陳成文 鄧 婷

摘要:就業(yè)援助在不同的發(fā)達(dá)國家中具有不同的實踐模式。英國的就業(yè)援助模式主要包括職業(yè)指導(dǎo)體系和再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制;美國的就業(yè)援助模式主要包括充分就業(yè)政策、失業(yè)保險制度和公共救助系統(tǒng);日本的就業(yè)援助模式主要包括“終身雇傭”制、終身技能開發(fā)機(jī)制和勞動力供需調(diào)節(jié)機(jī)制。英、美、日三國實施就業(yè)援助的經(jīng)驗,給我國推進(jìn)就業(yè)援助制度改革提供了一些有益的啟示:一是要發(fā)揮政府在就業(yè)援助服務(wù)宏觀管理方面的作用;二是要加強(qiáng)失業(yè)保險的法制建設(shè):三是要健全失業(yè)保險制度;四是要完善再就業(yè)培訓(xùn)體系。

關(guān)鍵詞:就業(yè)援助;英國模式;美國模式;日本模式;政策啟示

中圖分類號:G913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1000-2529(2009)02-0091-04

就業(yè)援助是政府采取措施,對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助的一項社會政策。黨的“十七大”報告中指出,要“完善面向所有困難群眾的就業(yè)援助制度”。在這方面,英、美、日等西方發(fā)達(dá)國家不僅高度重視,而且已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗。學(xué)習(xí)它們的經(jīng)驗,無疑會給我國推進(jìn)就業(yè)援助制度改革提供諸多有益的啟示。

一、英國的就業(yè)援助模式

英國就業(yè)政策的特色是在注重對失業(yè)者提供生活保障方面走在前列,而在積極創(chuàng)造和提供就業(yè)機(jī)會、有效擴(kuò)大勞動力需求方面的努力卻不夠。領(lǐng)取福利補(bǔ)貼的人數(shù)越多,國家的財政負(fù)擔(dān)就越重,而靠補(bǔ)貼生活的人大多生活在貧困狀態(tài)。

為了解決失業(yè)問題,促進(jìn)國內(nèi)的勞動者就業(yè),1998年,工黨政府正式出版了代表布萊爾福利改革方向和原則的綠皮書《英國的新藍(lán)圖:一種新的福利契約》,以此為指導(dǎo)的就業(yè)援助制度,以下四類人員受到了嚴(yán)格限制:(1)年輕失業(yè)人員。(2)單親父母。(3)長期失業(yè)人員。(4)殘疾人或長期患病的人。

為了提高福利享受者進(jìn)入市場的能力,英國把改革重點放在培養(yǎng)個人對自己負(fù)責(zé)的精神和獨立意識上。因此,英國的就業(yè)援助模式主要包括職業(yè)指導(dǎo)體系和再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制兩大內(nèi)容。

1.職業(yè)指導(dǎo)體系

英國的職業(yè)介紹服務(wù)中心是為求職者提供幫助,進(jìn)行職業(yè)指導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)向求職者提供空缺崗位信息,幫助求職者制定再就業(yè)計劃,提供就業(yè)訓(xùn)練等。

(1)失業(yè)3個月后的特別指導(dǎo):如果失業(yè)3個月后還沒有找到工作?！暗怯洝睍r服務(wù)中心的職業(yè)指導(dǎo)員會認(rèn)真地回顧、檢查就業(yè)者的就業(yè)計劃,擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)的全過程,提供求職建議,幫助求職者修改求職計劃,積極為求職者安排與雇主會談,幫助求職者根據(jù)自己的情況與用人條件進(jìn)行匹配。

(2)尋找工作研討會:對失業(yè)數(shù)月(3個月以上)的失業(yè)者,服務(wù)中心的職業(yè)指導(dǎo)員會給予特別的幫助和支持,提高求職機(jī)會和成功率,研討會教會求職者面試的技巧,還會獲得參加研討會的費用救濟(jì)金。

