于建嶸

當前縣級政權在政治運作方面有一個非常明顯的權力悖論。一方面,針對近年頻發(fā)的官民沖突,幾乎所有的縣級官員都表示,由于行政體制上許多部門實行垂直管理,縣級黨政缺乏綜合調控能力,缺乏必要的治縣資源特別是行政權力資源,縣級黨政是以有限的權力承擔著無限責任;另一方面,各地發(fā)生了多起發(fā)人深省的事件:縣級黨政負責人利用手中掌握的權力,公然搶奪農民土地和野蠻拆遷居民住房,還把司法作為私人的工具,對付那些對其行為提出批評、建議的民眾和媒體,甚至對上訪民眾采取截訪、銷號、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段進行壓制迫害。

這一縣政權力悖論表明,縣級政權存在著嚴重的體制性障礙,需要進行改革。古今的執(zhí)政者和知識分子都以“郡縣治則天下安”來強調縣政在國家治理中的重要性。就現實政治而言,許多省市都在進行“強縣擴權”或“擴權強縣”的改革實踐,希望最終實現“省管縣”。但是,這種行政分權在加強縣級政府自主權的同時,也增加了權力濫用和公共利益被損害的風險,有可能產生嚴重的社會問題。

“強縣擴權”遇到的體制性困境

中國正在進行的“強縣擴權”等改革,就是試圖解決行政體制的層級、規(guī)模和權限問題,屬于行政分權范圍的改革。

早在1992年,浙江省就對13個經濟發(fā)展較快的縣市進行擴權,賦予了縣級政府機關在基本建設、技術改造和外商投資等項目的審批權。2002年8月,浙江省正式下文將313項審批權下放給紹興縣等17個經濟強縣(含縣級市)以及杭州市蕭山區(qū)等3個區(qū)。2007年,四川省政府下達了《關于開展擴權強縣試點工作的實施意見》等。到目前為止,除上述省市外,還有湖南、安徽、廣東、吉林、山東、福建、遼寧等省都宣稱在進行類似的改革?？v觀這些“擴權強縣”改革,主要是試圖在財權和事權兩個方面對現有體制進行突破。

其一,在財政上實行“省管縣”?？h財政直接對省負責,另外在財政分成方面,也有所改變。比如浙江就規(guī)定,縣的地方財政收入的50%上交省里,縣留50%,地級市的財政只能靠市本級財政解決。

其二,擴大縣級政府的職權,把部分省市經濟和社會管理權下放給縣級政府,如計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等。

然而,由于現行體制的剛性和各種利益關系的制約,決定了這種行政分權式改革步履艱難,難以實現突破“市管縣”體制這一目標。也就是說,要解決“強縣擴權”所遇到的體制性困境,如果只是在省、市、縣三者的職權關系上做文章,是很難取得真正成效的,需要有新的改革思維,需要有體制性的突破——這個突破就是要把縣政自治作為縣政改革的方向和目標。

事實上,按照地方自治原則建立縣域政治并不是新的設想。孫中山在設計中國政治發(fā)展時,一個重要目標就是在縣政自治的基礎上構建現代國家。他曾指出,“中央與省之權限采均權制度。凡事務有全國一致之性質者,劃歸中央;有因地制宜之性質者,劃歸地方。不偏于中央集權或地方分權”,“縣為自治之單位,省立于中央與縣之間,以收聯絡之效”?？梢?在孫中山這里,縣的自治權是相對獨立于省的,而不是依賴于省的授權。

當然,縣政自治在中國是否行得通的質疑并不會因孫中山的主張而消失,需要回答的問題很多。這其中有關村民自治的實踐及鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的問題最為突出。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一定要和整個縣的改革相結合,因為主導中國農村發(fā)展的是縣而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一點應該首先樹立起來。先考慮好縣的定位,再考慮鄉(xiāng)的定位,縣政自治應成為中國政治發(fā)展的突破口和目標。

建立縣域的剛性政治負責制度

如果說行政分權解決的是中央與地方的關系問題,可以把縣政自治作為縣政改革的基本目標的話,那么,政治分權則是解決政治權力結構和權力來源問題。就目前中國的縣政狀況而言,政治分權的主要目標是要通過政治改革建立一整套干部管理制度,解決地方領導人的激勵體制和個人選擇問題。

