”, 而完全由市場來決定的產品是“純私人產品”。現實世界中, 大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的一種商品,稱作準公共產品或混合商品。關于公共產品的供給方式, 以薩繆爾森代表的福利經濟學家們認為, 由于公共產品非排他性和非競爭性的特征, 因此通過市場方式提供公共產品, 實現排他是不可能的或者成本是高昂的, 并且在規(guī)模經濟上缺乏效率。因此, 福利經濟學家們認為政府提供公共產品比市場方式即通過私人提供具有更高的效率。

西方傳統(tǒng)經濟學把社會經濟主體分為公共經濟部門和私人經濟部門兩大類。①相對于私人經濟部門而言, 公共經濟部門是指在公共財政財力的支持下, 專門提供公共物品的機構或組織, 包括政府、社區(qū)、被賦予特定資格的私人企業(yè)等。作為非營利性的機構, 公共經濟部門是一種特殊的“生產部門”, 其所需資金主要依賴于公共財政投人。但它們同樣有成本收益問題, 即公共部門的生產效率問題。②如國防, 為了生產安全安定勞務, 就要槍炮、士兵、訓練場地等生產要素。顯然, 這些生產要素是生產安全安定勞務的“成本”。同私人經濟部門生產和提供私人物品一樣,公共經濟部門是生產公共物品的生產單位,它同樣講求效率,即如何在公共經濟部門有效配置經濟資源,以及如何以最小的成本提供最有效的公共物品。

一、公共經濟部門效率低下的原因分析

在現實中可以發(fā)現,與私人經濟部門相比,公共經濟部門往往存在著效率低下的狀況,其原因分析如下:

(一)公共經濟部門的壟斷性。

由于公共經濟部門主要是政府的職能機構或是政府權力授予的部門, 它不可避免地要與公共權力發(fā)生聯系, 無論是形式上還是實際中都要比私人經濟部門有更突出的社會地位。就容易使公共經濟部門在市場競爭中受到權力的保護, 處于強勢的地位。而且, 在實際中, 雖然公共經濟部門主體已向多元化發(fā)展, 但政府部門仍然是公共經濟的最大的壟斷者。在一些具有自然壟斷性質的公共經濟部門進行壟斷是具有一定的合理性的, 但是, 對具有競爭性質的公共經濟部門進行壟斷, 就會導致對競爭對手的排斥和限制。其結果如公共選擇學派所言, 壟斷免除了公共經濟部門的外部競爭壓力, 同時也就免除了提高效率和服務質量的內在動力。公共經濟部門一旦失去了動力, 便不可避免地要造成自身效率的低下。

(二)公共經濟產出的特殊性。

公共經濟部門在許多情況下, 其產出是無形的服務, 具有非市場性質。因而, 很難用量化的標準加以測定。同時, 由于公共經濟的產出過程是一個公共選擇過程, 在產出和產出的社會效果之間往往存在著時間上的滯后性, 這就給公共經濟部門效率的評估帶來了不便。

此外, 公共經濟的產出還是一個民主政治過程, 受到民主政治因素的影響。由于公共經濟部門中的政治家同樣是理性的“經濟人”, 他們同樣會追求自身利益的最大化, 在很多情況下, 他們所考慮的公共經濟活動的首要目標不是效率, 而是政治利益的得失。為了維護既得的政治利益, 政治家們往往以犧牲公共經濟部門的效率為代價。同時, 由于公共經濟的目的是為了滿足公共需要, 因此一項公共經濟活動需要社會公眾的廣泛參與和表達, 聽取各種社會群體的意見。從本質上看, 這是一個包括公共經濟主體、各種社會群體在內的博弈過程。這個過程可能包括諸多的民主程序, 包括持久的討論, 這些復雜的過程也影響了公共經濟部門的效率。

(三) 對公共經濟部門監(jiān)督的不力。

由于公共經濟部門與政治權力之間存在著某種程度上的關聯, 在公共經濟活動中, 作為公共經濟主體之一的政府, 不但壟斷了大部分的公共經濟資源, 而且還壟斷了關于公共經濟活動的信息。這主要表現為政府公共經濟活動的非透明化。在信息缺乏的情況下, 公眾對公共經濟部門的監(jiān)督自然就難以實現。此外, 相對于公共經濟部門來說, 社會公眾是分散的, 很難形成有效的社會監(jiān)督機制, 對公共經濟活動實施有效監(jiān)督。