(3)工作回顧研討會(考慮改變找工作的方式):如果已失業(yè)3個月以上的,求職者或許要換一種擇業(yè)方式,工作回顧研討會以幫助求職者考慮一個過去未曾考慮過的選擇,找到一個最感興趣的工作機(jī)會。

(4)重新開始階段的幫助:這種指導(dǎo)是針對失業(yè)6個月以上的求職者而設(shè)計的,幫助求職者重新思考自己和如何最大限度發(fā)揮自己的技能和優(yōu)勢。主要集中在:求職者喜歡哪種類型的工作;如何利用自己的優(yōu)勢和技能;選擇適合自己的訓(xùn)練機(jī)構(gòu)等。

(5)求職計劃研討會(失業(yè)12個月以上的就業(yè)服務(wù)):失業(yè)較長時間后,求職者要重新考慮自己到底需要選擇什么類型的工作,以及為達(dá)到目標(biāo)而采取的行動步驟。求助計劃研討會就是為求職者重新考慮自己的未來,正確制定求職計劃而設(shè)計的。研討會共5天,求職者要把注意力集中到:確定自己的能力、技能是什么,考慮新的選擇;與職業(yè)指導(dǎo)員保持聯(lián)系;利用計算機(jī)尋找能發(fā)揮自己技能的崗位等。

(6)職業(yè)培訓(xùn)——失業(yè)半年后的就業(yè)服務(wù):職業(yè)培訓(xùn)的目的是指導(dǎo)求職者進(jìn)行培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)的對象,是18-59歲之間的失業(yè)半年以上者。有的培訓(xùn),對特殊群體有特殊安排。失業(yè)達(dá)12個月或者有殘疾而被解雇者,有優(yōu)先權(quán)。如果在培訓(xùn)期間找到工作,可以在工作的同時培訓(xùn),經(jīng)濟(jì)上不會受到影響,每周還額外增加10鎊補(bǔ)助,還可以在旅宿、照顧孩子和其他花銷上得到幫助。

2.再就業(yè)培訓(xùn)保障機(jī)制

英國主要通過以下幾個方面的措施對再就業(yè)培訓(xùn)提供全方位的保障:

一是為再就業(yè)培訓(xùn)工作的開展提供有利的法律保障。1973年,英國頒布《就業(yè)與訓(xùn)練法》,規(guī)定設(shè)立“人力服務(wù)委員會”,負(fù)責(zé)促進(jìn)就業(yè)和培訓(xùn)事業(yè)的發(fā)展。在“人力服務(wù)委員會”下設(shè)立三個執(zhí)行機(jī)構(gòu):“就業(yè)服務(wù)處”、“訓(xùn)練服務(wù)處”及“特別訓(xùn)練服務(wù)部”。1988年和1992年,英國政府先后頒布《教育改革法案》和《繼續(xù)教育和高等教育改革法案》,規(guī)定在全國范圍內(nèi)實施職業(yè)資格證書制度。這些法律規(guī)定有力地保證了英國再就業(yè)培訓(xùn)的健康發(fā)展。二是為再就業(yè)培訓(xùn)工作的開展提供有效的管理保障。首先,建立健全再就業(yè)培訓(xùn)管理與實施機(jī)構(gòu)。其次,加強(qiáng)對再就業(yè)培訓(xùn)的質(zhì)量管理。三是為再就業(yè)培訓(xùn)工作的開展提供充足的資金保障。首先,拓寬再就業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費來源。其次,加大對受訓(xùn)者的經(jīng)費投入。四是為再就業(yè)培訓(xùn)工作的開展提供合格的師資保障。培訓(xùn)的主要內(nèi)容有:對教職工進(jìn)行最新技能的培訓(xùn)以及新教學(xué)與評價方法的培訓(xùn),使其能跟上最新發(fā)展;加強(qiáng)培訓(xùn)人員與企業(yè)、雇主的聯(lián)系;開發(fā)新的培訓(xùn)課程等。

