周　娟　李彩紅　董雪艷

提要本文從國家財政體制改革、預算體制改革、國有資本獨立運轉(zhuǎn)和單獨進行國有資本經(jīng)營預算的要求出發(fā),研究國有資本會計與財政總預算會計分立的必要性;從宏觀體制改革成果的落實、為決策和評價提供有用信息角度研究國有資本會計與財政總預算會計分立的意義。

關(guān)鍵詞:國有資本會計;財政總預算會計;分立

中圖分類號:F23文獻標識碼:A

長期以來,我國財政肩負著社會經(jīng)濟管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現(xiàn)相互混雜的情況,導致財政性資金和經(jīng)營性資金使用中常出現(xiàn)“越位”與“缺位”現(xiàn)象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產(chǎn)流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產(chǎn)、真正的資本來運營的意識,沒有建立一種由系統(tǒng)財務理論支持的穩(wěn)固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現(xiàn)其資本的天然屬性。因此,要建立公共財政制度就必須適應公共財政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質(zhì)屬性,建立起與公共財政制度相適應的,充分發(fā)揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財務核算角度就是要建立一種與財政總預算會計相分立的國有資本會計體系。

一、國有資本會計與財政總預算會計分立的理論必要性

(一)從二者的含義來看。國有資本會計作為一個新生概念,是最近由一些學者提出的,是一個有關(guān)國有資本運營情況的信息系統(tǒng),旨在向?qū)匈Y本具有產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的有關(guān)各方(如國資委)傳遞能反映國家財務活動、國有資本經(jīng)營預算等國有資本循環(huán)過程的國有資本經(jīng)營業(yè)績的經(jīng)濟信息。其目標在于加強國有資本的核算和監(jiān)督,更好地實現(xiàn)資本的保值增值,具有明顯的價值性。財政總預算會計是指各級政府財政部門核算、反映、監(jiān)督政府預算執(zhí)行和各項財政性資金活動的專業(yè)會計。由于財政總預算會計具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內(nèi)容的綜合性特點,從總體意義上講,它具有社會總會計的特點,社會性特點明顯。

(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計的核算對象是國有資本,它是指國有資產(chǎn)中經(jīng)營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質(zhì)上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習性,即價值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權(quán)所產(chǎn)生的上繳利潤、撥付的財政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)相比,它更多體現(xiàn)的是資本的盈利性。財政總預算會計的核算對象是各項財政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財政收支,還包括與國家財政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財政資金是一個國家社會資金的主導,它對社會資金的運作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。

(三)從二者所屬的系統(tǒng)來看。財政總預算會計屬于公共財政系統(tǒng),國有資本會計屬于國家財務系統(tǒng),公共財政與國家財務是兩個本質(zhì)不同的系統(tǒng)。財政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)主體是國家權(quán)力機關(guān)、軍隊、政府及職能部門等行政、事業(yè)組織,其基本職責是履行黨政對經(jīng)濟、政治、社會的管理職能,維護經(jīng)濟、政治、社會的秩序,發(fā)展社會事業(yè),財政系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)以國家財政預算資金為基礎,追求資金籌集、使用的社會效益;財務系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)主體是企業(yè)(營利組織),其基本職責是為社會創(chuàng)造物質(zhì)財富,財務系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)以經(jīng)營預算資本為基礎,追求資本的增值,追求資本運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益。

國有資本與財政資金的運轉(zhuǎn)規(guī)律不同,運轉(zhuǎn)目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財務體系與國家公共財政體系是各司其職的兩個系統(tǒng),因此,國有資本會計具有從財政總預算會計中分離出來單獨進行核算的理論必要性。