另外, 公共經濟部門投資的決策及決策的執(zhí)行也缺乏有效的內部監(jiān)督機制。沒有有效的約束與監(jiān)督機制, 公共經濟活動在決策和執(zhí)行時就有較大的隨意性, 人、財、物的利用率就不會高, 甚至導致權力濫用, 產生腐敗和浪費, 也就會致使公共經濟部門效率低下。

二、提高公共經濟部門效率的建議

(一)引入競爭機制, 打破公共經濟部門的壟斷地位。

現實中由于公共經濟部門與政治權力關系上的特殊性,許多公共經濟活動被一些部門壟斷。政府并不是公共產品唯一的提供者, 在政府之外還存在著其他成功的公共產品的供應形式。正如文森特·奧斯特羅姆所指出的那樣“ 每一公民都不由‘一個政府服務, 而是由大量的各種不同的公共服務產業(yè)服務。大多數服務產業(yè)都有重要的私人成分?！?③政府在公共經濟領域的壟斷地位應當發(fā)生改變, 使私人經濟部門和第三部門同樣可以從事某些公共經濟活動。主體的多元化, 對于提高公共經濟部門的效率是十分必要的。具體來說, 我們可以采用多種方式, 如民營化、建立內部市場機制, 讓私人部門進人電信、交通、教育等事業(yè), 還可以對公共項目建設實行公開招標制, 從而建立包括私與公競爭、公與公競爭、私與私競爭的多種競爭關系, 通過多種公共經濟主體之間的競爭來提高公共經濟部門的效率。

(二)轉換政府職能, 創(chuàng)新公共經濟部門的運行機制。

在市場經濟中, 政府的功能是彌補市場的缺陷, 解決市場失靈問題。過去, 公共財政大量地運用于政府相對沒有優(yōu)勢的用途上, 過多地進入那些本應由市場力量發(fā)揮作用的領域,特別是競爭性和營利性較強的私人領域, 從而使公共資源投入不能發(fā)揮其應有的效用。政府職能的轉變, 客觀上要求優(yōu)化和調整公共支出結構, 把稀缺的財政資源優(yōu)先用于基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、環(huán)境保護、社會安全體系, 以及市政、交通、通訊基礎設施建設和維護等領域。這對降低公共經濟部門的運作成本, 提高公共經濟部門效率是非常重要的。傳統(tǒng)的公共經濟部門由于其壟斷地位, 缺乏生機和活力,導致其效率低下。這種運行機制必須得到改善, 應當引入競爭機制, 優(yōu)化組合、競爭上崗, 并可按照國際慣例實行政府部門公共投資項目官員制。

(三)完善對公共經濟部門的監(jiān)督機制。

公共經濟部門效率低下的一個重要原因是公眾對公共部門缺乏有效的監(jiān)督, 同時其內部也沒有完善的監(jiān)督機制。對公共經濟部門的活動進行監(jiān)督是政府自身的責任, 更是社會的責任。隨著社會民主程度的提高, 公民參與社會事務管理主體意識的加強, 人們更加關注自己的切身利益。降低公共消耗, 提高公共經濟部門效率則是公眾監(jiān)督的重要目標。為達到這一目的, 公眾對公共部門的監(jiān)督就要有一定的法律與制度保障。

由于官僚也是理性的“經濟人”, 在公共經濟活動中, 他們就可能為了自身利益而尋租, 即為實現其私利而濫用權力以獲取經濟利益。尋租不僅扭曲社會資源的正常配置, 還會對政治生活產生嚴重的負面影響。因而, 有必要對公共經濟活動的決策和執(zhí)行進行監(jiān)督, 不允許尋租有可乘之機。當然, 這需要合理的制度設計, 法制的完善, 尤其需要政府機關內部責任意識的強化和公眾監(jiān)督意識的提高。