二、美國的就業(yè)援助模式

美國的就業(yè)援助模式主要包括充分就業(yè)政策、失業(yè)保險制度和公共救助系統(tǒng)三大內(nèi)容。

1.充分就業(yè)政策

自羅斯?！靶抡睍r期美國的充分就業(yè)政策形成以來,美國政府也一直把保障就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)工作的中心,美國的“充分就業(yè)”政策與失業(yè)治理總的來說可以從以下幾個方面加以概括:

一是擴(kuò)大勞動力市場需求的政策。美國政府最先采取的政策就是直接創(chuàng)造勞動力需求。如政府作為勞動力市場的購買方,進(jìn)入勞動力市場直接雇傭勞動力。同時針對某一時期或某一地區(qū)較為嚴(yán)重的失業(yè)狀況,美國政府不惜耗費巨資實施公共工程和公共就業(yè)計劃,有效地緩解嚴(yán)重的失業(yè)問題。但這種政策效應(yīng)畢竟是暫時的,所以美國政府還通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策的運用,主要是財政政策和貨幣政策,來刺激投資,發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)來擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動總量的增長,從而增加就業(yè)機(jī)會。

二是調(diào)節(jié)和改善勞動力供給的政策。美國政府于1960年成立了人力委員會,把適當(dāng)?shù)乩煤烷_發(fā)人力資源作為目標(biāo),既提供職位同時也提供教育與培訓(xùn)機(jī)會。

三是政府對勞動力市場運行的管理。首先,是最低工資立法和收入政策。其次,是作為“安全網(wǎng)”的社會保障制度。第三,是發(fā)達(dá)而健全的就業(yè)服務(wù)體系。

四是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),發(fā)展中小企業(yè)。美國在各州都設(shè)立了小企業(yè)開發(fā)中心,與政府的就業(yè)培訓(xùn)計劃相結(jié)合,為失業(yè)者提供小企業(yè)經(jīng)營培訓(xùn),甚至以低價租賃為小企業(yè)開辦者提供共同的場地、設(shè)備和工具,鼓勵小企業(yè)間相互學(xué)習(xí)、聯(lián)合經(jīng)營。同時小企業(yè)的發(fā)展還受到教育、科研和經(jīng)濟(jì)等部門給予的技術(shù)

支持、信息服務(wù)和經(jīng)營指導(dǎo)等幫助。

2.失業(yè)保險制度

美國的失業(yè)保險制度包括失業(yè)保險和失業(yè)津貼?？肆诸D政府一改單純性救助、普遍性福利為工作性福利、有限救助,增加了對工作的要求。同時聯(lián)邦政府還制定了社會救助受益家庭的就業(yè)目標(biāo)。為了便于受益人能在勞動力市場找到工作,從1997年開始,州和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為那些享受“貧困家庭臨時救助”、又很難找到工作的家庭創(chuàng)造額外的工作機(jī)會。聯(lián)邦政府提供一定的資金幫助。資金主要用于下列項目:公共或私人部門的工資補(bǔ)助;在職培訓(xùn);工作安置和雇用之后的服務(wù);社區(qū)服務(wù);工作支持服務(wù)等。

3.公共救助系統(tǒng)

美國的公共救助系統(tǒng)大體包括臨時救助、食品券、住房補(bǔ)貼、一般扶助、減免稅等福利政策。一般的失業(yè)人士也會被包含在內(nèi):

臨時救助政策的實施全部是由聯(lián)邦政府出錢,各州政府可以自行確定臨時救助的對象、救助標(biāo)準(zhǔn)及救助要求。

美國從1939年起就建立了食物券制度,1974年國會通過法令要求各州為低收人家庭都提供食物券,聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部出錢給各州政府發(fā)出食物券或食品卡。

住房補(bǔ)貼也是一種救助低收入人群、老人及殘疾人的福利方案,它有兩種形式:一種是提供低收入住房,由有關(guān)住宅部門監(jiān)管;另一種是低收入者可以取得住房補(bǔ)助券來租用私房,這項救助政策也是由聯(lián)邦政府住宅和城市建設(shè)部出錢,各州及縣的住宅機(jī)構(gòu)來具體經(jīng)營。