二、國有資本會計與財政總預算會計分立的現(xiàn)實必要性

我國國家財務從財政母體中分離出來獨立運轉(zhuǎn)早已在理論界達成共識,并在實踐中取得了一系列成效。

(一)以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進行國有資產(chǎn)管理體制改革,國務院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設的相對獨立機構(gòu),代表政府履行出資人職責,負責國有資產(chǎn)、國有資本的財務管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業(yè)的出資人得到統(tǒng)一,同時責任和義務予以明確。國資委加強了對所屬企業(yè)的業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業(yè)“多頭管理、無人負責”的狀況?？梢?我國國有資產(chǎn)管理體制正步入新的發(fā)展階段,以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制已初步建立。雖然在運行中出現(xiàn)了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財政制度的建立健全作出了重要貢獻,同時也為我們進一步改革完善國有資產(chǎn)管理體制提供了現(xiàn)實基礎。

(二)央企分紅、國有資本經(jīng)營預算的試行。2007年9月國務院出臺《國務院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當年開始對部分央企進行試點分紅:2007年進行國有資本經(jīng)營預算試點,收取部分企業(yè)2006年實現(xiàn)的國有資本收益;中央本級國有資本經(jīng)營預算從2008年開始實施,2008年收取實施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實現(xiàn)的國有資本收益。這表明國有企業(yè)利潤獨享的時代行將終結(jié),表明國家對國有資本經(jīng)營的管理進入了實質(zhì)性階段。《意見》中對國有資本經(jīng)營預算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經(jīng)營預算與政府公共預算要相對獨立、相互銜接。國有資本經(jīng)營預算與政府公共預算分別編制,既保持國有資本經(jīng)營預算的完整性和相對獨立性,又要與政府公共預算相互銜接。

這一系列的政策實施表明,政府已經(jīng)意識到國有資本單獨核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財務活動和國有資本使用加以核算和監(jiān)督,從會計層面建立一套管理制度。同時要注意,從財政預算中分離出來的國有資本經(jīng)營預算雖屬于財務預算,但與一般工業(yè)企業(yè)的財務預算并不相同,其屬于宏觀財務的范疇,反映整個國有經(jīng)濟的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨的國有資本會計核算體系。

三、國有資本會計與財政總預算會計分立的意義

(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實。國有資本會計從財政總預算會計中分離出來后,國家財務就有了獨立的會計支撐,這標志著國家財務與國家財政在核算體系上分離開來,獲得了獨立,原先國家財務與國家財政在建制上的相互獨立得到了進一步的升華。國家財務與國家財政在賬務上徹底分家,使國家財務成為一個可以獨立運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟系統(tǒng),財政性資金和國有資本配置的核算和監(jiān)督問題得到解決。當國有資本會計從財政總預算會計中分離出來以后,彌補了財政總預算會計原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉(zhuǎn)。另外,將國有資本會計從財政總預算會計中分離出去,無疑是在給財政總預算會計“減肥”,財政總預算會計的任務更加明確、效率更高,因此財政總預算會計和國有資本會計的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財政性資金和國有資本的使用效率。

(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價提供有用信息。通過單獨設立國有資本會計,集中核算國有資本的運營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強管理,有助于在預算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離,實現(xiàn)國家對國有資產(chǎn)的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產(chǎn)權(quán)運營為主的轉(zhuǎn)變,有助于各級政府加強對國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況的考核和對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作,確保國有資產(chǎn)的保值增值;另一方面也有助于對國有資產(chǎn)實行資本經(jīng)營,促進國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合,最大限度地提高國有資產(chǎn)的運營效率,發(fā)揮國有資本在國民經(jīng)濟中的骨干作用。

綜上所述,國有資本會計與財政總預算會計相分立已經(jīng)具備了理論基礎和現(xiàn)實條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計的核算對象與財政總預算會計的核算對象并不是完全不相關(guān)的,二者具有一定的聯(lián)系:國有資本與公共財政資金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。國有資本收益的一部分作為稅收向財政部門繳納,使一部分財務收入轉(zhuǎn)化為財政資金;另一方面一部分財政投資所形成的經(jīng)營性資產(chǎn)由財政劃轉(zhuǎn)國有資本管理部門進行資本營運,這就使一部分財政投資轉(zhuǎn)化為國有資本財務資金。因此,在建立國有資本會計的過程中要妥善處理二者的關(guān)系。

(作者單位:1.山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院;2.山東行政學院)

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