周天勇

(四)土地使用年期較短和使用權(quán)終止財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)

過去的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)谘芯客恋刭Y源的分配和利用時(shí),忽視了土地制度安排中土地使用者在使用年期終止時(shí)財(cái)產(chǎn)歸屬面臨的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。在所有和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中,所有物的使用期限是一個(gè)重要的物權(quán)內(nèi)容。就土地來(lái)看,轉(zhuǎn)讓使用年期越長(zhǎng),使用者對(duì)物的實(shí)際控制力越強(qiáng),土地使用權(quán)的價(jià)值就越高;否則,反之。而土地使用者在使用權(quán)到期后,其對(duì)土地本身的投資積累、土地肥力積累、土地上的附著建筑和其他不可分離財(cái)產(chǎn),以及為了提高土地的外部經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的土地周圍的投資,都面臨著歸屬的不確定風(fēng)險(xiǎn)。這里稱之為土地使用年期終止財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

從中國(guó)目前土地使用權(quán)使用年期制度安排來(lái)看,一是年期的時(shí)間較短,二是年期終止時(shí)使用者有關(guān)財(cái)產(chǎn)的歸屬不確定,并且有收回充公的制度安排。從城鎮(zhèn)土地使用期時(shí)間來(lái)看,在40～70年之間。國(guó)有土地使用期的終止,在《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定,“土地使用權(quán)滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得?！贝朔N制度安排導(dǎo)致這樣一些問題:首先,抑制了投資者投資于土地使用權(quán)、房地產(chǎn)和土地質(zhì)量改善方面的積極性,越是快到期的土地,越是加速利用,但不予投入;導(dǎo)致建筑土地的供給和房屋供給過少,而建筑地段需求和房屋需求過旺,使建筑地段和房屋價(jià)格居高不下。其次,退耕還林、改善“四荒”地,改良沙漠等劣質(zhì)地,由于周期長(zhǎng)、投資大,財(cái)產(chǎn)又主要是地上附著物。因使用期太短,投入產(chǎn)出不合算,到期財(cái)產(chǎn)被充公的風(fēng)險(xiǎn)太大,投資劣質(zhì)地投資者的短期行為較明顯。特別是臨界期,將會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模砍樹、毀林、毀灌溉道路設(shè)施的現(xiàn)象。第三,住房土地的使用期為70年,按照終止期地上和附著財(cái)產(chǎn)要收回國(guó)有的規(guī)定,這種制度安排為以后剝奪私人消費(fèi)和投資財(cái)產(chǎn),將消費(fèi)資料和投資資料實(shí)行公有制改造埋下了制度性的伏筆。第四,我們沒有利用土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的制度安排來(lái)吸引社會(huì)投資流入西部,因而不可能有縮小東西部發(fā)展差距的關(guān)鍵性措施,除了國(guó)家財(cái)政借債修道路、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施外,因資金收益率比東部低而不能有效地吸引社會(huì)資金西進(jìn),西部大開發(fā)也不可能有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。如果從地區(qū)發(fā)展不平衡看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值要高一些,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地價(jià)值要低一些;東部主要是以土地的收益率吸引投資,在西部則主要靠土地的使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)吸引投資。這樣,西部大開發(fā)從土地制度的設(shè)計(jì)和安排上講,要延長(zhǎng)土地使用年期,保護(hù)使用年期終止私人財(cái)產(chǎn)的安全性,才能大規(guī)模引導(dǎo)社會(huì)投資流向西部,促進(jìn)西部大開發(fā),最終縮小東西部發(fā)展的差距。歷史上美國(guó)西部大開發(fā)的成功,就是土地制度安排適應(yīng)縮小地區(qū)發(fā)展差距需要的很好例證。

另外,在一些由私人和法人使用,但國(guó)有和集體使用權(quán)沒有出讓給私人和公司的領(lǐng)域,或者集體和國(guó)有讓渡給私人和法人使用的土地使用權(quán)快到期時(shí),往往發(fā)生“公地的悲劇”。國(guó)有和集體的草原過牧而沙化,集體耕地過度利用而水土流失,人地矛盾而山坡地被開墾、森林被砍伐、湖泊被填埋,集體原有的水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施被損毀,國(guó)土水體大面積被污染,如此等等,都是因?yàn)樗饺撕头ㄈ嗽诠餐恋厣媳M可能多的獲得收益,盡可能多的將污染這樣的內(nèi)部負(fù)成本直接轉(zhuǎn)嫁給外部公共環(huán)境所致。在調(diào)節(jié)人口、資源、生態(tài)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展上,我們總是在加強(qiáng)行政管理上下功夫,但沒有努力,也還沒有找到一種有效的、內(nèi)在的、與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的制度安排和制度供給。

