張　瑜　秦亞洲　哲　生

從向各局收權(quán)的會計委派制,到主動公開預(yù)算,從預(yù)算項目群眾投票,到地方政府債務(wù)預(yù)算編制體系,10年來,焦作財政改革的每一步,都走在全國前列,由此而創(chuàng)立的“焦作模式”受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

“這次會議讓我收獲很大,甚至有一種‘撥云見日的感覺?！?009年7月,全國財政廳(局)長座談會上,出現(xiàn)了3位基層財政部門的代表,申相臣這個河南省焦作市財政局長就是其中之一。此次會議的主題是討論財政部《關(guān)于全面推進財政科學化精細化管理的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》。

“在過去十多年里,焦作的財政改革探索和其他地方一樣,是‘摸著石頭過河,現(xiàn)在終于有了明確的航標。”申相臣說。

據(jù)悉,從1998年推行綜合預(yù)算開始,焦作市財政局大力推進公共財政改革,其會計委派制、參與式預(yù)算、公開政府官員薪酬等多項改革舉措都得到了上級領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的認可,并引起了國內(nèi)外學者和媒體的廣泛關(guān)注。

財政科學化精細化管理關(guān)系到對權(quán)力的制約和利益分配格局的調(diào)整,深知其中艱辛的申相臣告訴記者,會上財政部負責人的講話讓他覺得,焦作財政人這些年的努力,值了。

對于焦作財政走過的10年風雨歷程,申相臣發(fā)出了“開弓沒有回頭箭,辛酸苦辣皆有之”的感慨。

困境:違紀單位屢查屢犯

焦作是一個以傳統(tǒng)重工業(yè)為經(jīng)濟支柱的中型城市,財政收入并不寬裕。1998年、1999年,隨著全國性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整進入高潮,圍繞地方財政的種種矛盾在焦作變得十分尖銳。

由于財政困難,80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地拖欠公務(wù)員和教師的工資,同時一些部門卻有幾十上百萬元的閑置資金,甚至出現(xiàn)減員之后仍然冒領(lǐng)財政工資的“吃空餉”現(xiàn)象。

1985年到1997年,焦作每年進行財稅大檢查。各部門的小金庫卻越查越多,部門巨額資金的調(diào)度權(quán)又集中在幾個人乃至一個人手中,腐敗頻發(fā),一個財務(wù)科長一貪就是幾十萬元。申相臣發(fā)現(xiàn),年年檢查,違紀面卻連年擴大,而違紀單位卻驚人的重復(fù)?！?2年來幾乎都是這些單位。就是因為處罰金額低,不追究領(lǐng)導(dǎo)干部責任,違紀成本遠遠低于違紀收益。財政制度到了非改革不可的地步了?！?/p>

另一方面則是農(nóng)村財務(wù)混亂,矛盾激烈。當時焦作市上訪的案例大部分都是農(nóng)村問題。由于總得不到解決,一個村子幾百村民甚至圍攻市委“書記樓”。

有一次,時任焦作市財政局副局長的申相臣到農(nóng)村調(diào)查。在一個村子里,申相臣要求看賬本,一個小學畢業(yè)的會計從床底下拖出一個葡萄糖液體的破包裝箱,指著說:“都在這里了,你看吧。”申相臣打開紙箱,目瞪口呆:里面七零八落地堆著一些單據(jù),許多已被老鼠咬壞,有的都成了碎末。

鄰村情況也是半斤八兩,而令他欣慰的是,鄰村的會計還懂得把賬本卷成軸掛在墻上。“他倒是知道還要防老鼠?！闭勂疬@些往事,申相臣苦笑,“我當時真想把那場景拍下來給大家都看看。”

1999年,時任焦作市委書記的劉其文召集財政局包括申相臣在內(nèi)的幾位領(lǐng)導(dǎo)干部談話?！耙粋€市也就是一個家,我這個市委書記也就是家長,但我這個當家長的連家底都摸不清楚,還怎么治家呢?”

這與當時發(fā)生的一件事不無關(guān)聯(lián):焦作市某知名國企,多年來效益優(yōu)秀,收入連年名列前茅,一直被當作典范來樹立。然而,就是這樣一個樣板企業(yè),卻在改制審計時被查出做假賬,資產(chǎn)巨虧。

“這個企業(yè)老總還是五一勞模呢,竟把國有資產(chǎn)揣進了自己口袋,把一個國有企業(yè)變成了他的家族企業(yè),從公司的領(lǐng)導(dǎo)崗位到保安,到處都是他的親戚。同一車原料煤,一天之內(nèi)反復(fù)登記8次當成8車煤,虛報成本?！鄙晗喑继崞饋砣匀恍那槌林?。

奪權(quán):管賬不如管人

痛定思痛,焦作市悟出了一個道理,管賬不如管人。2000年,焦作市迎難而上,強推“會計委派制”,由財政局“奪回”全市財權(quán)。

2000年3月3日,一個周五的下午。焦作市委、市政府召開會議宣布“全市設(shè)立14個會計工作站,集中委派第一批會計人員78人,管理本級230個行政事業(yè)單位的會計工作,自即日起辦理財務(wù)移交手續(xù)?！?/p>

接下來的周六早上8點鐘,焦作市委副書記、紀檢委書記、副市長、財政局局長等領(lǐng)導(dǎo)便分頭帶著78名委派會計開始去所有的單位實施財務(wù)交接:收回印鑒,封入保險柜,接管全部賬目。