一般扶助提供的只暫時性的經(jīng)濟(jì)協(xié)助,救助對象是那些不符合其他救助標(biāo)準(zhǔn)的個人與家庭,一般扶助是惟一沒有獲得聯(lián)邦政府補(bǔ)助的公共救助方案,他的經(jīng)費是由州政府和地方政府共同提供的,由于一般扶助的申請者大多是有工作能力但沒有就業(yè)的人,所以這項救助制度向來被看成給“不值得協(xié)助的窮人”的公共救助方案。在美國的有些地方。它甚至帶有道德貶低的色彩。

此外,包括失業(yè)者在內(nèi)的低收入人群還可以享受減免稅的救助措施。這項公共救助方案是由美國國稅局負(fù)責(zé)實施的,失業(yè)者享受減免稅的標(biāo)準(zhǔn)取決于個人收入及家庭中19歲以下孩子的數(shù)目。

三、日本的就業(yè)援助模式

二戰(zhàn)后幾十年來,日本失業(yè)率基本上是在1%-3%之間擺動,與其他發(fā)達(dá)國家相比,在大多數(shù)時間里,其失業(yè)率最低,失業(yè)人數(shù)最少。這與日本采取的充分就業(yè)為目的的綜合就業(yè)政策有著密切關(guān)系,將失業(yè)保障改為就業(yè)保障,以救濟(jì)失業(yè)改為促進(jìn)再就業(yè),確保了勞動力市場的穩(wěn)定。在戰(zhàn)后的幾十年,日本政府圍繞就業(yè)通過了眾多法案和規(guī)定,從法律上確保了就業(yè)援助措施的有效實行。日本的就業(yè)援助模式主要包括“終身雇傭”制、終身技能開發(fā)機(jī)制和勞動力供需調(diào)節(jié)機(jī)制。

1.“終身雇傭”制

終身雇傭制是日本慣例性的基本就業(yè)形式,并不是一種法律規(guī)定的形式。在一些大中型企業(yè)、商社、金融機(jī)構(gòu)中,作為生產(chǎn)、經(jīng)營、管理的業(yè)務(wù)骨干的男性職工,他們將受到終身雇傭制的保護(hù)。這些雇員大多來自高等學(xué)校的應(yīng)屆本科生,年齡一般在18-23歲之間。他們與雇主建立了長期穩(wěn)定的雇傭關(guān)系,只要這個企業(yè)不倒閉,一般都會在企業(yè)長期工作下去,并逐漸得到提升,成為企業(yè)各級業(yè)務(wù)骨干,直到退休。很少有中途轉(zhuǎn)入其他企業(yè)的。

終身雇傭制對于穩(wěn)定雇傭關(guān)系,發(fā)揮勞動力的積極性有著積極意義,但同時也存在一些弊端。首先,終身雇傭制缺乏彈性,不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)周期的變化有效調(diào)節(jié)勞動力需求。特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和蕭條時期,不能適時解雇人員。其次,不利于廣納優(yōu)秀人才、激勵優(yōu)秀人才脫穎而出,職務(wù)晉升和工資增加有論資排輩現(xiàn)象。

2.終身技能開發(fā)機(jī)制

日本作為一個資源短缺的島國,在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中,十分重視提高國民教育水平,努力使全體人民從少年到成人都掌握職業(yè)技術(shù)能力。職業(yè)技能教育在中央由文部省管理,在地方由縣教育委員會負(fù)責(zé)管理。學(xué)校的職業(yè)技能教育主要在初中和高中階段進(jìn)行。

發(fā)達(dá)的企業(yè)內(nèi)部教育與訓(xùn)練系統(tǒng),是日本在勞動力教育和培訓(xùn)方面的另一個突出特點。以20世紀(jì)80年代為界,日本對企業(yè)內(nèi)部教育的認(rèn)識有很大的不同。之前,基本上是把企業(yè)教育作為學(xué)校教育的延伸和補(bǔ)充,偏重于傳授知識、訓(xùn)練技能;之后,由于日本經(jīng)營環(huán)境的惡化和競爭的激化,企業(yè)的經(jīng)營思想轉(zhuǎn)向走“全員管理”之路,企業(yè)教育也轉(zhuǎn)向塑造“現(xiàn)代企業(yè)人”的再教育。教育的課程重點有了很大的變化,突出對解決問題的綜合能力的培養(yǎng)。企業(yè)對職工的教育可以分為新職工、監(jiān)督指導(dǎo)層、管理層、經(jīng)營層四個層次。

