李秀江

培訓(xùn)縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)和更有效的行政集團。長遠(yuǎn)來看,縣域政治也是中國政治體制改革的有效突破點。

十天的時間不算長。但在高云的人生經(jīng)歷中,這十天卻得到了前所未有的歷練。

高云是河北省鹿泉市副市長兼公安局長,5月30日,他從北京返回鹿泉,結(jié)束了全國縣級公安局長專題培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)。

他是全國3000多名縣級公安局長大規(guī)模進(jìn)京培訓(xùn)的最后一批。為期十天的培訓(xùn),讓他們這些長期在基層一線的公安局長獲得了一次難得的學(xué)習(xí)機會。

作為一名縣級市的領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)京接受如此高規(guī)格的培訓(xùn)還是第一次,他感受到了巨大的壓力。

高云知道,在他進(jìn)京培訓(xùn)前后,中央對全國縣委書記、縣紀(jì)委書記的大規(guī)?？缂壟嘤?xùn)已經(jīng)結(jié)束。而全國縣級檢察長培訓(xùn)班、縣級法院院長培訓(xùn)班、縣級國土局長培訓(xùn)班也都在進(jìn)行之中,和他同樣的縣級重要崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是第一次納入中央培訓(xùn)的范圍。

在更多人的理解中,這種對縣級領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋式的中央跨級直訓(xùn),主要是為了化解矛盾,維護基層穩(wěn)定。但在目前看來,這樣的理解可能過于片面。

分析人士認(rèn)為,中央層面的想法是,未來的縣級政權(quán)尤其重要,縣政改革或許是下一步全面改革的突破口。

“縣政”危機

2008年,貴州甕安、云南孟連、陜西府谷、江西銅鼓、重慶開縣,相繼發(fā)生的群體性事件讓全國為之震動,基層矛盾加劇的現(xiàn)實讓人對縣域穩(wěn)定產(chǎn)生懷疑。進(jìn)入2009年,不論是經(jīng)濟形勢還是社會矛盾都充滿了諸多的不確定性,中國正處在一個新的拐點。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認(rèn)為:“隨著我國經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型,社會階層逐漸分化、利益主體日益多元,因分配不公、利益調(diào)整失當(dāng)引發(fā)群體性沖突,已經(jīng)威脅到和諧社會的構(gòu)建和基層政權(quán)的穩(wěn)定。”

毫無疑問,中國社會已經(jīng)進(jìn)入矛盾多發(fā)期。盡管民間輿論對中央輪訓(xùn)縣級官員的效果有些懷疑,但中央高層對種種不確定性的判斷顯然更深謀遠(yuǎn)慮:既要化解當(dāng)前的危機,更要有一個長遠(yuǎn)的全面治理。

2008年10月,新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺,其中最引人關(guān)注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對象,學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。

從培訓(xùn)縣委書記開始,到隨后的縣級公安局長培訓(xùn)、縣紀(jì)委書記培訓(xùn)、縣檢察長、法院院長、國土局長……幾乎所有縣級重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)都在全覆蓋式的培訓(xùn)之列。

如國家行政學(xué)院劉旭濤教授所言,此番輪訓(xùn)與當(dāng)下群體性事件頻發(fā),基層矛盾加劇的政治現(xiàn)實密切相關(guān),由此中央高層對基層干部重視空前。

國際機構(gòu)戰(zhàn)略顧問、資深時事評論家棹元在接受《小康》采訪時說,在中國的五級行政體制中,縣域?qū)倌┥?事權(quán)最重而財權(quán)有限,面對的壓力可想而知,這是中國政治最具有不確定性的政治斷面。而這個斷面背后涉及到的是,中國的縱向權(quán)力合理分配的問題。

對于這個問題,中央黨校曾針對一千多名縣委書記做過問卷調(diào)查, 92%的縣委書記認(rèn)為,縣域政治的財權(quán)和事權(quán)不對等,有錢有權(quán)的部門都上收了,花錢難辦的事都下放了。七成以上的縣委書記認(rèn)為,縣鄉(xiāng)政府是一個功能不完全的殘缺政府。

棹元認(rèn)為,中央對縣政的空前重視與近年來中國社會結(jié)構(gòu)的急劇變化是密不可分的。通過2008年的多起群體性事件,可以觀察到,社會底層特別缺乏有效的利益表達(dá)渠道和公正的博弈機會。而在金融危機和信息技術(shù)進(jìn)步的雙重背景之下,隨著社會底層對于利益分配公正性的要求日益高漲,可以說社會危機是一觸即發(fā)。

