遲福林

經(jīng)過30年的改革發(fā)展，中國開始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會向以促進(jìn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型社會過渡。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段反貧困的重大任務(wù)。

基本公共服務(wù)不到位是新階段致貧的重要因素

與30年前因缺乏基本生存條件導(dǎo)致貧困不同的是，當(dāng)前的基本公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺，是貧困產(chǎn)生、積累和代際傳遞的重要根源。

以基本醫(yī)療為例，2003年第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧；而1998年進(jìn)行的第二次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病還只是致貧的第三位因素。國家發(fā)展與改革委員會制定的《醫(yī)藥行業(yè)“十一五”發(fā)展指導(dǎo)意見》披露，全國每年大約有一千多萬農(nóng)村人口因病致貧或因病返貧。中西部地區(qū)的狀況更為嚴(yán)重。2006年，筆者在西部調(diào)研時了解到，西部70％～80％的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。

再以教育為例，在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一，特別是農(nóng)村家庭，教育花費(fèi)已經(jīng)成為他們的“頭號”家庭開支。因此，政府教育支出對減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧，在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。

當(dāng)下的反貧更要重視公共服務(wù)供給

新階段的反貧困，不僅要重視名義收入狀況，更要重視基本公共服務(wù)的供給。

改革開放30年，中國以經(jīng)濟(jì)增長消除貧困的模式取得了成功。中國的經(jīng)驗主要是：第一，經(jīng)濟(jì)增長使全體社會成員都分享到經(jīng)濟(jì)增長的好處。第二，經(jīng)濟(jì)增長帶來財政收入的快速增加，使財政性公共服務(wù)支出總額成倍增長，這對反貧困起到了重要的推動作用。第三，經(jīng)濟(jì)增長帶來絕大多數(shù)家庭收入水平的明顯提高。

進(jìn)入新階段，要客觀地看到，以經(jīng)濟(jì)增長消除貧困的效果趨于遞減。數(shù)據(jù)表明，1978～1990年，中國GDP每增長—個百分點，可以減少貧困人口1320萬，到了1991～2000年，這一數(shù)值下降到380萬左右，進(jìn)入新世紀(jì)以來，則進(jìn)一步下降到100萬。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?

首先，目前新增貧困的突出矛盾不僅是收入低下問題，更多地與基本公共服務(wù)短缺直接相關(guān)。例如，第五次全國人口普查顯示，農(nóng)村勞動人口人均受教育年限為7.33年，與城市相比平均受教育年限少了近3年，這是農(nóng)村貧困發(fā)生率比城市高的一個重要原因。2006年筆者在青海一個縣調(diào)研時了解到，當(dāng)?shù)貏趧恿ζ骄芙逃晗拗挥?年。

其次，經(jīng)濟(jì)增長吸納就業(yè)的能力不斷趨弱，使反貧困的效果受到影響。在就業(yè)仍然是人們獲得收入主要手段的情況下，經(jīng)濟(jì)增長中就業(yè)彈性的下降，使經(jīng)濟(jì)增長的反貧困效果逐年遞減。

最后，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)重不均衡，使城鄉(xiāng)、區(qū)域差距和不同社會群體參與分享經(jīng)濟(jì)增長成果的程度不同，進(jìn)而影響反貧困的效果。發(fā)展不均衡使貧困人口分享經(jīng)濟(jì)增長的好處具有明顯差距。與此同時，通過再分配反貧困的重要性越來越突出。

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)如何均等化

30年來，不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距成為反貧困的焦點。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。未來5～10年，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度：

第一步，完善體系，盡快實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來。

第二步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。

第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對接和水平差距的逐步縮小。

保障貧困群體的發(fā)展權(quán)益

新階段反貧困的實質(zhì)在于承認(rèn)和保障貧困人口的自身發(fā)展權(quán)益。這些權(quán)益集中體現(xiàn)在貧困群體的發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會上，與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。