日本在勞動力終生技能教育方面還有其他一些形式,表現(xiàn)為:以提高勞動力實際業(yè)務(wù)技能為目的的職能教育;通過工作過程學(xué)習(xí)技能和知識的在職教育;利用企業(yè)外部的社會教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行職工教育的函授教育,等等。

總之,社會的不斷變化要求全體從業(yè)人員不停地更新知識和增強(qiáng)能力,特別是專業(yè)知識和技能。建立終身技能教育體系使日本獲得了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益。但終身技能教育不意味著要建立新的學(xué)校,它是一種文化、教育和社會的新的整合,是社會資源的再次利用。

3.勞動力供需調(diào)節(jié)機(jī)制

在調(diào)節(jié)勞動力供需方面,日本政府采取了因時、因地制宜的就業(yè)政策。戰(zhàn)后,由于日本飽嘗戰(zhàn)敗的苦果,城市凋零、工業(yè)衰微、勞動力大量過剩。根據(jù)這一情況,日本政府采取了“勞動力歸農(nóng)”的政策,解決了百萬人的失業(yè)和吃飯的問題。

和西方其他國家一樣,增加或減少對國家公共事業(yè)項目的投資,是日本政府宏觀調(diào)控勞動力供需的很好手段。

20世紀(jì)70年代中期以后,日本采取了“發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和大力擴(kuò)展內(nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略,來解決勞動力的過剩。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、維持和擴(kuò)大就業(yè)是這一時期的主要特征。

20世紀(jì)80年代中期以后,日本開始了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大調(diào)整,以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的需要和日益激烈的國際競爭,將嚴(yán)重依賴國外市場的外需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換為積極開拓國內(nèi)市場的內(nèi)需主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)。為保證這一轉(zhuǎn)變的實現(xiàn),政府?dāng)U大財政投資,發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),相應(yīng)擴(kuò)大了就業(yè)機(jī)會。政府還采取了進(jìn)一步加強(qiáng)能力開發(fā)等綜合措施,以緩解日益突出的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。

四、英、美、日三國經(jīng)驗對我國推進(jìn)就業(yè)援助制度改革的啟示

1,要充分發(fā)揮政府在就業(yè)援助方面的宏觀調(diào)控作用

經(jīng)驗證明,政府直接充當(dāng)就業(yè)援助服務(wù)提供者的角色存在效率低下問題,就業(yè)援助社會化的任務(wù)之一就是改變政府的這種角色。然而并不意味著政府責(zé)任的弱化。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看,政府的責(zé)任還應(yīng)加強(qiáng),政府的角色就是作為間接提供者,為社會機(jī)構(gòu)提供資助或為服務(wù)對象提供補(bǔ)貼,而后由獨立的社會機(jī)構(gòu)提供服務(wù),如美國和英國在失業(yè)和大蕭條時期利用公共事業(yè)項目增加就業(yè)的辦法。政府用于就業(yè)援助的資金不因為角色的轉(zhuǎn)變而減少,但是在使用方式上有所變化,不再像過去那樣把錢用于鋪攤子建機(jī)構(gòu),而用來建立新的資助和補(bǔ)貼制度。同時,政府必須加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃方面的職能,及時發(fā)布規(guī)劃目標(biāo),給社會各界提供指導(dǎo),政府還必須建立就業(yè)援助服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),例如設(shè)施、人員、服務(wù)質(zhì)量控制等等,為服務(wù)機(jī)

構(gòu)提供準(zhǔn)繩。最后,政府必須代表就業(yè)者及公眾對就業(yè)援助服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,保障就業(yè)者及其家屬的合法權(quán)益。

