李興利

摘要：在重大建設(shè)項目竣工驗收前先組織項目檔案專項驗收已經(jīng)成為一項制度。但檔案驗收是手段，不是目的，對重大建設(shè)項目，檔案行政管理部門，尤其是項目所在地檔案行政管理部門，要主動登門服務(wù)，要教育、制度、監(jiān)管并重，要通過培育中介組織為建設(shè)項目提供專業(yè)化服務(wù)。文章同時對重大建設(shè)項目檔案驗收的一些做法提出了質(zhì)疑。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目；檔案驗收；企業(yè)服務(wù)年

由頭1：2009年4月20日出版的《國務(wù)院公報》(2009年第11號)刊登了水利部2008年9月9日印發(fā)、2008年10月10日正式施行的《水利工程建設(shè)項目檔案驗收管理辦法》(水辦[2008]366號)(以下簡稱《水利工程辦法》)。

由頭2：2009年2月25日，河南省人民政府下發(fā)《關(guān)于在全省開展企業(yè)服務(wù)年活動的實施意見》(豫政[2009]17號)。

為建設(shè)項目服務(wù)是為企業(yè)服務(wù)的一項重要內(nèi)容。雖然河南省政府的企業(yè)服務(wù)年活動實施意見對檔案行政管理部門沒有提出明確要求，其中也沒有項目檔案驗收的內(nèi)容，但根據(jù)“企業(yè)需要什么就幫助什么”的原則，檔案行政管理部門在為建設(shè)項目服務(wù)上應(yīng)該有所作為。近年來，國家有關(guān)建設(shè)項目檔案管理的法規(guī)、規(guī)章、制度不斷健全和完善?！皺n案不合格，項目不驗收”。檔案驗收與消防、環(huán)保、人防、水土保持、勞動安全衛(wèi)生等專項驗收同樣都是工程竣工驗收的前提條件，已逐漸成為項目竣工驗收主持單位和項目建設(shè)單位(法人)的共識。但檔案驗收是手段，不是目的。項目檔案驗收辦法也只是能起到規(guī)范檔案驗收工作行為、統(tǒng)一檔案驗收標(biāo)準(zhǔn)、提高檔案驗收質(zhì)量的作用，那么在企業(yè)服務(wù)年，為建設(shè)項目服務(wù)，怎樣才能既讓我們檔案行政管理部門自己滿意，又能讓企業(yè)滿意，使地方黨委、政府放心呢?本文試從分析比較《水利工程辦法》和國家檔案局、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《重大建設(shè)項目檔案驗收辦法》(檔發(fā)[2006]2號)(以下簡稱《驗收辦法》)人手，對檔案行政管理部門如何更好地為重大建設(shè)項目服務(wù)談點看法。

1《水利工程辦法》的創(chuàng)新之處

1．1因為《國務(wù)院公報》的刊登，《水利工程辦法》向全社會公開，使人覺得其權(quán)威性更強一些?！端こ剔k法》只是水利部的一個普通規(guī)范性文件，發(fā)放范圍是水利系統(tǒng)各單位，其權(quán)威性本不及《驗收辦法》。按理說。《國務(wù)院公報》刊登的部委文件與正式文件只有同等效力，但一經(jīng)公報刊登，它就被列為“國務(wù)院各部門公布的重要規(guī)章和文件”或“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)登載的其他重要文件”。由于《國務(wù)院公報》發(fā)放范圍極廣，并且其電子版在中國政府網(wǎng)上全文發(fā)布，由此使得《水利工程辦法》的身價倍增。

1．2對項目檔案管理及檔案質(zhì)量進(jìn)行量化賦分，使得建設(shè)項目檔案驗收更具操作性：尤其是明確規(guī)定“‘應(yīng)歸檔文件材料質(zhì)量與移交歸檔項達(dá)不到60分的，均為不合格”(注：該項滿分70分)，就特別突出了建設(shè)項目檔案管理的重點和難點，對項目檔案的完整和準(zhǔn)確是一種最大限度的保護(hù)。

