劉炎迅　陳曉舒

2000年前后,湖北省政府曾建議南水北調(diào)中線工程每調(diào)走1立方米補(bǔ)償給湖北省財(cái)政2分錢,作為環(huán)保資金,以應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的、不可預(yù)測(cè)的環(huán)境問題。但是此建議尚未獲得中央批準(zhǔn)。

南水北調(diào)工程,這條綿延千里的單行道,“通車”的時(shí)間延期5年。

對(duì)于終點(diǎn)和沿途的地方來說,這不是個(gè)讓人愉快的消息。源源不斷的長江水,對(duì)于干旱少雨多風(fēng)沙的京冀豫而言,等待的時(shí)間夠長了。

但是,對(duì)于起點(diǎn)——湖北省,這個(gè)調(diào)水最多的省份,在效率之外,公平也是不能忽略的要素。事實(shí)上,他們一直希望通過南水北調(diào)工程申請(qǐng)更多的生態(tài)補(bǔ)償款,讓南水北調(diào)成為一個(gè)“南北雙贏、南北兩利”的工程。但始終效果不佳。

繞不開的錢

襄樊學(xué)院的張忠旺博士從2002年就開始關(guān)注南水北調(diào)中線工程,是第一個(gè)關(guān)注中線對(duì)襄樊影響的人。

他寫了一篇文章,名為《南水北調(diào)中線工程與襄樊市社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究》,集中闡述了自己對(duì)調(diào)水可能產(chǎn)生的隱患的擔(dān)憂。

襄樊市是湖北省委省政府確定的“省域副中心城市”,是漢江中下游最大的城市。這個(gè)城市地處中西部的結(jié)合帶,是西部開發(fā)開放中的“橋頭堡”。

“漢江流量的增減,對(duì)于依賴漢江生存的中游襄樊市影響太大了?！睆堉彝f。

襄樊市是湖北省聞名的“旱包子”。其下屬的縣城,分布于漢江沿岸,又是重要的糧食產(chǎn)區(qū),即便沒有南水北調(diào)的壓力,沿岸的用水也是呈現(xiàn)出過山車式的起伏。

中線工程實(shí)施后,當(dāng)?shù)貙?shí)際的用水缺口將越來越大,平均供水保證率將下降三分之一。“調(diào)水降低了沿岸地下水位,將影響襄樊城區(qū)100多萬人的飲水,”襄樊市襄陽區(qū)人大主任靖炳坤說。

飲水問題只是看得見的難題,而調(diào)水后對(duì)于當(dāng)?shù)厮Y源及漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響更讓靖炳坤痛心。

調(diào)水后,水量減少,流量、水位、流速等水文情勢(shì)都趨于不利,同時(shí)水污染物將增加,魚類的生境將進(jìn)一步受到不同程度的破壞。靖炳坤說,實(shí)施南水北調(diào)工程后,襄樊魚類資源初步估計(jì)減少1/3以上,天然魚產(chǎn)量減少60%,對(duì)襄樊市的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)影響巨大。

說起南水北調(diào),很多湖北人顯得情緒不高。他們有個(gè)很直白的比喻。如同抽血救人,這就是一個(gè)無私奉獻(xiàn)的事情。

“很多官員其實(shí)對(duì)家鄉(xiāng)都是有感情的,他們支持南水北調(diào)的原因也比較復(fù)雜,并不是一味地討好中央,而是看上了這個(gè)工程在近期的大量現(xiàn)實(shí)收益和遠(yuǎn)期潛在收益。”一位湖北省調(diào)水辦的官員說。

南水北調(diào)中線的引水方案本來有兩個(gè),一是從長江引水,二是從丹江口引水,而湖北省政府積極支持從丹江口引水。漢江是長江以北最大的支流,丹江口以上為上游,丹江口以下為中下游。

沈曉鯉是湖北省環(huán)境科學(xué)研究院總工程師。他曾撰寫了《南水北調(diào)中線工程漢江中下游區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》,并上報(bào)了國家南水北調(diào)辦公室。

該報(bào)告明確指出了調(diào)水對(duì)漢江造成的四個(gè)影響。比如調(diào)水后,漢江沿岸取水將降低二到三成;漢江中下游水環(huán)境容量減少23%;航運(yùn)受損;漁業(yè)養(yǎng)殖受限。

據(jù)此,湖北方面提出四項(xiàng)治理工程,希望將其納入南水北調(diào)總規(guī)劃,并要求得到生態(tài)補(bǔ)償。

根據(jù)測(cè)算,湖北省提出了21億元的生態(tài)補(bǔ)償金要求,用于修建漢江中下游污水處理廠等項(xiàng)目,但多次與長江委溝通后,長江委并不同意這一數(shù)額,在最終的《南水北調(diào)中線一期工程總體規(guī)劃》里,這一數(shù)額被壓縮為4.39億元。