在現(xiàn)階段要大力扶持非公有經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的發(fā)展,因為非公有經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)不僅是我國經(jīng)濟(jì)的一個新的增長點,同時也是一個新的就業(yè)增長點。在目前,我國中小企業(yè)占總戶數(shù)的99%以上,資產(chǎn)總額占50%,銷售額占60%,工商稅收占50%,就業(yè)量為大型工業(yè)企業(yè)的1.43倍。從固定資產(chǎn)投資看,國有小企業(yè)占國有企業(yè)數(shù)量的85%,占國有資產(chǎn)僅17%,吸納就業(yè)卻為74%,吸收就業(yè)的能力為大型國有企業(yè)的14倍。

2.要加強(qiáng)失業(yè)保險的法制建設(shè)

到目前為止,國務(wù)院頒布的兩部行政性法規(guī)也只是中國就業(yè)援助法制建設(shè)的一個雛形?，F(xiàn)在已表現(xiàn)出的缺陷和各地在執(zhí)行過程中暴露出來的失業(yè)保險費收繳難、資金挪用嚴(yán)重、管理費用過高、救濟(jì)金發(fā)放不合理等問題嚴(yán)重,要求加強(qiáng)失業(yè)保險的法制建設(shè)刻不容緩。應(yīng)該說,中國失業(yè)保險的法制建設(shè)目前已進(jìn)入了一個關(guān)鍵時期。

加強(qiáng)與市場經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)的中國失業(yè)保險法制建設(shè)要特別注意這樣幾點:一是要在憲法中增補(bǔ)失業(yè)保險方面的條款,以增強(qiáng)失業(yè)保險法制建設(shè)的權(quán)威性;二是國家權(quán)力機(jī)關(guān)要盡快制定和通過《失業(yè)保險法》及其配套法律,以維護(hù)失業(yè)保險法律的真正效力;三是要明確和制定有關(guān)法律責(zé)任和處罰條款,以發(fā)揮失業(yè)保險法律的威懾力。同時要求各級人民政府建立健全就業(yè)援助制度,采取稅費減免、貸款貼息、社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等辦法,通過公益性崗位安置等途徑,對就業(yè)困難人員實行優(yōu)先扶持和重點幫助。

理順失業(yè)保險的管理體制:與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的失業(yè)保險制度要求其管理體制應(yīng)具有統(tǒng)一性和高效性的特點,如美、英、日等國家采取政府直接管理形式,但具體到中國,采用在政府的監(jiān)督或間接管理下由自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理的形式,與中國的國情更相符合。采用自治機(jī)構(gòu)管理的形式,就是要求由勞動者、企業(yè)、政府三方共同組成有關(guān)機(jī)構(gòu),進(jìn)行合作式管理。實質(zhì)上就是要建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的具體經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的、非營利的、相對獨立的單位。目前,全國各地按照國務(wù)院《規(guī)定》要求建立起來的失業(yè)保險機(jī)構(gòu),就是這樣一種管理方式的嘗試。盡管現(xiàn)有的是有保險機(jī)構(gòu)是非營利的具體經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的單位,但其在職責(zé)、權(quán)限、業(yè)務(wù)等方面還很難相對獨立,在實際操作中還存在體制不順、政出多門、扯皮內(nèi)耗等現(xiàn)象。顯然,理順失業(yè)保險的管理體制,強(qiáng)化失業(yè)保險機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的權(quán)力及相對獨立性,成為向市場經(jīng)濟(jì)失業(yè)保險制度過渡的一個突破口。

3.要健全失業(yè)保障制度

首先,要構(gòu)建資金來源多元化,保障制度規(guī)范化以及管理服務(wù)社會化的社會保障體系。當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)規(guī)范和完善失業(yè)保險制度和最低生活保障制度,為全國統(tǒng)一勞動力市場的建立和穩(wěn)定運行創(chuàng)造積極條件,同時更應(yīng)針對我國的“二元”社會保障體制格局,積極推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè),為農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件?？傊褪且ㄟ^社會救濟(jì)、社會保險、社會福利以及優(yōu)撫安置等社會保障體系各項內(nèi)容的充實與完善、建立和健全同我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度,為我國城鄉(xiāng)勞動力市場的逐步統(tǒng)一以及勞動力市場的穩(wěn)定和有效運行提供制度和資源等方面的支持。