三、城市化及其強(qiáng)勁的住宅用地需求

中國(guó)的城市化是滯后的,未來(lái)將有大規(guī)模的人口向城鎮(zhèn)集中,需要建設(shè)住宅、學(xué)校、醫(yī)院、商店等等,還需要大量的土地。當(dāng)然,從長(zhǎng)期來(lái)看,城鎮(zhèn)化可以節(jié)約土地,但是,相當(dāng)多的鄉(xiāng)村留住的中老年人與向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的青年人之間,可能在一個(gè)階段中,需要一個(gè)家庭和家族在城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中雙重用地。直到相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)村因大量的老年人故去而衰落,騰出土地之前,是一個(gè)需要大量占用土地的時(shí)期。如果這一階段中,對(duì)于城市化需要的土地供應(yīng)控制特別嚴(yán)格,一個(gè)非常嚴(yán)重的后果將是,大量的城鎮(zhèn)居民和向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民人口,居住成本急劇上漲,一是阻礙城市化的進(jìn)程,二是形成大部分居民住不起房的嚴(yán)重的社會(huì)問題。

(一)改革開放以來(lái)和未來(lái)城鎮(zhèn)化對(duì)土地的需求

1978年我們的城鎮(zhèn)人口是17 245萬(wàn)人,當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)建成區(qū)面積是多少,找不到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),考慮過去高層建筑少,建筑容積率低,從每萬(wàn)人口占用1平方公里面積計(jì)算,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積約為17 245平方公里。到2007年,中國(guó)城鎮(zhèn)人口為59 379萬(wàn)人,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為50 868平方公里。城鎮(zhèn)建成區(qū)增加了33 623平方公里,除城鎮(zhèn)外交通、水利、礦山、生態(tài)用地等建設(shè)用地外,30年中僅城市化的城鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn),用地為5 000多萬(wàn)畝。

表6-1 1978、2007、2040年城鎮(zhèn)化用地估計(jì)

注:人口單位,萬(wàn)人;用地單位,平方公里,前兩欄數(shù)據(jù)出自和計(jì)算于《中國(guó)稿何處去之五》表5-9。

未來(lái)我們的城市化還需要多少土地呢?如果2040年,中國(guó)總?cè)丝谧畹凸烙?jì)達(dá)14.5億,城鎮(zhèn)化水平到80%,則城鎮(zhèn)人口為116 000萬(wàn),比2007年增加56 621萬(wàn)人,考慮生態(tài)建設(shè)需要,以及過去雖然在城鎮(zhèn)工作,但是沒有寬裕的居住的人口,每萬(wàn)人按照1平方公里用地需要計(jì)算,城鎮(zhèn)建成區(qū)面積需要11.6萬(wàn)平方公里,建成區(qū)面積需要新增65 132平方公里,推進(jìn)城鎮(zhèn)化,還需要用9 770萬(wàn)畝土地。

我認(rèn)為,2007年后的33年,農(nóng)村的人口、經(jīng)濟(jì)和村莊面積,都是一個(gè)衰落的趨勢(shì),隨著人口的遷移,村莊土地的整理,農(nóng)村相當(dāng)數(shù)量的土地最終還是要還原為耕地。

表6-2 1978、2007年和2040年的村莊用地面積

數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站,《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2008》,根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)推算。

從表6-1和6-2可以看出,如果2040年城市化推進(jìn)到80%,城鎮(zhèn)需要增加65 132平方公里,即9 770萬(wàn)畝土地,每年平均需要城鎮(zhèn)建設(shè)用地296萬(wàn)畝;而村莊衰落和整理,按人口減少,理論上可以騰出16 400萬(wàn)畝土地,我們保守估計(jì),通過撤并村莊和土地整理,可以出來(lái)14 000萬(wàn)畝土地,每年可以整理出來(lái)424萬(wàn)畝。長(zhǎng)遠(yuǎn)看,城鎮(zhèn)化在2040年,節(jié)約5 000萬(wàn)畝土地。但是,考慮兩三代人,在城鄉(xiāng)各自居住的需要,未來(lái)20年間,城鎮(zhèn)和村莊總體上需要建設(shè)用地最多的時(shí)候,只有2020年以后,通過大規(guī)模的村莊和土地整理,可以逐步地節(jié)約出大量的土地來(lái)。

