十年砍柴

“國(guó)權(quán)不下縣”還是“國(guó)責(zé)不下縣”?

“國(guó)權(quán)不下縣”(或謂“皇權(quán)不下縣”),曾被一些史家認(rèn)為是中國(guó)帝制時(shí)代特別是明清兩代的政治常態(tài),且對(duì)此不無(wú)溢美之詞,亦有人將這種狀態(tài)名之為我國(guó)古代社會(huì)所具備的自治狀態(tài)。秦暉先生獨(dú)具慧眼,認(rèn)為“國(guó)權(quán)不下縣”并不正確,應(yīng)該為“國(guó)責(zé)不下縣”。一字之差,含義之別何止千里之遙。

秦暉先生所厘清的“權(quán)”、“責(zé)”之區(qū)別,撥開(kāi)了長(zhǎng)期以來(lái)有關(guān)中國(guó)傳統(tǒng)政治人為附加的迷霧。其實(shí),若翻開(kāi)歷史典籍以及古人詩(shī)詞,秦先生的結(jié)論并非鉤沉探幽那么艱難?！澳和妒敬?有吏夜捉人”(杜甫《石壕吏》),“催科醉亭長(zhǎng),聚學(xué)老書(shū)生”(陸游《東村步歸》)。此類描寫(xiě)地方官吏到鄉(xiāng)村抓丁催科的詩(shī)文比比皆是,怎么能說(shuō)“國(guó)權(quán)不下縣” 呢?

相較西方如羅馬帝國(guó)政府對(duì)居民的福利責(zé)任,即要向居民提供“面包和馬戲”,中國(guó)帝制時(shí)代的政府在盡責(zé)方面確實(shí)做得很差,“國(guó)責(zé)不下縣”是有道理的。但簡(jiǎn)單地說(shuō)中國(guó)帝制時(shí)代的地方政府對(duì)老百姓不盡一點(diǎn)責(zé)任,這也不確切。帝制時(shí)代中國(guó)的縣令,有征賦稅徭役、審案、戶口管理等權(quán)力,但對(duì)境內(nèi)居民,也有賑災(zāi)、養(yǎng)孤寡、治安的責(zé)任。只是大多數(shù)時(shí)候,對(duì)多數(shù)官員而言,濫用權(quán)力大有積極性,而對(duì)責(zé)任則想方設(shè)法推卸。這是當(dāng)時(shí)的政治制度設(shè)計(jì)使然。

我們所說(shuō)的“權(quán)”、“責(zé)”是現(xiàn)代語(yǔ)境下的概念,若放到古代,所謂的“權(quán)力”和“責(zé)任”和現(xiàn)在所說(shuō)的并不一樣。據(jù)誰(shuí)授權(quán)即向誰(shuí)負(fù)責(zé)的一般政治原則,古代縣官的權(quán)力和責(zé)任也是相當(dāng)平衡的。因?yàn)榭h官的權(quán)力是朝廷或者說(shuō)就是皇帝給予的,他們直接向朝廷和皇帝負(fù)責(zé),而對(duì)轄區(qū)百姓,只負(fù)間接責(zé)任。如此,催科拉夫、聽(tīng)訟、戶口管理,既是皇帝授予他的權(quán)力,同時(shí)也意味著他是向皇帝負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。陸游有詩(shī)曰:“豈惟比屋衣食憂,縣家亦負(fù)催科責(zé)。”催科之責(zé)當(dāng)然是相對(duì)于朝廷而言的,對(duì)老百姓,就是催科之權(quán)了。

作為皇帝代理人的各級(jí)官員,皇帝對(duì)他們明確規(guī)定對(duì)老百姓的那點(diǎn)責(zé)任,比如撫恤、賑災(zāi)、治安,根本原因是權(quán)責(zé)關(guān)系不能太失衡,否則就會(huì)動(dòng)亂,危及政權(quán)?！澳撩瘛边@個(gè)詞,很精確地說(shuō)出這種關(guān)系。黃宗羲說(shuō)皇帝視天下黎民“此我產(chǎn)業(yè)之花息也”,即是此理?；杈腿鐢〖易?竭澤而漁供其享樂(lè);明君則是一個(gè)精明的家長(zhǎng),講究有節(jié)制地剝削,讓產(chǎn)業(yè)增值留給子孫。

皇帝:從開(kāi)設(shè)“分公司”到派出“辦事員”

在民選政府誕生前,無(wú)論西方的“君權(quán)神授”還是東方的“受命于天”,都有一個(gè)規(guī)律:君王、領(lǐng)主與老百姓之間的代理機(jī)構(gòu)越少,主、民之間的沖突越容易調(diào)整,而不至于積少成多,直至洪水滔天。