1．3在申請檔案驗收應(yīng)具備的條件中，規(guī)定“監(jiān)理單位對本單位和主要施工單位提交的工程檔案的整理情況與內(nèi)在質(zhì)量進(jìn)行了審核，認(rèn)為已達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)，并提交了專項審核報告”，并列出了專項審核報告的主要內(nèi)容，這在以往的建設(shè)項目檔案管理規(guī)章制度中是沒有的；以及驗收評分標(biāo)準(zhǔn)中，對“簽訂有關(guān)合同協(xié)議時，同時提出歸檔要求”，“納入工程質(zhì)量管理程序”，檢查工程質(zhì)量和進(jìn)度、項目成果評審鑒定時對項目檔案同檢查同驗收等明確賦分，從制度上保證了項目建設(shè)過程中檔案工作的同步開展。

1．4對項目檔案驗收提出了一些時間上的要求，便于操作，同時使驗收和被驗收雙方都受到一定的約束。

1．5明確規(guī)定“驗收組對匯報有關(guān)情況提出質(zhì)詢，并察看工程建設(shè)現(xiàn)場”，如果能夠認(rèn)真堅持“察看現(xiàn)場”，則可極大地提高檔實相符的程度。

2對重大建設(shè)項目檔案驗收幾個問題的認(rèn)識

2．1關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收的主持單位?！稒n案法》及其實施辦法中沒有建設(shè)項目檔案驗收的內(nèi)容，在目前國家檔案局的行政許可項目中也沒有重大建設(shè)項目檔案驗收?！厄炇辙k法》規(guī)定，國家發(fā)改委組織驗收的項目，由國家檔案局組織項目檔案的驗收：國家發(fā)改委委托中央主管部門(含中央管理企業(yè))、省級政府投資主管部門組織驗收的項目，由中央主管部門檔案機構(gòu)、省級檔案行政管理部門組織項目檔案的驗收，驗收結(jié)果報國家檔案局備案；省以下各級政府投資主管部門組織驗收的項目，由同級檔案行政管理部門組織項目檔案的驗收。即項目檔案驗收的主持單位，多數(shù)是檔案行政管理部門，一部分是有關(guān)行業(yè)中央主管部門檔案機構(gòu)?！端こ剔k法》規(guī)定，檔案驗收由項目竣工驗收主持單位的檔案業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)組織。即水利工程建設(shè)項目檔案驗收的主持單位是各級水行政主管部門，檔案行政管理部門是參與驗收。與此類似的，還有交通行業(yè)等。而國防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項目檔案驗收更是將檔案行政管理部門排除在驗收組之外。這就有個問題，行業(yè)主管部門的檔案機構(gòu)作為項目檔案驗收的主持單位是否合適?其一，如果項目檔案專項驗收是一種行政執(zhí)法行為，而這些行業(yè)主管部門是沒有檔案行政執(zhí)法權(quán)的，由其檔案機構(gòu)負(fù)責(zé)組織項目檔案專項驗收顯然不合適。其二，即便按照《驗收辦法》的規(guī)定，國家發(fā)改委委托中央主管部門(含中央管理企業(yè))組織驗收的項目，可以由其檔案機構(gòu)組織項目檔案的驗收，但中央主管部門的下一級部門，如水利部下的黃委會或某省水利廳檔案機構(gòu)還能不能組織項目檔案專項驗收仍是個問題。根據(jù)《水利工程辦法》應(yīng)該是可以的，但根據(jù)《河南省檔案管理條例》，則應(yīng)當(dāng)由同級檔案行政管理部門會同項目主管部門或項目單位對項目檔案進(jìn)行驗收。