學(xué)術(shù)界和一些農(nóng)業(yè)專家們總是抱怨城市化占用了耕地,而對(duì)農(nóng)村自1978年以來(lái),由于家庭結(jié)構(gòu)從幾代同堂到小農(nóng)戶結(jié)構(gòu),由于居住面積的擴(kuò)大,加上土地承包后的一個(gè)階段內(nèi),對(duì)農(nóng)民建房控制不力,實(shí)際上其中農(nóng)村農(nóng)民住宅和村莊建設(shè)的土地,改革開放后的30年中,要遠(yuǎn)比城市化所用的土地多得多。

表6-3 1978年以來(lái)農(nóng)村居住改善和村莊建設(shè)占地面積

注:農(nóng)村住宅總面積為人均住宅面積乘以農(nóng)村總?cè)丝?而農(nóng)村村莊用地面積為農(nóng)村住宅總面積,按照2007年住宅總面積與村莊用地面積的比例推算而得。農(nóng)村人口、人均住宅面積,出自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》。

從上表可以看出,農(nóng)村人口從1978年的79 014萬(wàn)人,最多時(shí)到達(dá)1995年的85 947萬(wàn)人,從此開始下降,到2007年為72 750萬(wàn)人,比1978年減少了6 264萬(wàn)人,但是農(nóng)村住宅面積卻從1978年的64億平方米,增加到了2007年的近230億平方米,村莊用地從1978年的7 572萬(wàn)畝,增加到了2007年的27 200萬(wàn)畝。也就是說1978年至今,農(nóng)村人口減少了6 264萬(wàn)人,因幾代人同堂的大家庭變核心小家庭,加上土地承包后對(duì)農(nóng)民建房控制不嚴(yán),住宅和村莊建設(shè)用地卻增加了近2億畝。而同階段中,城市人口增加了42 134萬(wàn)人,住宅建設(shè)和城市建成區(qū)面積擴(kuò)大卻只用了5 043萬(wàn)畝土地,只是村莊建設(shè)占地的1 / 4。到底是推進(jìn)城市化,將更多的人口轉(zhuǎn)移到城市,節(jié)約土地,還是將更多的農(nóng)民著眼在農(nóng)村改善其居住環(huán)境,而不去不推進(jìn)城市化節(jié)約土地?這些鐵的數(shù)據(jù)難道還給不出正確的答案嗎?我非常不理解的是,為什么對(duì)農(nóng)民大量的建房占用如此多的土地,沒有學(xué)者去深入地對(duì)比研究和分析,并出來(lái)客觀地指出其問題,而對(duì)城市化轉(zhuǎn)移了這樣多的人口,用地比農(nóng)村建房用地少得多得多,卻有許多專家出來(lái)反對(duì)呢?如果是一純學(xué)術(shù)的爭(zhēng)論也無(wú)所謂,問題是其嚴(yán)重的后果在于,由此而誤導(dǎo)中央領(lǐng)導(dǎo)、中共中央和國(guó)務(wù)院在推進(jìn)城市化方面的判斷和決策。

結(jié)論是,到2040年,城鎮(zhèn)建設(shè)還需要9 770萬(wàn)畝,而村莊衰落理論上可以整理出來(lái)16 400萬(wàn)畝耕地,城市化最終在城鄉(xiāng)建設(shè)和居住方面會(huì)節(jié)約出來(lái)5 000萬(wàn)畝土地。然而,一個(gè)非常關(guān)鍵的因素是,農(nóng)村人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時(shí),兩棲居住率有多高,如果是目前這樣,即在城市里居住,又在農(nóng)村有房,城鄉(xiāng)居住所消耗的土地將會(huì)大規(guī)模增加。

表6-4 2040年城鄉(xiāng)兩棲居住人口程度與城鄉(xiāng)建設(shè)用地

注:人口單位,億;用地單位,億畝;如果城市化水平在2040年達(dá)到80%,2007年到2040年農(nóng)村需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口為5億,我們計(jì)算,如果這5億人口在城鄉(xiāng)兩棲的比例越高,需要的土地就越多。