“隨著這一輪縣域官員的培訓(xùn)結(jié)束,縣級政權(quán)會在整個行政架構(gòu)中得到強化?！?/p>

輪訓(xùn)不只是為了“維穩(wěn)”

早在去年11月10日至26日,中國2600多名縣委書記在五所國家級干部培訓(xùn)學(xué)校開始“輪訓(xùn)”。鮮為人知的是,這次輪訓(xùn)并非中組部、中央黨校組織,而是由政治局常委會討論決定的。

在當(dāng)前形勢下,如此高規(guī)格地對縣委書記集中輪訓(xùn),中央維護基層社會穩(wěn)定的意圖顯而易見,而其后對全國縣級政法系統(tǒng)內(nèi)的公、檢、法、司開始全面培訓(xùn),其“確保國家安全與社會和諧穩(wěn)定,把矛盾化解在基層”的目的則更為突顯。

“縣級公安局長承擔(dān)著維護一方穩(wěn)定,確保一方平安的重大的政治責(zé)任和社會責(zé)任,在當(dāng)前嚴(yán)峻的經(jīng)濟形勢和復(fù)雜的‘維穩(wěn)局面下,必須提高他們的能力和素質(zhì)?！惫膊空尾扛敝魅?、人事訓(xùn)練局局長李春生談到跨級直訓(xùn)的原因時說。

其實,對于全國縣級重要崗位領(lǐng)導(dǎo)的全面培訓(xùn),“維穩(wěn)”只是內(nèi)容之一,是形勢緊迫的應(yīng)時之舉,經(jīng)過一番輪訓(xùn),縣級主要領(lǐng)導(dǎo)并非就可以解決一切問題,中央更為深遠(yuǎn)的考慮是,中國的改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段,“縣政”在中國行政架構(gòu)中越來越重要,縣級主要干部的素質(zhì)和能力越來越影響中國的穩(wěn)定和發(fā)展。

正如國務(wù)院副總理回良玉所說,“縣域發(fā)展?fàn)顩r如何,很大程度上決定著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程,決定著中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的成敗,決定著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的前途?！?/p>

此次對縣委書記的輪訓(xùn),除了維護穩(wěn)定之外,更主要的是圍繞十七屆三中全會關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革的決定,如何搞好土地流轉(zhuǎn)、如何推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、如何加強黨的建設(shè)。培訓(xùn)的內(nèi)容,不僅有中央文件,還有經(jīng)濟管理和基層治理等方面的實際操作。

湖南省寧鄉(xiāng)縣委書記黎石秋介紹,給他們講課的除了專家以外,還有中組部常務(wù)副部長、中農(nóng)辦副主任、城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長、發(fā)改委副主任、中央政法委秘書長。“他們都堪稱專家型領(lǐng)導(dǎo),諳熟情況,講課針對性很強?！?/p>

國際機構(gòu)戰(zhàn)略顧問、資深時事評論家棹元表示,可以預(yù)想的是,今后各縣域仍有大大小小的群體性事件,或是利益訴求,或是無意識的群體泄憤。這將是當(dāng)前縣政最直接和最緊迫的問題。這樣的問題發(fā)生,顯然不是主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)就能解決問題的。不過依然需要他們做好足夠的心理準(zhǔn)備,爭取能夠采取談判和解的方式化解潛在的危機。

棹元認(rèn)為,在危機催生之下,培訓(xùn)縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu),和更有效的行政集團。長遠(yuǎn)來看,縣域政治也是中國政治體制改革的有效突破點。

政令暢通更為重要

在傳統(tǒng)的政府架構(gòu)中,縣委書記一頭代表執(zhí)政黨形象,一頭連接著基層百姓,縣委書記對政策的理解程度和執(zhí)行能力,直接關(guān)系到中央的政策能否不折不扣地落實到基層。

但是,在現(xiàn)實工作中,縣委書記幾乎都沒有機會直接與中央直接溝通,更不要說縣級其他領(lǐng)導(dǎo)了,在目前的行政架構(gòu)中,縣級領(lǐng)導(dǎo)更多的時候不是對中央負(fù)責(zé),而是對上級負(fù)責(zé),這與中國干部選拔制度的演變不無關(guān)系。

新中國的干部選拔制度開始是黨內(nèi)任命、下管兩級,中組部管到省級和地市級,上世紀(jì)80年代開始進(jìn)行干部任免制度改革,改成下管一級。基層官員只需要對他上一級的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé),這樣,縣這個中國最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了,縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生偏離。