20世紀(jì)90年代,南水北調(diào)工程規(guī)劃之初,當(dāng)時(shí)工程對(duì)漢江中下游可能造成的嚴(yán)重影響并沒有引起各界的足夠關(guān)注,一個(gè)細(xì)節(jié)是,當(dāng)時(shí)中央僅下?lián)?000萬給湖北,用于環(huán)境治理。

2003年底中線開工,特別是丹江口大壩加高工程啟動(dòng)后,湖北各地方政府終于坐不住了,他們四處游說,期望中央加大環(huán)境治理及提高補(bǔ)償,甚至提出標(biāo)準(zhǔn)要“比照三峽工程”。

3年后,湖北省正式將各地方城市的環(huán)境呼聲集結(jié)起來,以“環(huán)評(píng)報(bào)告”的形式上報(bào)中央。

錢,成為最終一個(gè)繞不開的結(jié)。

在這個(gè)問題上產(chǎn)生矛盾的并非一地。南水北調(diào)中線工程,最終目的地是北京,但事實(shí)上,另一個(gè)主要的受惠者是河南省。

這條全長1277公里的“單行道”,在河南省境內(nèi),延展731公里。按照河南省官員們的預(yù)想,他們將在這731公里上開出39處用水口,42座城市等待著遠(yuǎn)道而來的長江水。中線一期工程,95億立方米的長江水北上,在到達(dá)北京之前,河南省將截流37.69億立方米。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北京最終享用的10億立方米。

在河南境內(nèi),南水北調(diào)的工程線路比湖北長,收獲中央財(cái)政的支持力度也大,這讓一些湖北省的官員有些不平衡。在他們看來,整個(gè)南水北調(diào)起關(guān)鍵作用的是湖北,是調(diào)水之源。一位當(dāng)?shù)毓賳T對(duì)《中國新聞周刊》說。

國務(wù)院南水北調(diào)辦公室主任張基堯在接受央視采訪時(shí)稱,中線通水時(shí)間推遲,主要是影響工程建設(shè)的許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素發(fā)生了變化,“由于國家政策調(diào)整、物價(jià)上漲以及南水北調(diào)投資結(jié)構(gòu)變化,工程整體投資有較大增加,需要中央研究決策”。

根據(jù)最初的預(yù)算,中線和東線加起來的總預(yù)算是2000億元,而最新的規(guī)劃則增加了整整500億元,僅中線工程就需要追加將近400億元的投資。

按照工程總體規(guī)劃,中央預(yù)算內(nèi)撥款或中央國債安排占工程總投資的20%,提高受水6省市城市水價(jià)建立的南水北調(diào)工程建設(shè)基金占35%,銀行貸款占45%。

根據(jù)“國調(diào)辦”公布的消息,到2009年4月,中、東線一期工程累計(jì)下達(dá)投資538.7億元,其中中央投資270.7億元,基金79.9億元,貸款198.1億元。國家投資已超過50%。

南水北調(diào)辦一位不愿具名的官員稱,工程投資額的調(diào)整方案雖然獲得了國務(wù)院南水北調(diào)建委會(huì)研究批準(zhǔn),但還需要由國家發(fā)改委和財(cái)政部協(xié)商解決。這么大的追加投資,如何在中央和地方之間協(xié)調(diào),將是個(gè)很大的難題。

“千載難逢的機(jī)遇”

回顧南水北調(diào)中線工程的規(guī)劃史,對(duì)于選擇調(diào)引丹江口的漢江水,當(dāng)年湖北省是積極推動(dòng)的。

這其中主要有兩方面的考慮:一是丹江口大壩加高,可以解決湖北省此前的老大難。二是調(diào)水補(bǔ)償可以讓這個(gè)中部省份實(shí)現(xiàn)翻身。

丹江口大壩加高,這是湖北省支持南水北調(diào)的最大原因。

1958年丹江口大壩興建之初,大壩設(shè)計(jì)水位為170米。當(dāng)時(shí)由于3年自然災(zāi)害,國家手緊,于是只建到157米就停下了。未達(dá)到設(shè)計(jì)水位的丹江口水庫,防洪能力大大下降,從設(shè)計(jì)防御50年一遇到最終只能維持10年一遇。

2003年洪水,未消減洪峰,丹江口水庫差點(diǎn)發(fā)生溢洪。而且因?yàn)槭冀K有洪水的威脅,整個(gè)漢江中下游地區(qū)多年來不敢布局大型工業(yè),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直以農(nóng)業(yè)為主。