可以看出,當(dāng)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的5億農(nóng)村人口到2040年時(shí),100%的居住在城鎮(zhèn),而脫離農(nóng)村,農(nóng)村的土地復(fù)墾,則城鄉(xiāng)建設(shè)用地為2.83億畝。需要特別指出的是,農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化,是一個(gè)不可抗拒的必然趨勢(shì),在整個(gè)城市化的過程中,能不能通過村莊衰落復(fù)墾而節(jié)約出土地來(lái),關(guān)鍵在于人口在城鄉(xiāng)兩棲居住的程度有多高。如果農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移時(shí),類似租賃和工棚式居住,兩棲式流動(dòng),所需要的土地要比農(nóng)民永久轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)多得多。但是,如果這5億人口既要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,100%又為城鄉(xiāng)兩棲居住時(shí),村莊不衰落,土地不重新整理,則比轉(zhuǎn)移人口全部脫離農(nóng)村而進(jìn)入城市居住和原村莊土地被整理利用,多用土地1億畝土地;如果還要從面積上改善農(nóng)村農(nóng)民的居住條件,那么,可能多用的土地可能是1.5億畝。

(二)土地需求集中在什么時(shí)間、哪些地區(qū)和哪些方面

前面的研究表明,未來(lái)30年,由于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移需要擴(kuò)大的城建區(qū)為9 770萬(wàn)畝,平均每年城鎮(zhèn)建設(shè)需要326萬(wàn)畝。這些用地在時(shí)間上會(huì)怎樣分配,地區(qū)間怎樣分布,功能上怎樣配置。

首先,前12年城鎮(zhèn)用地較多,是土地需求的高峰期。我認(rèn)為,未來(lái)10年是城鎮(zhèn)化需要加速的時(shí)期,前面討論過,我國(guó)城鎮(zhèn)化滯后于人均GDP水平和工業(yè)化進(jìn)程,其帶來(lái)一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。要扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)偏差,需要加快農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的速度,比如,每年以1.5個(gè)百分點(diǎn)的速度推進(jìn),2020年時(shí),城市化水平達(dá)到63.7%,城鎮(zhèn)人口為87 969.7萬(wàn)人,如果城鎮(zhèn)人口按照每平方公里1萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn),城鎮(zhèn)建成區(qū)面積應(yīng)當(dāng)為87 969萬(wàn)平方公里,比2007年的50 868平方公里增加37 101平方公里,也就是說僅城鎮(zhèn)建設(shè)用地到2020年,就需要5 565萬(wàn)畝,每年推進(jìn)城市化方面的,即城市和城鎮(zhèn)擴(kuò)大建成區(qū)方面的用地平均需要428萬(wàn)畝。然而,未來(lái)12年,房?jī)r(jià)趨勢(shì)會(huì)怎樣變化,如果居高不下,兩棲居住家庭可能很多,村莊不會(huì)很快衰落,土地不可能被很快整理出來(lái)。因此,未來(lái)的12年,將是一個(gè)用地和土地需求的高峰期。

其次,人口轉(zhuǎn)移指向區(qū)的用地和土地需求比例較大,主要是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市圈和城市帶區(qū)域,還有一些本地鄉(xiāng)村人口就地轉(zhuǎn)移的縣城等。中國(guó)改革開放30年來(lái)人口轉(zhuǎn)移的歷史表明,農(nóng)村的人口向城鎮(zhèn)流動(dòng),中西部的人口向東部沿海地區(qū)流動(dòng),農(nóng)業(yè)地區(qū)的人口向城市圈和城市帶流動(dòng)。

未來(lái),雖然由于東部地價(jià)上升等原因,可能有一部分產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移,但是,從世界人口和產(chǎn)業(yè)分布的規(guī)律來(lái)看,由于氣候、交通成本、聚集效應(yīng)等原因,沿海地帶集中了全世界60%以上的人口。而中西部人口,因?qū)ぷ骱桶l(fā)展機(jī)會(huì)、收入水平、文化娛樂等生活質(zhì)量、教育就醫(yī)條件、子女未來(lái)等等方面的考慮和追求,其流動(dòng)也是向其城市圈和城市帶集中。目前圖6-1的人口分布,2040年時(shí),四川、重慶、河南、河北、山東、安徽的人口還會(huì)大量地向外轉(zhuǎn)移,人口布局在內(nèi)地,在重慶和成都之間,在渭河流域,在鄭州南北和東西十字線,在東北哈、長(zhǎng)、沈、大間,在長(zhǎng)株潭間,在武漢東西向,將會(huì)形成人口集中密集的巨大的城市和城鎮(zhèn)帶、圈和群;在烏魯木齊、蘭州、昆明、貴陽(yáng)、呼和浩特等周圍,也可能形成次級(jí)的人口次密集的城市和城鎮(zhèn)帶、圈和群;而沿海500公里范圍內(nèi),會(huì)形成大量和密集的城市圈、帶和群。我估計(jì),到2040年時(shí),中國(guó)人口的70%,可能會(huì)集中在內(nèi)地和沿海的這些城市和城鎮(zhèn)帶、圈和群之中。