以周室分封諸侯為例。周天子和諸侯,諸侯和大夫,基本上是層層轉(zhuǎn)包關(guān)系,天子直接管理的只是都城周遭的京畿地區(qū),實(shí)際權(quán)力還不如一個(gè)大國(guó)諸侯。在國(guó)君分封的土地上,大夫也是獨(dú)立為政。這樣的政治情形下,多數(shù)諸侯和大夫有盡量避免竭澤而漁、殺雞取卵的自覺(jué)。而個(gè)別諸侯乃至周天子的暴戾或荒唐,殃及的范圍有限,而且轄區(qū)內(nèi)居民還有用腳投票的權(quán)力,逃亡到鄰國(guó)去。如此,雖然“烽火戲諸侯”招致犬戎破鎬京,但周室依然在洛陽(yáng)再續(xù)400年國(guó)祚,天下并不因之板蕩。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,各國(guó)相互征伐,但對(duì)本國(guó)居民尚不敢大行酷政。在小國(guó)之內(nèi),中間環(huán)節(jié)少,國(guó)君能較快地調(diào)整政策以應(yīng)付重大事件。后期周室衰弱到極點(diǎn),但享國(guó)有800年之久。秦漢以后,大一統(tǒng)中央集權(quán)的帝國(guó),壽命沒(méi)有誰(shuí)能達(dá)周室一半。

中國(guó)自秦以后,龐大的帝國(guó)成為皇家直接管理的產(chǎn)業(yè),沒(méi)有可以自作主張的“分公司”?？ぁ⒖h首長(zhǎng)無(wú)非是老板派出的辦事員(縣,即“懸而不封”之意,見(jiàn)唐德剛的考證),他們的收益和風(fēng)險(xiǎn)都直接來(lái)自皇帝,而非轄區(qū)的居民。如此,地方官員特別是直接管理老百姓的“親民官”縣令,瞞上欺下,謀取個(gè)人利益最大化成為常態(tài)。而吏治,特別是州縣官的清廉敬業(yè)程度,更是攸關(guān)社會(huì)穩(wěn)定國(guó)祚長(zhǎng)短的大事。

自秦到清,歷代王朝的統(tǒng)治者必須面對(duì)一個(gè)幾乎不可能根本解決的政治難題:既要集權(quán),保持皇帝和中央政府對(duì)龐大帝國(guó)的控制能力,必須給各級(jí)地方官員相當(dāng)?shù)氖跈?quán),使他們能為朝廷服務(wù),收賦稅征徭役保平安;又要防止他們利用手中的權(quán)力無(wú)限度地自肥,過(guò)于嚴(yán)酷地盤(pán)剝轄區(qū)居民,從而引起民變,影響自己的統(tǒng)治。所以一代代都在總結(jié)前朝覆亡教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,于技術(shù)上提出修修補(bǔ)補(bǔ)的措施,無(wú)非是在官員任命、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)察獎(jiǎng)罰乃至信息收集等方面作改進(jìn)。

漢替秦以后,曾有過(guò)封國(guó)與郡縣并存的過(guò)渡狀態(tài),但中央政府最終完成了用“朝廷命官”代替世襲王侯治理地方。但相比宋以后,漢至唐,相當(dāng)時(shí)期內(nèi)是弱干強(qiáng)枝,地方的自主權(quán)大。到了后期,由于皇帝控制力下降,既會(huì)出現(xiàn)宰相——皇家聘請(qǐng)的總經(jīng)理,代替董事長(zhǎng)作主,也會(huì)出現(xiàn)地方各級(jí)代理人——地方官父子相繼不聽(tīng)從中央政府指令,代理權(quán)成了事實(shí)上的所有權(quán)。