例如，在教育方面，據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)司的調(diào)查，在勞動力素質(zhì)上，貧困和低收人人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年，文盲率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。受教育水平的低下直接制約了貧困群體的發(fā)展能力，使他們難以把握發(fā)展機(jī)遇。

再例如，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，有研究發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)居民的兩周患病率是全國農(nóng)村平均水平的1.6倍，兩周患病天數(shù)是全國農(nóng)村平均水平的2.10倍，因病休工天數(shù)是全國農(nóng)村平均水平的1.74倍。農(nóng)村貧困地區(qū)特困家庭的兩周患病率、兩周患病天數(shù)、兩周休工天數(shù)和兩周臥床天數(shù)均明顯高于全國水平。

因此，從現(xiàn)實情況看，為城鄉(xiāng)困難群體提供義務(wù)教育、公共醫(yī)療和社會保障等基本公共服務(wù)，可以保障他們的發(fā)展權(quán)益和發(fā)展機(jī)會，在相當(dāng)大程度上緩解其貧困程度，提高可行能力，幫助他們逐步走出貧困狀態(tài)。

重點是保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益

當(dāng)前中國城鄉(xiāng)、區(qū)域問題集中體現(xiàn)在農(nóng)民工問題上。由于制度安排的缺乏，廣大農(nóng)民工的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展權(quán)益難以得到有效保護(hù)，如勞動權(quán)益得不到充分保障、勞動收益長期偏低、基本社會保障欠缺、子女接受義務(wù)教育困難等。這使得很大一部分農(nóng)民工處于低收入貧困狀態(tài)，生活質(zhì)量難以提高。例如，有分析表明，2006年農(nóng)民工享受的基本社會保障水平只有城鎮(zhèn)居民的25.1％，差距懸殊。

再以農(nóng)民工子女的義務(wù)教育為例，現(xiàn)行體制抬高了農(nóng)民工子女義務(wù)教育的門檻。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，35.95％的農(nóng)民工認(rèn)為，他們的子女在城里就學(xué)所遭遇的最大困難是學(xué)費(fèi)高；27.62％的農(nóng)民工認(rèn)為，他們的子女在城里就學(xué)所遭遇的最大困難是沒有城市戶口，還有16.15％的農(nóng)民工認(rèn)為自己的子女在學(xué)校受歧視等。在教育機(jī)會方面的不平等有可能在農(nóng)民工群體中產(chǎn)生代際貧困。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，保障農(nóng)民工發(fā)展權(quán)益，為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù)，已成為反貧困的重點問題之一。

新階段農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接。這就需要中央政府統(tǒng)一政策，在更高層面進(jìn)行統(tǒng)籌?？偟膩碚f，農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財富，成為流入地政府的納稅人，理應(yīng)享受到當(dāng)?shù)鼐用竦幕竟卜?wù)。例如，農(nóng)民工為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，在實施城鎮(zhèn)低保住房、困難家庭住房救助制度時，應(yīng)當(dāng)采取多種辦法將農(nóng)民工納入城市住房救助的范圍。

能有效擴(kuò)大內(nèi)需

中國絕對貧困人口中，60％以上在農(nóng)村，如果以基本公共服務(wù)作為重要指標(biāo)之一，農(nóng)村相對貧困人口會更多。以基本公共服務(wù)均等化為重點的反貧困，不僅能夠明顯提高中低收入群體的消費(fèi)預(yù)期，有利于刺激居民消費(fèi)，而且可以明顯拉動投資。

刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)投入的重大作用。初步測算，未來12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1～1.4％，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6.42萬億，到2020年就可以初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。從刺激消費(fèi)和保持中長期經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴(kuò)大內(nèi)需的投資重點轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來。這樣，不僅可以起到擴(kuò)大內(nèi)需的作用，而且可以有效地推進(jìn)反貧困進(jìn)程。

總之，新時期的反貧困，不僅要求加快政策調(diào)整，而且要求著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的制度創(chuàng)新。