其次,還要變消極救濟(jì)為積極保障。一個完善的失業(yè)保障制度除了具有為失業(yè)者提供基本生活保障的功能外,還應(yīng)具備幫助失業(yè)者再就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。消極的保障僅立足于分散風(fēng)險和對風(fēng)險過后的事后補(bǔ)償,其結(jié)果往往不能有效地防止失業(yè),而且會使成本越來越高。過去一些發(fā)達(dá)國家就有過深刻的教訓(xùn)。積極的辦法是創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會,使勞動力市場更加活躍,大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等。

再次,要擺正政府的位置。當(dāng)計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)后,正確認(rèn)識這個問題將更為重要。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)后政府不再發(fā)揮直接分配勞動力資源的功能,企業(yè)和個人單位擁有選擇勞動者的自主權(quán),勞動者也有選擇就業(yè)崗位的自主權(quán)。在主要由市場來配置勞動力資源的市場經(jīng)濟(jì)體制下,失業(yè)現(xiàn)象的存在是不可避免的。政府可以做也必須做的事情之一就是要給失業(yè)者提供一定的社會保障和社會福利來幫助失業(yè)者渡過因失業(yè)而沒有收入的困難時期。英國等福利國家的經(jīng)驗是:如果社會福利水平低,失業(yè)者的生活十分困難,就必須積極尋找工作,并不得不接受不很滿意的工作;如果社會福利水平高,失業(yè)者的生活有充分保障,就可能對工作更為挑剔,不愿意接受報酬較低、工作條件較艱苦或者離家路程較遠(yuǎn)的工作。所以,社會福利與就業(yè)之間存在一定程度的替代關(guān)系。20世紀(jì)80年代以來,發(fā)達(dá)國家開始反思這種高福利政策,實行改革,采取“胡蘿卜加大棒”的政策,即增加對再就業(yè)的補(bǔ)貼和提高不愿工作的代價(減少對失業(yè)者的補(bǔ)貼),以刺激失業(yè)者盡快實現(xiàn)再就業(yè)。

目前在中國,失業(yè)的社會保障體制正在建設(shè)之中,政府直接提供的失業(yè)保障和社會福利水平還較低。一般來說,失業(yè)和下崗工人的生活是比較困難的。但是,在不少企業(yè)(主要是國有企業(yè)),由政府政策規(guī)定的企業(yè)必須向下崗工人提供補(bǔ)貼及其他福利,相對于其他企業(yè)的在崗工人的收入水平可能并不很低,所以,一些工人寧愿在本企業(yè)“下崗”也不愿意接受實際上有可能獲得的新工作。這就給再就業(yè)造成了一定的障礙。所以,對于中國政府,如何處理好社會福利(包括政府直接提供的社會福利和政府政策規(guī)定的必須由企業(yè)提供的福利)和失業(yè)工人再就業(yè)的關(guān)系,也是一個需要認(rèn)真對待的問題。