明、清兩代,有鑒于前代之得失,在對(duì)地方官員的控制方面進(jìn)行了有針對(duì)性的改革。官員選拔上,以科舉選拔為主?？h令這樣的中低級(jí)官員,選拔程序卻異常嚴(yán)格。除現(xiàn)代憲政制度下的選舉,科舉應(yīng)當(dāng)是程序相當(dāng)公正的官員選拔形式——民選為主的憲政制度下,也是選票和考試相結(jié)合,地方主要首長(zhǎng)是選舉,大多數(shù)事務(wù)官則是通過(guò)考試產(chǎn)生?？婆e之路是很艱難的,舉人以上(包括舉人)的功名一律通過(guò)考試,很難恩蔭。它的好處是通過(guò)考試手段打破個(gè)人、家族對(duì)權(quán)力的壟斷,除了皇帝以外,其他的職位都是開(kāi)放的?！案缸游暹M(jìn)士、祖孫三尚書(shū)”之類的家族畢竟是異數(shù)。海外史學(xué)家何炳棣通過(guò)研究得出結(jié)論,明清社會(huì)階層具備相當(dāng)?shù)牧鲃?dòng)性,明代進(jìn)士出身三代平民之家者占總數(shù)一半,明清550年間,三品以上能享有“蔭”的特權(quán)家族的子弟所占進(jìn)士尚不足總數(shù)6%。我們看《紅樓夢(mèng)》中因軍功起家的賈家,高層權(quán)力斗爭(zhēng)固然加速其敗落,但幾代子孫少有人通過(guò)科舉仕進(jìn),這樣在政治地位上吃老本的大家族必將慢性衰亡。門(mén)閥對(duì)政治資源的控制由此打破,給貧寒子弟打開(kāi)一扇進(jìn)入上層的大門(mén),這在一定程度上紓緩了社會(huì)矛盾。

歷史學(xué)家許倬云說(shuō):“秦朝設(shè)郡縣,等于不設(shè)分公司,而是成立辦事處及其代理人,直接向中央負(fù)責(zé),地方官的成績(jī),都是直接向中央政府報(bào)告?！边@種授權(quán)是直接授權(quán),權(quán)力只有一個(gè)來(lái)源——皇帝。知縣、知府、巡撫、總督,他們官職有高低,但彼此沒(méi)有隸屬關(guān)系,都是朝廷命官,都是皇帝授權(quán)。知縣聽(tīng)命于知府,只是權(quán)力運(yùn)行的程序而已,目的都是替朝廷辦差。因此,明清政府最低一層的首長(zhǎng)——知縣——都是朝廷任命并考核的。清朝皇帝接見(jiàn)新任縣令,就是一種象征意義上的諭示:你只對(duì)朕負(fù)責(zé),你的官印是朕給的。當(dāng)時(shí)下級(jí)雖然也得奉迎上級(jí),因?yàn)槌?duì)信息的掌握有限,得罪上司將會(huì)十分麻煩,但畢竟頂頭上司只有參劾、保舉和協(xié)助吏部考核之權(quán),知縣對(duì)知府、知府對(duì)巡撫的人身依賴關(guān)系并不十分強(qiáng)烈。同時(shí),輔之以家鄉(xiāng)方圓500里內(nèi)不能為官的回避制,以及官員在某地到一定年限不升遷即交流到其他地區(qū)等措施,嚴(yán)防尾大不掉,權(quán)力由地方集團(tuán)把持。

再說(shuō)監(jiān)察和問(wèn)責(zé)機(jī)制。從秦朝設(shè)御史大夫開(kāi)始,兩千年帝制時(shí)代,除了皇權(quán)之外,其他的權(quán)力都有明確的監(jiān)督機(jī)構(gòu)給予監(jiān)督。至于監(jiān)督效果,因時(shí)代而有差異。明清兩代,對(duì)地方官的監(jiān)督機(jī)制是比較完備的,明朝多太監(jiān)弄權(quán),很重要的原因是因?yàn)樘O(jiān)為皇帝私人“所屬”,游離于帝國(guó)文官監(jiān)督體系之外。明朝監(jiān)督分兩個(gè)序列,中央六部是給事中,地方各省為御史臺(tái)(后改為都察院),合稱“科道”。明朝13行省共13道監(jiān)察御史110人,由都察院管理,查糾各地方官。其級(jí)別并不高,和知縣一樣正七品,但威權(quán)重,一旦外出則是代天子巡察各地, 稱巡按。(明朝御史外出巡查,加總督、巡撫、經(jīng)略、總理、巡視等名銜,清代總督、巡撫已成為地方實(shí)職)傳統(tǒng)戲曲里面那些新科進(jìn)士,最牛氣的是點(diǎn)了“八府巡按”,到各地后地方府、縣官見(jiàn)到他們十分恭敬,所以《玉堂春》里的王公子才可能在巡按山西時(shí),救下曾與自己有過(guò)情愫、如今身陷冤獄的名妓蘇三。

當(dāng)然,這種監(jiān)察權(quán)僅僅是皇權(quán)的派生,如果皇帝昏庸,他們照樣不能有效地行使監(jiān)察權(quán)——明熹宗時(shí)魏忠賢當(dāng)權(quán),被殘害的楊漣、左光斗等官員大多是監(jiān)察官。但帝制時(shí)代有一個(gè)好處,這江山的“產(chǎn)權(quán)”明晰,不是特別昏庸的皇帝,誰(shuí)也不會(huì)任由地方官胡亂折騰。盡管我們教科書(shū)上說(shuō)明清兩代政治黑暗,但僅僅是限于晚期,大部分時(shí)間內(nèi)朝廷對(duì)知府、知縣一級(jí)的官吏還是有著較嚴(yán)密的監(jiān)督體系,地方政治不至于一敗涂地,否則兩個(gè)朝代的壽命也不會(huì)都接近300年。