再次,城鎮(zhèn)居住用地需求量將較大。一是從勞動(dòng)力人口向城市和城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移看,由于城市化的滯后,加上許多轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)中的農(nóng)民因房?jī)r(jià)太高,臨時(shí)居住,如果房?jī)r(jià)能大幅度降低下來(lái),會(huì)有很大的住房需求;二是即使城市居民,也因房?jī)r(jià)過高,導(dǎo)致許多需要改善居住條件的實(shí)現(xiàn)不了其需要,房?jī)r(jià)降低下來(lái),也將會(huì)較大的提高需求;三是從我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的階段來(lái)看,目前是居住開支和消費(fèi)比例上升較快速的時(shí)期,經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,住房消費(fèi)的收入需求彈性較大的時(shí)期,對(duì)住宅購(gòu)買的支出增長(zhǎng)要快于收入的增長(zhǎng)速度;四是從我國(guó)服務(wù)業(yè)比例過低的情況來(lái)看,主要原因是城市化水平低,人口居住方式太分散等原因?qū)е碌?這就需要大量的人口集中到城市和城鎮(zhèn),集中居住,以培育服務(wù)業(yè)的市場(chǎng),需要提供大量的城市和城鎮(zhèn)住宅用地。總之,未來(lái)幾年,是一個(gè)住宅用地需求量較大的時(shí)期,如果這個(gè)時(shí)期住宅用地供給不足,結(jié)果是住房?jī)r(jià)格奇高,從而因住房成本太高,阻礙城市和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

四、高房?jī)r(jià)會(huì)成為一個(gè)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題

我在前面關(guān)于城市化問題的研究報(bào)告中已經(jīng)提出,中國(guó)的城市化滯后15%左右,其導(dǎo)致了服務(wù)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的嚴(yán)重不足,使農(nóng)業(yè)中剩余了2億勞動(dòng)力。除了前述的原因外,我將陸續(xù)在本研究和后面的兩個(gè)研究報(bào)告中,從不同的角度論述中國(guó)城市化滯后的原因。實(shí)際上,土地制度的不順,特別是高房?jī)r(jià),已經(jīng)是,并且會(huì)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移,如果不進(jìn)行改革,我們將會(huì)犯下歷史性的錯(cuò)誤。土地的制度必然與土地的利用和再分配相關(guān),中國(guó)正在處于一個(gè)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì),從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程之中,土地必然的要大農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間,鄉(xiāng)村與城市之間重新分配;而且,由于人均占有耕地水平很低,城市化雖然最終能節(jié)約土地,但是在城市化的過程中,由于一個(gè)家庭中中老年人在農(nóng)村居住與青年人在城市居住的雙重需要,土地的需求會(huì)增大。這樣我們就面臨著兩難:土地資源是向城市化進(jìn)行寬松地分配,解決大量流入城鎮(zhèn)勞動(dòng)力和人口的居住、工作、交通等用地需要,而可能造成糧食等價(jià)格的上升呢,還是對(duì)土地的再分配控制得很嚴(yán),使糧食等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格保持一個(gè)穩(wěn)定和較低的水平,但使房?jī)r(jià)保持在一個(gè)較高的水平上?住房?jī)r(jià)格過高,大量的農(nóng)村人口由于居住成本太高,無(wú)法固定和永久地轉(zhuǎn)移,80%以上的城鎮(zhèn)居民因房?jī)r(jià)太高,而需要租房住,或者需要政府提供廉租房,這不能不說明,我們實(shí)行的土地分配和控制制度及其政策,雖然在保證糧食安全方面可能是成功的,但是在供給人們能購(gòu)買得起的合適價(jià)格的房屋方面,不能不說是失敗的。