三、以培養(yǎng)民眾公共經濟意識來提升公共經濟效率

(一)民眾良好的公共經濟意識是提高公共財政使用效率的前提。

實際上,在很多情況下公共經濟部門中的政府官員也是理性的“經濟人”,他們所考慮的公共經濟活動的首要目標不是效率,而是政治利益的得失。這也是最近幾年一些地方大上政績工程背后的動因所在。因為公共經濟部門投資的決策缺乏有效的內部監(jiān)督機制,公共經濟活動在決策和執(zhí)行時就有較大的隨意性,人、財、物的利用率就不會高。甚至導致權力濫用,產生腐敗和浪費,導致公共財政收入流失,管理部門效率低下。同時,各級政府在決策時,由于民眾參與公共經濟的熱情過低,政府得不到有效的信息,也在一定程度上影響了公共財政的使用效率。因此只有民眾積極參與到公共經濟管理中來,充分承擔起監(jiān)督的責任,有效運用手中的權力,才能提高公共財政的利用效率,促進社會公共經濟健康有序發(fā)展。

(二)民眾公共經濟意識的提高可以有效促進公共經濟收入狀況的改善。

在現代經濟社會,稅收是政府財政收入的最重要來源。征稅作為公民個人和法人團體對政府財政收入的強制性捐獻或讓度,實際上是從納稅人的可支配收入中分出若干去滿足政府開支的需要。政府得到稅收,為民眾提供公共服務和公共產品。納稅是對公共產品和公共服務的購買,同時,良好的稅收制度還可以參與社會財富的再分配,矯正財富分配上的不公正,避免貧富兩極分化而引發(fā)劇烈的社會沖突。公共經濟意識提高到一定水平后,民眾將充分了解納稅行為背后的公共經濟利益關系。納稅將真正成為每個人的光榮義務,不但公民納稅的自覺性增加,各種偷逃稅行為也會成為竊取公共產品和公共服務的卑劣行徑,而受到民眾更多的揭露和舉報。因此,民眾公共經濟意識的提高會大大改善當前稅收不足的現狀。

(三)民眾良好的公共經濟意識是經濟社會成熟的標志。

公共經濟的發(fā)展是社會進步的表現,同樣,民眾公共經濟意識的提高是經濟社會成熟的標志。在我國,政府傳統(tǒng)以來包辦一切,直到舊體制被打破,多種經濟成分出現,個人所得稅進入人們的生活,人們忽然發(fā)現,政府所做的一切是要我們出錢購買的。人們對于公共經濟的這種認識,即使是放在十年前,還是很難被人理解。但現在,卻正在逐漸成為各級政府和社會的共識。只有在一個政治更加民主、經濟更加發(fā)達、社會更加進步、人民更加富裕的環(huán)境中,民眾公共經濟意識才能真正得到提高,也才能真正具有發(fā)揮作用的空間。公共經濟與市場經濟體系中各種經濟類別有著千絲萬縷的關系,并且由于與民眾生活息息相關而更需要得到理解與參與,因此,民眾良好的公共經濟意識也是社會主義市場經濟健康運行的基礎。從某種意義上說,民眾公共經濟意識的提高是經濟社會成熟的一種標志。

四、結語

公共經濟部門的效率是衡量公共經濟部門服務水平與質量的一個重要指標。公共經濟部門的效率的評估和實現都是一個復雜的過程, 它受到諸多因素的影響。公共經濟部門不能回避其當前自身的效率低下問題。要解決這一矛盾, 就要完善公共經濟部門效率的評估體系, 并在其效率實現上下功夫, 使公共經濟部門經濟活動決策科學化、合理化, 并對其運行實施有效的監(jiān)督。只有做好這些, 公共經濟部門才能面向公眾提供更高效的公共產品, 提供更優(yōu)質的公共服務。而從民眾角度來講,應幫助公民樹立正確的公共經濟責權意識,形成正確的公共經濟道德觀。只有學會分析公共經濟領域中的某些現象,自覺培養(yǎng)正確的公共經濟意識,才能提高對于公共經濟的理解能力和宏觀意識,從而最終實現提高公共經濟效率的目標?！?/p>

(作者:東南大學人文學院行政管理專業(yè)2008級碩士研究生)

注釋:

①黃恒學.公共經濟學.北京大學出版社,2002.

②吳俊培等.公共部門經濟學.中國統(tǒng)計出版社,2001,44.

③[美]麥克爾·麥金尼思.毛守龍、李梅譯.多中心體制與地方公共經濟學.三聯書店,2000,114.

參考文獻:

[1]黃恒學.公共經濟學.北京大學出版社,2002.

[2]吳俊培等.公共部門經濟學.中國統(tǒng)計出版社,2001,44.

[3][美]麥克爾·麥金尼思.毛壽龍、李梅譯.多中心體制與地方公共經濟學.三聯書店,2000,114.