知縣害民與信息封鎖

饒是如何防范,這樣的政治體制因?yàn)槭巧舷蛳率跈?quán),下向上負(fù)責(zé),被統(tǒng)治的細(xì)民沒(méi)有資格也沒(méi)有手段向縣官問(wèn)責(zé),只能叩闕告御狀,懇求朝廷向自己委派的地方官問(wèn)責(zé)(類似“上訪”),其弊端是難以克服的:既然所轄地不是縣官自家的,而且皇家所給的俸祿有限,那么何不利用職權(quán)為自己謀利,利益歸自己,而壞處是朝廷的。每個(gè)州縣幾乎都成了公共牧地——皇家的牧地在地方官眼里,就是無(wú)礙自己根本利益的公地。而如何欺騙朝廷,也成為歷朝歷代地方官特別是州縣長(zhǎng)官的必修“武功”。地方官最需要防范的,是自己欺壓盤(pán)剝百姓的惡行讓朝廷知道,使得龍顏大怒而處罰自己。如此,對(duì)朝廷特別是最高統(tǒng)治者皇帝進(jìn)行信息封鎖,是貪官為政最重要的事情。

而皇帝對(duì)手下地方官這種狀態(tài)并非不知,一定程度內(nèi)允許地方官以權(quán)謀私是皇帝給官員的一種獎(jiǎng)勵(lì),否則人家為什么要萬(wàn)里為官,替皇家扛活?但這種度很難把握,皇帝及各級(jí)官僚對(duì)老百姓剝削的程度,總是層層加碼?；实廴舨惶栌?將全國(guó)作為一盤(pán)棋考慮,這個(gè)度是可以把握的。只要不打仗,供養(yǎng)一支官僚隊(duì)伍,并不需老百姓負(fù)擔(dān)過(guò)重。但各級(jí)官員越到下面越不需要全局意識(shí),他們想到的首先是自己的利益,而且為了自己能升遷,需要上司給朝廷說(shuō)好話,而中央各部及省、府官員也是皇帝的高級(jí)“打工仔”,他們同樣有自己的利益,又有要挾地方官員的權(quán)力——那么知縣盤(pán)剝百姓,積累財(cái)富,除自肥外,還必須向上司行賄,這也成為政治常態(tài)。

這樣一支龐大的官僚隊(duì)伍,各有自己的“小九九”,皇帝要有效地控制他們,其難度可想而知——那么只能寄希望于政治強(qiáng)人。要么是皇帝本人有本事且勤政,如明朝開(kāi)國(guó)的朱元璋,乃至有乃父之風(fēng)的朱棣;要么是對(duì)皇室盡忠的首輔,如張居正。但強(qiáng)人政治不可能持久,朝廷乃至皇帝的威權(quán)總是在逐步遞減,到最后必然是魚(yú)爛肉腐,勤政如崇禎者也無(wú)力回天。

清承明制,但對(duì)控制術(shù)有所改進(jìn)。皇帝建立了一個(gè)“族國(guó)”,讓旗人享受特權(quán),結(jié)成比明朝王室范圍更大、效率更高的利益同盟,以共同監(jiān)視各級(jí)漢族官員和老百姓——縣、州一級(jí)的小地方官,漢族士人是主體。但時(shí)間一長(zhǎng),旗人的利益同盟同樣會(huì)腐化,其效能同樣會(huì)劇減。到了后期,清朝要改革,最難的就是取消旗人特權(quán)——皇帝昔日仰仗的同盟者,結(jié)果成了其延續(xù)統(tǒng)治的最大障礙。

正由于不可能根本改變各級(jí)地方官向上負(fù)責(zé)而非向下負(fù)責(zé)的制度,也即沒(méi)有進(jìn)化到真正主權(quán)在民的憲政國(guó)家,這樣僅僅在控制技術(shù)層面的修補(bǔ),無(wú)法突破“其興也勃焉,其亡也忽焉”的改朝換代循環(huán)。民眾對(duì)一個(gè)個(gè)新王朝從寄予希望到失望,再到推翻它,兩千年來(lái)都在重演,無(wú)非每場(chǎng)戲有時(shí)間長(zhǎng)短的差別而已。而知州、知縣這類基層的、直接管理百姓的朝廷命官,其殘民害民也成為帝制時(shí)代不可能解決的政治難題。