因此,丹江口水庫成為制約下游江漢平原發(fā)展的瓶頸。湖北省從上世紀(jì)80年代以來,就多次向中央提出加高丹江口大壩高度,甚至提出由地方財(cái)政安排最多20億的建設(shè)資金。

但這一預(yù)想始終沒有實(shí)現(xiàn)。

丹江口加壩170米并非容易。該省一位水利專家告訴記者,單單大壩加高不只是問題,頂多20多個(gè)億,但丹江口大壩加高須移民32.8萬人,移民費(fèi)用至少是240億,這些移民中涉及一半河南人口,湖北省的財(cái)政自然顧慮重重。

湖北省南水北調(diào)局局長吳克剛說,丹江口水庫大壩加高也就增加了它的水容量,這是南水北調(diào)中線建設(shè)的關(guān)鍵控制性工程。加壩既能增加向北調(diào)水的保證,又能對(duì)漢江流域水資源時(shí)空分配不均的狀況進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。

2003年南水北調(diào)中線開工,這個(gè)問題再度被湖北省提了出來。2003年11月以來,湖北省政府專門向中央行文,支持大壩按正常蓄水位170米高程加高,省調(diào)水辦等部門將力爭(zhēng)“170方案”擺在各項(xiàng)工作之首。

在此期間,湖北省政府曾向國家提出調(diào)水之后的補(bǔ)償問題,但顧慮影響“170方案”上馬,很快又不提了。

最后,經(jīng)過一年論證。國務(wù)院確定按“170方案”加高丹江口大壩。湖北省調(diào)水--力、在有關(guān)材料里寫道:“這標(biāo)志著我省根本利益得到了維護(hù),確實(shí)來之不易?！?/p>

防洪效益在湖北,而淹沒受損集中在河南,如果沒有南水北調(diào)工程國家撥款解決移民和調(diào)水給河南補(bǔ)償,河南不會(huì)同意。

大壩高與低的博弈只是湖北省一系列行動(dòng)的一個(gè)表現(xiàn)。事實(shí)上,在當(dāng)?shù)毓俜降谋硎鲋?南水北調(diào)是“千載難逢的機(jī)遇”,必須“抓住”。

怎么抓?這是一個(gè)需要爭(zhēng)取的過程。

據(jù)《中國新聞周刊》了解,針對(duì)南水北調(diào)工程,湖北省委、省政府已經(jīng)確定了34個(gè)“抓機(jī)遇促發(fā)展”項(xiàng)目,將目標(biāo)任務(wù)、工作責(zé)任分解落實(shí)到省直有關(guān)部門和有關(guān)市縣。經(jīng)過近兩年的努力,已落實(shí)項(xiàng)目37個(gè),超過原定項(xiàng)目數(shù)3個(gè)。項(xiàng)目范圍擴(kuò)展到防洪、節(jié)水灌溉、城市供水等領(lǐng)域。

“要趁勢(shì)而上?！边@是湖北省的基調(diào)。

補(bǔ)償?shù)拿^(qū)

“近期國家的生態(tài)補(bǔ)償分為三塊:一是水土保持,國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付出50%,2008年是10億多。二是生態(tài)補(bǔ)償,這一部分湖北拿到3.07億元,陜西是10億多,河南6000萬。庫區(qū)一個(gè)縣一年能補(bǔ)4000萬到5000萬元。第三部分是庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃,這部分資金都還在申請(qǐng)?！毕宸邢尻枀^(qū)人大主任靖炳坤說。

補(bǔ)償主要包括四項(xiàng)工程:引江濟(jì)漢、興隆梯度開發(fā)、部分閘站改造和局部航道整治。這四項(xiàng)最終被納入國務(wù)院《南水北調(diào)中線一期工程總體規(guī)劃》中。

然而,漢江中游的襄樊單單被遺忘了。襄樊處在丹江口水庫南水北調(diào)中線水源區(qū)(丹江口市)以下、引江濟(jì)漢(潛江市)以上。

“我們不要求多,只要壩下和壩上的補(bǔ)償是一樣的?！焙笔∧纤闭{(diào)辦規(guī)劃處處長李靜對(duì)《中國新聞周刊》說,河南省屬于丹江口水庫的壩上,湖北省除了壩區(qū)丹江口,其余在丹江口水庫壩下。

壩上是由國家拿錢。搞治理。壩下則是中央只補(bǔ)貼,地方出大頭。

襄樊市水務(wù)局總工程師楊心義對(duì)《中國新聞周刊》說,襄樊市一直以來向上級(jí)申請(qǐng)補(bǔ)貼,對(duì)壩上、壩下的不同待遇相當(dāng)不滿。