(一)需房者大部分購(gòu)買不起高價(jià)格的住宅

中國(guó)的房?jī)r(jià)是不是很高,有的研究認(rèn)為,房?jī)r(jià)和居民收入比應(yīng)當(dāng)在3～6范圍,6以上居民購(gòu)買住房就非常困難了,7以上房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格也有泡沫了。有的研究認(rèn)為居民房?jī)r(jià)收入比在合理6～7的區(qū)間。我認(rèn)為,其研究對(duì)比,在兩個(gè)方面是錯(cuò)誤的。一是中國(guó)與相比較的一些發(fā)達(dá)國(guó)家城市化率比較高和人口城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)穩(wěn)定不同的是,正在處于城市化的階段,大量的需要在城鎮(zhèn)購(gòu)買房屋的是從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工家庭,而中國(guó)目前的城鎮(zhèn)人均可支配收入不統(tǒng)計(jì)他們的收入,房?jī)r(jià)與他們的收入相比,2007年高達(dá)16倍以上,這樣高的房?jī)r(jià),使農(nóng)民工永遠(yuǎn)也進(jìn)入不了城市,成不了新市民。二是中國(guó)城鎮(zhèn)居民間的收入差距遠(yuǎn)比一些發(fā)達(dá)國(guó)家大,平均起來(lái)看,似乎房?jī)r(jià)收入比為6～7范圍,但是,對(duì)于60%的中低收入者講,房?jī)r(jià)收入比在8～24范圍。

圖6-2 2008年全國(guó)不同收入階層房?jī)r(jià)收入比情況

可以看出,在全國(guó)統(tǒng)計(jì)的7個(gè)收入階層房?jī)r(jià)收入比情況中,最高收入戶的房?jī)r(jià)收入比只有2.64,而最低收入戶的這一指標(biāo)卻達(dá)到23.68,相差了9倍。其中,中等收入戶的房?jī)r(jià)收入比為8.23,已經(jīng)不具備購(gòu)買房屋的能力,包括中等收入居民,中低收入的居民占全體居民的60%,加上每年需要向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民人口,85%的家庭沒有購(gòu)買住宅的能力。從下表可以看出,對(duì)于農(nóng)民工的房?jī)r(jià)收入比為16.52,而對(duì)于農(nóng)民的城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)收入比則為25.53。許多專家責(zé)難,中國(guó)目前的城市化是鐘擺式的,沒有在城市扎根的城市化,建議應(yīng)當(dāng)使進(jìn)城市的農(nóng)民有工作、住得下,成為永久的城市人口。但是,這樣高的房?jī)r(jià)收入比,實(shí)際上已經(jīng)成了阻礙農(nóng)民永久進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)難以跨過的高門檻。

表6-5 中國(guó)1990年以來(lái)的房?jī)r(jià)收入比變動(dòng)趨勢(shì)

注:城鎮(zhèn)住宅價(jià)值為1990、1995、2000、2005、2006、2007各年人均建筑面積12、17、22、27、28、29平方米乘以3口人,再乘以當(dāng)年住宅價(jià)格計(jì)算;農(nóng)民工收入為1900年月收入200元并按年增長(zhǎng)8%計(jì)算而得;城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入來(lái)自于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2008》。

我們上面分析的是全國(guó)房?jī)r(jià)收入比,一些大城市中,房?jī)r(jià)收入比普遍超過10以上。使在這些城市80%的需要購(gòu)買住房的城鎮(zhèn)居民包括幾乎擬向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工,靠工薪已經(jīng)沒有能力購(gòu)買屬于自己的住宅了。當(dāng)然,城市和城鎮(zhèn)中許多居民已經(jīng)有自己的住房,關(guān)鍵是2040年城市化水平達(dá)到80%,城鎮(zhèn)人口將增加5.6億人,其中從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的將達(dá)5億人左右,如果是這樣高的房?jī)r(jià),將成為城市化的最大的障礙。

表6-6 2008年50個(gè)大中和省會(huì)城市房?jī)r(jià)與收入比

注:城鎮(zhèn)人均收入、農(nóng)民工收入為觀測(cè)估計(jì)數(shù)值,農(nóng)民人均純收入為城鎮(zhèn)人均可支配收入44%左右;房?jī)r(jià)和平均房?jī)r(jià)為赳客網(wǎng)“宜居城市研究室”統(tǒng)計(jì)整理的最新2008年6月中國(guó)城市房?jī)r(jià)排名于6月22日首次在廣州香格蘭大酒店發(fā)布調(diào)查全國(guó)50個(gè)城市的每平方米的房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)。

一些特大城市的房?jī)r(jià)收入比更高,使其一般靠工資生活的居民沒有能力購(gòu)買住房。以2007和2008年為例,以上海和北京為代表的一線城市和東部大城市,房?jī)r(jià)收入比均在10以上。其中,廈門2008年房?jī)r(jià)收入比達(dá)到14.08,北京2008年達(dá)到13.54,深圳2007年達(dá)到13.15,廣州2007年達(dá)到12.09,上海2007年達(dá)到11.25,杭州2007年達(dá)到10.33。再考慮60%的中低收入者,其房?jī)r(jià)收入比會(huì)更高,而對(duì)于農(nóng)民工家庭,其房?jī)r(jià)收入比達(dá)18以上,對(duì)于農(nóng)民家庭,則更是高達(dá)29以上,這些家庭在大城市中則更是買不起住房。因此,在這類城市中,需要購(gòu)買住房的居民購(gòu)買不起住房的比例會(huì)高達(dá)90%以上。