2．2關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收組的成員組成。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，參加建設(shè)項目檔案驗收組的除了驗收主持單位檔案行政管理部門或行業(yè)主管部門檔案機構(gòu)外，一般還有項目所在地的檔案行政管理部門和項目主管部門檔案機構(gòu)的人員。但不管是《驗收辦法》，還是《水利工程辦法》，對驗收組成員的行政執(zhí)法資格或?qū)I(yè)技術(shù)資格都沒有要求。而且，根據(jù)檔案法律法規(guī)，項目所在地的檔案行政管理部門和項目主管部門檔案機構(gòu)，甚至其上一級機關(guān)，對建設(shè)項目的檔案工作都負(fù)有監(jiān)督和指導(dǎo)義務(wù)，這就極有可能出現(xiàn)項目檔案驗收工作中，一些單位既是教練員。又是裁判員，甚至可能還是運動員的情況。即項目所在地檔案行政管理部門和項目主管部門檔案機構(gòu)業(yè)務(wù)素質(zhì)高的，項目檔案質(zhì)量就高；反之亦然，項目檔案驗收有可能成了走過場。另外，《驗收辦法》規(guī)定“必要時可邀請有關(guān)專業(yè)人員參加驗收組”，《水利工程辦法》也規(guī)定驗收組成員一般應(yīng)包括有關(guān)專家。但對這個“?！弊种甘裁?，沒有具體要求。總的感覺，一是項目檔案驗收不是行政執(zhí)法，因為行政執(zhí)法應(yīng)由某一有

管轄權(quán)的行政機關(guān)中有行政執(zhí)法資格的人員來行使；二是項目檔案驗收不像專家評估，因為專家評估通常是由組織單位從其建立的專家?guī)熘须S機抽取專家來完成的。

2．3關(guān)于建設(shè)項目檔案驗收結(jié)論?！厄炇辙k法》規(guī)定，項目檔案驗收會議的最后一項議程是“項目檔案驗收組形成并宣布項目檔案驗收意見”，這與其后面的規(guī)定(驗收合格的由項目檔案驗收組出具項目檔案驗收意見，驗收不合格的由項目檔案驗收組提出整改意見)自相矛盾。其實，項目檔案驗收結(jié)果不管是合格，還是不合格，都只是項目檔案驗收組的意見。這一驗收意見只有附上驗收組成員的簽字，項目檔案驗收主持單位才會認(rèn)可，經(jīng)檔案驗收主持單位印發(fā)后才能生效，就像全國人大及其常委會通過的法律要經(jīng)國家主席令予以公布才能施行一樣。同時，筆者認(rèn)為，作為項目檔案驗收的程序規(guī)定，還應(yīng)對特殊情況下依法撤銷或變更項目檔案驗收意見等作出規(guī)定。對此，《水利工程辦法》的規(guī)定就更完善一些，“檔案驗收應(yīng)形成驗收意見。驗收意見須經(jīng)驗收組2/3以上成員同意，并履行簽字手續(xù)，注明單位、職務(wù)、專業(yè)技術(shù)職稱。驗收成員對驗收意見有異議的，可在驗收意見中注明個人意見并簽字確認(rèn)。驗收意見應(yīng)由檔案驗收組織單位印發(fā)給申請驗收單位，并報國家或省級檔案行政管理部門備案”。

2．4關(guān)于建設(shè)項目驗收文件的規(guī)定?！厄炇辙k法》規(guī)定，項目檔案驗收應(yīng)根據(jù)DA/T28-2002《國家重大建設(shè)項目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》，對項目檔案的完整性、準(zhǔn)確性、系統(tǒng)性進(jìn)行評價。該規(guī)范對項目文件完整性的要求中，包括“竣工驗收會議決議文件、驗收證書及驗收委員會名冊、簽字、驗收備案文件”?！端こ剔k法》規(guī)定，文件材料完整性包括“驗收文件材料(含階段、專項、竣工)”。作為項目檔案歸檔要求和整理規(guī)范，要求收集、整理項目驗收文件無疑是正確的，但“檔案驗收不合格的，不得進(jìn)行項目竣工驗收”。在項目檔案驗收時，竣工驗收，甚至其他專項驗收可能都還沒有組織，這時候要求收集整理驗收文件是不現(xiàn)實的。

2．5關(guān)于預(yù)驗收?！厄炇辙k法》規(guī)定。項目主管部門、各級檔案行政管理部門應(yīng)加強項目檔案驗收前的指導(dǎo)和咨詢，必要時可組織預(yù)檢?！端こ剔k法》規(guī)定，檔案驗收的組織單位，應(yīng)對申請驗收單位報送的材料進(jìn)行認(rèn)真審核，并根據(jù)項目建設(shè)規(guī)模及檔案收集、整理的實際情況，決定先進(jìn)行預(yù)驗收或直接進(jìn)行驗收。比較兩個辦法，共同的是，對什么工程“必要”應(yīng)該組織預(yù)驗收都沒有規(guī)定；不同的是，《驗收辦法》規(guī)定，預(yù)驗收是否組織是項目所在地檔案行政管理部門和項目主管部門說了算：而水利工程是否組織項目檔案預(yù)驗收，決定權(quán)在項目檔案驗收的主持單位。