根據(jù)《南水北調(diào)中線工程總體規(guī)劃》,國家的補(bǔ)償方案和優(yōu)惠政策主要集中在丹江口庫區(qū)和漢江下游。丹江口水庫大壩加高后,庫區(qū)周邊地區(qū)的供水保證率反而得到了提高,水資源保護(hù)、水土保持項(xiàng)目納入國家補(bǔ)償范圍,下游有引江濟(jì)漢工程,也解決了水源不足問題。

而“我市恰恰是水源‘貢獻(xiàn)區(qū),是損失最直接、程度最大的‘影響區(qū),但又是國家補(bǔ)償?shù)摹^(qū)‘遺忘區(qū)。”楊心義說?！斑^去圍繞國家大局,我們沒有怨言,說水該調(diào)就調(diào),但調(diào)水對(duì)漢江中下游造成了很大影響,而且這部分國家的補(bǔ)償并不多,這個(gè)對(duì)襄樊影響很大。……針對(duì)下游有興隆電站和引江濟(jì)漢工程。對(duì)下游補(bǔ)償還多一些,就襄樊正好處在中下游地區(qū),最為尷尬?！?/p>

2009年元月份,身為襄陽區(qū)人大主任的靖炳坤,提出了針對(duì)襄樊市生態(tài)補(bǔ)貼的提案。他是第一個(gè)在人大層面訴諸補(bǔ)貼要求的人。當(dāng)年6月,湖北省南水北調(diào)辦對(duì)此做了答復(fù)。

“答復(fù)還是蠻好,畢竟高度重視,都在研究,在行動(dòng),在制定補(bǔ)償,所以我們就很滿意。畢竟是在這方面關(guān)注重視?！本副ふf。

但癥結(jié)還在錢上。

當(dāng)年,湖北省申請(qǐng)生態(tài)治理款21.57億元,但最后批下來的卻只有4.39億元。這筆錢不可能滿足漢江中下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全部需求。如何分這一杯“羹”自然就顯得備受關(guān)注。

因?yàn)檠a(bǔ)償不能完全如愿,在南水北調(diào)問題上,湖北省的很多城市和襄樊一樣,憂慮的同時(shí)暗中展開博弈。

這種博弈體現(xiàn)在對(duì)自有水源的保護(hù)和補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)取上,面對(duì)前來采訪的記者,襄樊市水務(wù)局不放過任何一次表達(dá)的機(jī)會(huì)。他們對(duì)《中國新聞周刊》說,計(jì)劃總投資117.9764,億元,這也是對(duì)上申請(qǐng)的補(bǔ)償款。

“補(bǔ)償不到位,調(diào)水就很難真正意義上成功,這還需要我們繼續(xù)爭(zhēng)取。”靖炳坤說。

“四大補(bǔ)償工程屬于公益性質(zhì)的工程?；旧喜痪哂小煅δ?將來建成后,它們未來的運(yùn)行費(fèi)用由誰來埋單?”武漢大學(xué)水利水電學(xué)院一位不愿透露姓名的教授這樣說,“建立長期的補(bǔ)償機(jī)制,這是需要解決的體制問題之一?！?/p>

“即使沒有南水北調(diào),四大補(bǔ)償工程湖北遲早也要自己建設(shè),而目前,除了四大工程建設(shè)資金以及中央財(cái)政的4.39億元環(huán)保資金,湖北省沒有參與到長期的利益分配機(jī)制中,”湖北省政府人士稱,“比如,在南水北調(diào)中線水源公司中沒有股份?！?/p>

南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司由水利部于2004,年8月組建,公司領(lǐng)導(dǎo)班子委托長江水利委員會(huì)黨組管理。公司屬正司(局)級(jí)單位,作為南水北調(diào)中線水源工程建設(shè)的項(xiàng)目法人。按照湖北省的預(yù)想這個(gè)機(jī)構(gòu)最終將在實(shí)現(xiàn)調(diào)水后獲得長期收益。

2000年前后,湖北省政府曾建議南水北調(diào)中線工程每調(diào)走1立方米補(bǔ)償給湖北省財(cái)政2分錢,作為環(huán)保資金,已應(yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的、不可預(yù)測(cè)的環(huán)境問題。但是尚未獲得中央批準(zhǔn)。

“憲法規(guī)定水資源全民所有,那么,湖北該不該拿南水北調(diào)的收益?目前我國法律在這方面是空白的。”上述武漢大學(xué)水利水電學(xué)院教授說。