棹元稱,縣域官員本來是應(yīng)當(dāng)和當(dāng)?shù)毓袼榻蝗诘?但從現(xiàn)在的權(quán)力來源上看,他是上級任命,屬于行政代理,在權(quán)力鏈條上恰恰是距離本地公民最遙遠(yuǎn)的。而我們難以奢望一個遙遠(yuǎn)中央政府的行政代理人對本地公共政治負(fù)責(zé)。這種代理人關(guān)系背后無法構(gòu)成對等政治權(quán)責(zé)關(guān)系,因此也很難寄望于官民信任。

其實,在基層,許多老百姓都承認(rèn)中央的政策是好的,是下面的執(zhí)行者把經(jīng)給念歪了?；鶎拥囊恍┕倜駴_突看起來是發(fā)生在基層政府和公民之間,但事實上,這種基層權(quán)利訴求的實質(zhì),是直指整個政治結(jié)構(gòu)的。“在當(dāng)前的形勢下,一個起碼的要求是要保證政令暢通。”

如何建立和中央的直接關(guān)系,從而對政策的理解更加到位,就要考慮縣政主要領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、考核和培訓(xùn)等問題。目前中央已經(jīng)在選拔和考核干部方面做了諸多努力,而從去年開始,對縣級官員的跨級直訓(xùn)也開始進(jìn)入軌道,且無論效果如何,至少這是一種令中央的意圖更準(zhǔn)確有效地傳達(dá)到基層的手段之一。

遼寧省長?？h委書記郝明在培訓(xùn)后坦言,中央政策平時是層層下達(dá),在這里是面對面交流,我們可以把要求、想法直接表達(dá),可以說真正實現(xiàn)了中央和基層的無縫對接。政策的制定者親自來講政策,讓我們了解了中央政策“為什么出”,為什么是“這樣出”而不是“那樣出”。

“縣政”需要全面整治

許多人都知道,北京有一個著名的上訪村,那里長年居住著一個龐大的上訪群體,他們來自全國各地,而縣級以下的上訪者居多。上訪的原因各有不同,但大多是因為地方政府在發(fā)展過程中與民爭利而造成上訪。

改革開放三十年來,我們更多的是在經(jīng)濟方面的改革,由此帶來的一個負(fù)作用是,各級官員把經(jīng)濟指標(biāo)當(dāng)作唯一的政績。對于今天的中國政府體制改革而言,還面臨一個嚴(yán)峻的問題,那就是國家利益部門化、部門利益博弈化、利益博弈公開化造成的政府權(quán)威流失。

在當(dāng)前各種危機的壓力之下,各種社會問題突顯出來,基層官員的思維并沒有從原有的慣性中解放出來,在處理問題時方法簡單粗暴,而在群體性事件和突發(fā)事件面前,更是顯得經(jīng)驗不足。

從近年來社會情勢的變遷來看,必須要對“縣政”做出改革,如果能夠順利地轉(zhuǎn)變管制性思維,“縣政”改革將是進(jìn)一步改革的突破口。

中央采取跨級直訓(xùn)縣級官員的意圖之一,也是想借此改變這種思維慣性,但目前只是應(yīng)時之舉,本質(zhì)的改變必然要從全方位的改革入手。

棹元認(rèn)為,在當(dāng)前的縣級行政架構(gòu)中,財權(quán)被長期邊緣,事權(quán)卻是日益增加。由于財權(quán)和事權(quán)的矛盾日益凸顯,我們才意識到,單一制國家必須要對地方分權(quán)做非常深入的制度算計。而縣政問題其實就是當(dāng)前中國地方分權(quán)的一個核心問題。因此,由縣域所貫穿的財稅制度、司法制度和人事制度都存在改革之處。

同時,學(xué)界對行政體制改革普遍有一個誤解,認(rèn)為這只是一個行政改革的問題,其實不然?！皬谋砻嫔峡?行政權(quán)是最為巨大的權(quán)力體系,但在某種意義上講,中國的行政權(quán)力只是一個影子式的權(quán)力。行政權(quán)的邊際界限不清晰是一個嚴(yán)重的問題,而行政權(quán)內(nèi)部的界限劃分同樣不明確,因此中國目前的行政權(quán)運作大多是依靠政治觀念的引導(dǎo)和政黨部門的推動?！?/p>

“這不是一個單純的道德號召和黨性教育就可以解決的問題。這是一個深層政治問題在部門和個人利益問題上的投射?！痹阼獊砜?這不僅需要我們采用政府治理的觀察視角,還需要把政府體制改革問題放在政治要素結(jié)構(gòu)中去考慮。這涉及到的是整個政治結(jié)構(gòu)的改革問題,其實是一個建構(gòu)國家的行政權(quán)合理地劃分的政治問題。

因此,需要將政府行政體制改革的問題作為一個重要的政治問題對待,而不是簡單地作為一個行政問題對待,這對進(jìn)一步的改革具有決定性意義。