(二)未來(lái)住房供給,比糧食安全更嚴(yán)重的危機(jī)

有的學(xué)者分析1996到2003年中國(guó)糧食產(chǎn)量下降的最直接原因是糧食播種面積的下降,而糧食播種面積的下降一方面與耕地面積的下降有直接的關(guān)系,另一方面是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕等農(nóng)業(yè)政策實(shí)施的結(jié)果。因此,他們建議,保證糧食播種面積,是當(dāng)前保障糧食安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù),加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),著力提高糧食綜合生產(chǎn)能力,必須控制耕地面積的進(jìn)一步流失。國(guó)務(wù)院也提出,18億耕地紅線不能動(dòng)。而天則研究所的研究認(rèn)為,需要特別擔(dān)心的是把糧食安全和保護(hù)耕地聯(lián)系起來(lái),要求確保18億畝耕地不許突破。我國(guó)改革以后的三十年人口增加了45%,糧食產(chǎn)量增加了60%,而耕地是減少的。可見耕地和糧食產(chǎn)量之間沒有直接的關(guān)系。保護(hù)耕地政策的一個(gè)直接后果就是房地產(chǎn)的價(jià)格大幅度上升。價(jià)格上升并不是鋼筋混凝土貴,也不是勞動(dòng)力的工資高,而是土地供給有限。另外一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的后果就是延緩了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。幾億人口要進(jìn)城不可能不占用農(nóng)地。

顯然,這是兩種截然不同的看法。

食品、住宅、工作及其收入,是民生最基本的三大要素。一個(gè)國(guó)家其中的一個(gè)方面出現(xiàn)嚴(yán)重的問題,都會(huì)使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生危機(jī)甚至動(dòng)亂。而人們的食品消費(fèi)和居住消費(fèi),都依賴于有限的土地資源。中國(guó)正在進(jìn)行著全球歷史上規(guī)模最大的農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型,農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移過程。這樣一種農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)和城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型,土地資源必然要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而進(jìn)行重新分配。也就是有的耕地要分配給城市、工業(yè)、交通、水利等現(xiàn)代化建設(shè),特別是有一部分要用于人口向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的居住用地;而許多村莊隨著城市化的進(jìn)程衰落而要重新復(fù)墾為耕地。從上面的分析看,長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,城市化是人類節(jié)約各種生產(chǎn)要素,包括節(jié)約土地資源的一個(gè)過程,人口分散居住和發(fā)展的方式,將浪費(fèi)更多的土地。但是,在其中的一個(gè)時(shí)期,村莊的衰落和人口代際之間的更替是有一個(gè)過程,將有大量的家庭在城鄉(xiāng)間兩棲居住,會(huì)占用較多的土地資源。因此,糧食問題、住房問題、就業(yè)問題,從資源配置的角度講,是將有限的土地資源較多地用來(lái)吃飯,還是用來(lái)居住,還是用來(lái)提供更多的工作場(chǎng)所?較為極端的偏重于任何一個(gè),或者兩個(gè)方面,其他兩個(gè)或者一個(gè)方面都會(huì)形成土地資源供給不足導(dǎo)致的危機(jī)。這是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀和內(nèi)在的相互影響關(guān)系。

我認(rèn)為,糧食問題并不似想象的那樣嚴(yán)重,其安全也可以通過多方面的措施得到保障,而對(duì)住房短缺和價(jià)格攀升不引起重視,不積極解決,危機(jī)一旦形成,將會(huì)形成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定局面。我們將居民的食品消費(fèi)和居住消費(fèi)進(jìn)行比較。