2．6關(guān)于項目檔案驗收的時間。《驗收辦法》第十二條規(guī)定，項目檔案驗收應(yīng)在項目竣工驗收3個月之前完成；而《水利工程辦法》第七條規(guī)定，項目法人在確認(rèn)已達(dá)到第六條規(guī)定的條件后，應(yīng)早于工程計劃竣工驗收的3個月前，向項目竣工驗收主持單位提出檔案驗收申請。兩個規(guī)定是相反的。筆者認(rèn)為，在建設(shè)項目檔案驗收辦法中規(guī)定什么時候提出驗收申請，什么時間完成驗收，完全沒有必要；只要辦法中列清了申請項目檔案驗收應(yīng)具備的條件、項目檔案驗收的程序及時間要求，以及如果不能一次通過驗收重新申請驗收的時間安排等就可以了。至于通不過項目檔案驗收會影響項目竣工驗收，不能組織項目竣工驗收會導(dǎo)致一系列不良后果，那是項目建設(shè)單位考慮的事，項目檔案驗收主持單位完全沒必要自責(zé)。

3檔案行政管理部門為重大建設(shè)項目服務(wù)的思考

認(rèn)真組織開展重大建設(shè)項目檔案專項驗收，可能會遇到各種情況，如果項目建設(shè)單位(法人)對這項工作比較重視，項目設(shè)計、施工、監(jiān)理各單位都比較配合，也知道怎么干，那最理想不過，結(jié)果應(yīng)該是皆大歡喜；而如果項目建設(shè)單位(法人)對這項工作不理解，或者雖然也認(rèn)為項目檔案很重要應(yīng)該抓好，但卻沒有方法，其結(jié)果則很難保證。特別是對地方政府投資主管部門組織驗收的項目中，一些不理解不配合的項目建設(shè)單位，項目檔案驗收很可能會流于形式不了了之。因為你要堅持原則，他們就過不了關(guān)，過不了關(guān)就不能組織正式竣工驗收，不能驗收就會帶來一系列連鎖反應(yīng)。在這個時候，地方黨委、政府就會出面給主持項目檔案驗收的檔案行政管理部門打招呼，最后很有可能會在“僅此一次，下不為例”聲中為檔案驗收畫上句號。所以，組織重大建設(shè)項目檔案專項驗收應(yīng)原則性與靈活性相結(jié)合。堅持原則，一是目的，要最大限度地保證項目檔案的完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和安全；二是方法，堅持組織項目檔案專項驗收。其余的全都可以靈活，包括檔案行政管理部門在項目檔案驗收中的身份是組織者還是參與者。尤其是項目所在地的檔案行政管理部門，更要想方設(shè)法提供檔案服務(wù)，只有這樣，到項目檔案驗收時才會一帆風(fēng)順。

3．1加強宣傳引導(dǎo)，使項目建設(shè)單位知道怎么抓，使項目參建單位知道怎么干，“廣大建設(shè)單位和參建單位，將檔案工作納入項目建設(shè)計劃，建立檔案工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和崗位責(zé)任制，明確工作職責(zé)，制定規(guī)章制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，建立項目檔案工作網(wǎng)絡(luò)體系，強化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)，將檔案工作貫穿于項目建設(shè)的全過程，形成了以項目建設(shè)單位為管理核心，以納入合同為管理依據(jù)，以監(jiān)理控制為重要手段，在檔案行政管理部門、項目主管部門及項目參建單位全方位參與下，實施事前介入、事中控制、事后驗收把關(guān)的全過程控制的管理模式?！边@應(yīng)該是建設(shè)項目檔案管理的理想模式，如果我們的重大建設(shè)項目都能做到這些，項目檔案工作質(zhì)量肯定不錯，項目檔案驗收肯定順利，但關(guān)鍵是怎樣能做到這些。對此，項目所在地的檔案行政管理部門責(zé)無旁貸，而且要把工夫下在平時，把工作做在前面。要通過宣傳有關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，讓項目建設(shè)各有關(guān)單位知道應(yīng)該做什么；通過正反兩方面典型案例的宣傳，讓大家既知道做好項目檔案將來的益處，也知道做不好項目檔案可能造成的危害；通過典型示范，讓大家知道合同里簽點啥、規(guī)范里寫點啥，知道項目文件該如何收集、如何整理、如何歸檔……