4.要完善再就業(yè)培訓(xùn)體系

一是要提高勞動者素質(zhì),進(jìn)行全面的職業(yè)培訓(xùn)。提高勞動者素質(zhì)和建立有效的勞動市場具有重要的意義。當(dāng)存在就業(yè)崗位的時候,勞動者是否具有勝任工作的能力和如何使勞動者順利的進(jìn)入就業(yè)崗位,就成為十分重要的問題。正因為如此,英國的就業(yè)新政和美國的充分就業(yè)政策非常強(qiáng)調(diào)職業(yè)培訓(xùn)和建立有效的勞動市場的重要性。在我國職業(yè)教育有了很大的發(fā)展,但是,同發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距。特別是我國的勞動市場建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化和就業(yè)方式市場化的新形勢。沒有健全的勞動市場,就難以使需要工作的勞動者順利進(jìn)入需要勞動者的工作崗位。因此,失業(yè)人口和崗位空置的并存成為十分突出的現(xiàn)象。建立有效的勞動市場的內(nèi)容之一是要更新勞動者的觀念。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的迅速變化,就業(yè)的形式也正在和將會發(fā)生很大的變化。“固定工作”將不會是主要的就業(yè)形式,甚至傳統(tǒng)意義的“固定工作”將根本不復(fù)存在。勞動者必須適應(yīng)這種變化,才能在社會提供的工作崗位中找到自己的位置。同時進(jìn)一步加強(qiáng)再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)信息的發(fā)布、職業(yè)介紹等工作,也是我國就業(yè)援助制度改革的重點之一。加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn),提高失業(yè)人員的就業(yè)能力,是減少失業(yè)保險資金壓力的一個重要手段。加強(qiáng)職業(yè)信息系統(tǒng)的建設(shè),為失業(yè)人員提供大量的就業(yè)信息,并引導(dǎo)和促進(jìn)其再就業(yè),是減少失業(yè)保險資金壓力的另一個重要手段。在加強(qiáng)再就業(yè)培訓(xùn)的同時,應(yīng)該積極推進(jìn)在崗培訓(xùn)。促進(jìn)在職職工能力的提高,這樣也可以進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)職工的能力,使其與時俱進(jìn),不斷提高自身的職業(yè)技能,更好的適應(yīng)本職工作。

二是要轉(zhuǎn)變勞動者的擇業(yè)觀念。市場經(jīng)濟(jì)條件下就業(yè)形勢將越來越趨于多樣化,過去人們總是把擁有一份穩(wěn)定的工作視為就業(yè),而在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、競爭日趨激烈、技術(shù)創(chuàng)新的作用越來越強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)變遷更為迅速的條件下,傳統(tǒng)的就業(yè)形式也受到很大的沖擊。因此,就業(yè)形式多樣化將成為一種趨勢:全日工、鐘點工、社區(qū)企業(yè)、家政服務(wù)、由公司組織的個體勞動等,特別是自己創(chuàng)業(yè),都成為可行的就業(yè)形式。面對就業(yè)形式的多樣化,勞動者、企業(yè)、政府以及有關(guān)的社會團(tuán)體都應(yīng)有充分的準(zhǔn)備,以適應(yīng)新的形勢。特別是在新的形勢下對于就業(yè)、失業(yè)和再就業(yè),必須有新的觀念。只有這樣才能建立有效運行的新的就業(yè)和再就業(yè)體制。還必須正確的認(rèn)識誰創(chuàng)造就業(yè)崗位:失業(yè)者首先是相對于就業(yè)崗位而言的,缺乏就業(yè)崗位,就會產(chǎn)生更多的失業(yè)。過去許多人認(rèn)為就業(yè)崗位是政府創(chuàng)造的,發(fā)生失業(yè)現(xiàn)象首先想到的是要找政府,要求政府調(diào)整宏觀政策或就業(yè)政策,直至從法理上確保就業(yè)者的就業(yè)權(quán)利。但是,在近幾十年來,越來越多的人認(rèn)識到,創(chuàng)造就業(yè)崗位主要靠企業(yè),只有企業(yè)發(fā)展了,只有鼓勵更多的人自己創(chuàng)辦企業(yè),才能為更多的人提供就業(yè)崗位。主要靠企業(yè)來創(chuàng)造就業(yè)崗位是市場經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律,中國之所以臨嚴(yán)峻的失業(yè)形勢,根本原因是企業(yè)效率低下以及創(chuàng)辦企業(yè)存在嚴(yán)重的障礙。依靠企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位,絕不是把企業(yè)不要的人硬壓給企業(yè),而是要增強(qiáng)企業(yè)活力并且更為寬松的創(chuàng)辦各種形式的企業(yè)的政策,通過企業(yè)的繁榮來創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。

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(責(zé)任編校:秋泉)