首先,從居民消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)上看,食品消費(fèi)在居民的支出結(jié)構(gòu)上是逐年下降的,而居住消費(fèi)在居民支出結(jié)構(gòu)中是逐年上升的;居民食品消費(fèi)的負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越輕,而居住消費(fèi)的負(fù)擔(dān)會(huì)越來(lái)越重。從1978～2008年的數(shù)據(jù)看,城鎮(zhèn)居民支出結(jié)構(gòu)中,食品消費(fèi)的比例從57.5%下降為37.9%,農(nóng)村居民其比例從67.7%下降為43.7%。而居住消費(fèi),城鎮(zhèn)居民則從1981年的1.39%上升到目前的30%左右,農(nóng)村居民消費(fèi)從1978年的3.16%上升到17.8%。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入水平的提高,居民最終消費(fèi)結(jié)構(gòu)中,食品消費(fèi)占的比例在10%～20%范圍,而住宅消費(fèi)的比例將會(huì)上升到30%～40%左右。這是一個(gè)不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢(shì)。因此,對(duì)于居民來(lái)講,特別是農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的居民,居住消費(fèi)支出的壓力,要遠(yuǎn)比食品消費(fèi)的支出壓力大和沉重得多,而且會(huì)越來(lái)越大。

其次,食品安全方面出現(xiàn)問題,政府通過努力解決好;而住房方面出現(xiàn)的居民生活和引致的社會(huì)問題,政府很難加以解決。從居民階層看,出現(xiàn)食品消費(fèi)困難的主要是低收入戶,占城鄉(xiāng)居民的5%左右,一旦出現(xiàn)食品消費(fèi)方面的困難,政府需要救助和補(bǔ)貼的家庭比例小,并且由于食品的價(jià)值相對(duì)住房要小得多,財(cái)政負(fù)擔(dān)也較輕;中期中我們可以通過技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等措施來(lái)增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)出;即使強(qiáng)調(diào)要立足于國(guó)內(nèi)保障糧食的供給,但是在萬(wàn)一的情況下,我們還可以從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加以平衡;而住宅短缺,一個(gè)國(guó)家在短期內(nèi),無(wú)法以進(jìn)口的辦法來(lái)解決;而且,住宅建設(shè)需要土地,需要空間,除了提高層數(shù)和容積(下轉(zhuǎn)13頁(yè))(上接11頁(yè))率以外,人類還沒有擴(kuò)大土地面積和空間的技術(shù)來(lái)增加住宅供給。

有的學(xué)者認(rèn)為,高房?jī)r(jià)是合理的,買不起房應(yīng)當(dāng)租房。中國(guó)人自古就有自己擁有住宅的習(xí)慣,讓絕大多數(shù)人去抑制這種欲望而終身租房住,是與中華民族的文化沖突的。問題在于,如果一個(gè)社會(huì)80%～90%的居民都買不起住房,說明這80%～90%都是弱勢(shì)群體,要么去租房,要么由政府來(lái)資助,我認(rèn)為,這個(gè)社會(huì)肯定是不正常的。如果一個(gè)社會(huì),80%～90%的居民都去租10%～20%的居民手中的多套房屋,而且由于土地的有限性,房屋的租金會(huì)年年上漲,整個(gè)社會(huì)就會(huì)形成10%～20%的房主食租金,80%～90%的工作者無(wú)資產(chǎn)的階層格局,在穩(wěn)定方面來(lái)看,這將是格局非常危險(xiǎn)的一種社會(huì)。

從政府救助和幫助的角度看,住房與食品不一樣的是,其價(jià)值量要比食品大得多,大面積的人口買不起住房,政府從財(cái)力的角度看,特別是中國(guó)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,人口要大量地從農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,政府實(shí)際上是保不起,也解決不了。由于對(duì)因房?jī)r(jià)太高而居民買不起房問題似乎沒有什么好的解決辦法,于是建設(shè)部門出臺(tái)了對(duì)中國(guó)各城鎮(zhèn)住不起房屋的居民實(shí)行廉租房的方案。我認(rèn)為,這個(gè)方案應(yīng)當(dāng)解決的是極少部分人,如3%～5%居民的住房問題。如果80%～90%都買不起房,這種方案基本上沒有什么作用。要想用這樣一種方案,將城市和城鎮(zhèn)中的住房困難戶保起來(lái),實(shí)際上是一種空想。一是中國(guó)人口太多,特別是農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的人口太多,這些轉(zhuǎn)移人口基本上都是住房困難戶,你能保得起嗎?二是住房與食品不一樣,與醫(yī)療保障也不一樣,其價(jià)值太大,這樣多的人口的價(jià)值大的住房需要想由政府保起來(lái),在財(cái)政方面,幾乎是不可能的。因此,正確的思路,還是回到如何降低房?jī)r(jià)方面,至少使城鎮(zhèn)居民加上從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)的70%的家庭買得起住房。(未完待續(xù))

(作者單位:中共中央黨校)