3．2健全法律法規(guī)，明確檔案行政管理部門在項目檔案驗收上的行政許可權(quán)，明確相關(guān)職能部門在項目檔案驗收上的責(zé)任。不僅在將來修訂《檔案法》等檔案專業(yè)法律法規(guī)時，寫上各級檔案行政管理部門依法行使建設(shè)項目檔案專項驗收權(quán)利，并進(jìn)一步健全完善項目檔案管理方面的規(guī)章制度；而且要在建設(shè)項目相關(guān)法律法規(guī)修訂時，及時提出自己的意見和建議，提高檔案行政管理部門在建設(shè)項目上的話語權(quán)。如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》規(guī)定，建設(shè)工程竣工驗收在檔案方面應(yīng)當(dāng)具備的條件是：有完整的技術(shù)檔案和施工管理資料：同時規(guī)定，“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，及時收集、整理建設(shè)項目各環(huán)節(jié)的文件資料，建立、健全建設(shè)項目檔案，并在建設(shè)工程竣工驗收后，及時向建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門移交建設(shè)項目檔案”。這些與我們對項目檔案驗收的要求差距很大。如果能將我們檔案行政管理部門的要求寫進(jìn)相關(guān)部門的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，將會大大提高其貫徹執(zhí)行的自覺性。

3．3主動登門服務(wù)，及時掌握項目建設(shè)工程進(jìn)度，及時發(fā)現(xiàn)和解決項目檔案收集整理中的問題，要變坐等上門為主動登門，變被動服務(wù)為主動服務(wù)。一是登發(fā)改委的門，主動了解當(dāng)年新開工項目。在建、續(xù)建項目，計劃竣工項目的情況，主動要求參與發(fā)改委對重大建設(shè)項目的調(diào)研和檢查，提醒其在組織項目竣工驗收前要先進(jìn)行項目檔案驗收：二是登項目建設(shè)單位的門。送法上門，在項目建設(shè)之初就讓其知道項目檔案該怎么管，并在項目建設(shè)期間定期隨訪，了解項目文件收集整理出現(xiàn)的新情況、新問題，幫助其把脈會診：三是登項目主管單位的門，主動溝通協(xié)調(diào)，爭取將我們在項目檔案方面的意見和要求通過其主管單位之口說出來，提高工作的效率和質(zhì)量。

3．4狠抓制度落實，按單項工程或分階段、分標(biāo)段組織項目檔案預(yù)驗收，督促項目驗收文件完整歸檔，對整個項目檔案要實施事前介入、事中控制、事后驗收把關(guān)的全過程控制的管理模式，對項目檔案驗收，項目所在地檔案行政管理部門也要做到事前、事中、事后全過程管理。事前，即征得項目檔案驗收主持單位同意，按單項工程或分階段、分標(biāo)段組織項目檔案預(yù)驗收，爭取通過一個單項工程或一個標(biāo)段的試點，盡可能減少項目檔案收集整理中的共性問題，避免不必要的重復(fù)勞動。事中，就是組織或參與項目檔案驗收。事后，即督促項目建設(shè)單位整改落實項目檔案驗收組指出的問題，督促項目建設(shè)單位整理歸檔項目竣工驗收文件，并向有關(guān)單位移交檔案。

3．5培育中介組織，變具體指導(dǎo)為宏觀指導(dǎo)，變直接指導(dǎo)為間接指導(dǎo)。依法加強對檔案中介服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范和管理，合理利用社會中介力量提供的專業(yè)化服務(wù)，使中介機構(gòu)在咨詢、整理、寄存、信息化建設(shè)等方面為建設(shè)項目提供規(guī)范、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

(作者單位：焦作市檔案局來稿日期：2009-06-18)