目前進行的“強縣擴權”式的行政分權,由于沒有政治分權作為基礎,很難防范權力被濫用。事實上,在某些實行“省管縣”的地方,由于縣級領導的權力加大,所產生的腐敗案件也更為嚴重。海南省實行省管縣后,產生的問題就很有說服力。2005年海南省臨高縣原縣委書記吳光華、2006年屯昌縣原縣委書記徐清學、2007年文昌市原市委書記謝明中均因腐敗案而落馬。對此,海南省委書記衛(wèi)留成說,海南實行省直管縣的體制,縣(市)委書記的行政級別高(正廳級),權力過于集中,班子內部監(jiān)督和同級紀委監(jiān)督較難。要解決這些問題,需要實行地方自治。而地方自治主要在于以地方之人,按地方之意,治地方之事。就目前的情況來看,為了減少改革的阻力,可以考慮優(yōu)先解決如下幾個問題——

改變目前縣級政權的異地為官制度。地方政治自治的一個重要原則就是充分發(fā)揮地方政治精英對地方政治的主導作用?？h級領導干部回避制是當前中國重要的人事組織制度。這種制度理論上可以避免地方官曲意鄉(xiāng)閭,結黨營私,減少腐敗。但是通過這些年的實踐發(fā)現,這項旨在防止官員以權謀私的制度,不僅反腐效果欠佳,在一些地方反有助長腐敗之勢。對于一個現代國家而言,政治首長對轄區(qū)的身份認同是十分重要的。

從縣級間接選舉向公開直接選舉發(fā)展,構建真正的基層民主自治體制。自治制度并不一定是民主制,而民主制一定是以自治為基礎的。孫中山早就指出,“完全自治之縣,其國民有直接選舉官員之權,有直接罷免官員之權,有直接創(chuàng)制法律之權,有直接復決法律之權”,“每縣地方自治政府成立之后,得選國民代表一員,以組織代表會,參與中央政事”。孫中山構想的縣政自治,縣的官員是由國民直接選舉的,而省長則是國民代表間接選舉?？紤]到中國目前的情況,可以分兩步走:其一,按照現行體制,真正按民主的原則進行縣級人民代表大會的代表選舉,并使縣人大代表專職化,再由縣人大代表選舉縣行政長官;其二,經過5到10年,通過修改憲法,過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

重新確立縣級政權和縣級領導人的政治定位,建立真正的責任政府。建立縣域政治的關鍵是建立政治授權程序,使縣政領導獲得實在的政治授權,同時讓他們負起剛性的政治責任。建立了剛性的政治授權程序,縣域政治才可能常態(tài)化、職業(yè)化。建立了縣域政治,縣政領導職務才會變成一個受人尊重、有創(chuàng)造成就感、值得長期擔任的工作,才會吸引對本縣人民有承擔的地方政治精英。建立了縣域的剛性政治負責制度,使決策、行政失當的縣政領導付出個人代價,無法托庇于干部流動,縣政府才會建立公信力,才有可能成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。

進行司法改革,構建司法制衡制度。目前,地方法院和檢察院的主要經費都源于同級財政,其他物資資源也受制于地方行政部門。這種司法審判權力的地方化影響了國家法律實施的統(tǒng)一性,影響了司法的獨立性,使法官的公平和公正執(zhí)法沒有充分有效的法律保障,同時導致或助長了審判和執(zhí)行中的地方保護主義,容易產生各種司法腐敗。根據中國目前的情況,筆者認為,需要建立一整套的司法制衡,以妥善處理中央政治的統(tǒng)一性與地方政治的特殊性之間的關系。這種司法制衡制度的核心內容是把司法審判權從地方收歸中央,由中央實行垂直管理。顯而易見,建立縣域司法制衡的關鍵就是讓縣法院和縣檢察院的人、物、事脫離縣政權的控制,在人事、財政、業(yè)務三方面直接對中央政府負責,而不是對縣政領導負責。為了防止縣法院和縣檢察院與縣級政權建立不合法的關系,中央政府可以考慮實行司法人員的流動回避制。

中國縣政改革的方向應該是縣政自治,它需要調整中央與地方的關系,充分重視地方的自主性和特殊性,發(fā)揮地方的創(chuàng)造力;需要確立民眾對執(zhí)政者的制約,建立真正意義的責任政府;同時需要具有權威的司法制度來制約地方的政治行為,以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。