時任焦作市副市長的侯趁意說,當時市委、市政府準備,“如果哪個部門領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)意阻撓這項改革,那就給他換換位子” 。

“我們?nèi)∠耸兄毙姓聵I(yè)單位的銀行賬戶及其絕大部分的財務(wù)科室,由財政局統(tǒng)一委派會計。一些單位想挪用資金,連個銀行手續(xù)都沒有。這就能防止貪污腐敗分子盜用公款?！鄙晗喑蓟貞浀?。

會計委派推行幾個月后,焦作市市直單位共清理出閑置沉淀資金2億多元,相當于2000年焦作市本級財政的三分之一。

“會計委派制”之后,部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理、強化財稅監(jiān)督等財政綜合改革得以在焦作全面推開。

據(jù)統(tǒng)計,10年來,焦作市的經(jīng)濟犯罪率明顯下降。據(jù)焦作市紀委和檢察機關(guān)統(tǒng)計數(shù)字顯示,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟犯罪立案總數(shù)1999年為8起,2007年降至2起;涉案金額1999年為580.5萬元,2007年降為13萬元;項目資金使用違紀情況從2005年的128項,下降到2008年的49項。

公眾深度參與財政預(yù)算

2000年后,焦作的財政改革不斷地向縱深推進。

“市人大常委會主任郭國明,4578.27元;市政協(xié)主席王太峰,4725.81元;副市長霍金花,4017.69元?！痹诮棺魇胸斦畔⒎?wù)大廳的查詢機上,市領(lǐng)導(dǎo)們2008年12月的工資赫然在目。在許多地方對于政府官員的薪酬諱莫如深的時候,焦作市卻將這些公布于眾,任何一個普通市民都可以隨意查詢。

事實上,知道市領(lǐng)導(dǎo)的工資,只是焦作市民財政知情權(quán)的一部分。

焦作市財政信息服務(wù)大廳負責人田曉斌告訴記者,財政信息服務(wù)大廳2000年成立后,所有的行政審批、財政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計委派等公共財政事務(wù)都在此公開。市民可自由出入此大廳,到行政服務(wù)中心、會計核算中心、產(chǎn)權(quán)交易市場等財政服務(wù)窗口,通過電子屏、觸摸屏和文本資料查看部門預(yù)算等財政財務(wù)公開信息。

在焦作財政信息網(wǎng)上也可看到有關(guān)預(yù)算資料和工資情況,而焦作電視臺等新聞媒體還設(shè)立了專題欄目,在人民廣場、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方也有許多電子屏幕,開展“公共財政與百姓生活”動態(tài)報道。

“政府信息公開的核心是財政公開”,焦作市人大常委會主任郭國明認為,多年來的實踐表明,越公開效果越好,財政部門預(yù)算更科學,使用資金的部門更有壓力和責任感,財政更加貼近民生。

據(jù)了解,在財政信息公開的基礎(chǔ)上,焦作市納入財政預(yù)算的資金范圍不斷擴大,已包括財政的超收部分、市長基金剩余部分等。為了將公眾對財政預(yù)算的監(jiān)督和財政信息公開作為制度固定下來,焦作市先后出臺了《焦作市財政資金管理辦法》、《焦作市財政資金監(jiān)督管理辦法》等文件。

焦作市人大常委會財經(jīng)工委副主任于瑞珍說:“為了便于百姓參與和人大代表監(jiān)督,財政局的預(yù)算報告越來越細。人大組織代表、百姓、專家對預(yù)算初審時,相關(guān)單位的代表要對著現(xiàn)場電視直播鏡頭回答問題?！?/p>

為了增強財政資金預(yù)算的科學性和透明度,焦作市財政局每年的編制預(yù)算都必須經(jīng)過“廣集民意—項目公示—專家論證(或社會聽證)—人大初審—人大通過—項目公示(確定)”的過程。

焦作市勞動就業(yè)管理局局長劉政平告訴記者:“以前每到年底,我的主要任務(wù)就是找財政局領(lǐng)導(dǎo)訴苦,目的是第二年多撥錢。當時財政局給撥多少錢,不是制度式,而是人情式、習慣式的,彈性很大?，F(xiàn)在,我不用去財政局給他們說好話了,預(yù)算都有制度,專項資金都必須聽證。”

2008年,焦作市勞動就業(yè)管理局上報給市財政局購買公益性崗位的專項資金需要660萬元。在焦作市人大常委會組織的電視現(xiàn)場直播的聽證會上,很多參會者就此提出了2007年的專項資金使用效果怎么樣,能否保證這筆錢真正用在“40、50”人員身上,為什么要比2007年增加60萬元等一系列問題。

“如果沒有這次聽證,我們希望增加的60萬元就有可能通不過?！眲⒄秸f,“老百姓和專業(yè)人員參與預(yù)算編制,整個過程公開后,涉及民生的部門,專項資金反而大大增加,一些單位花錢多效果差的項目被取消了。”

在焦作,年初編制財政預(yù)算的時候,不止財政局的人忙,連老百姓也要跟著一起忙。記者了解到,焦作市財政局每年在編制預(yù)算時,將各單位上報的預(yù)算進行初步編制后,在社會上公示,廣泛征求意見。以市委、市政府每年為百姓辦理的10件實事為例,以往都是各個部門上報后,主要由市領(lǐng)導(dǎo)決定,現(xiàn)在焦作市把各部門上報的項目全部公開,由公眾投票選出前10項內(nèi)容。

中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁評價說,焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預(yù)算”,即通過定期舉辦各種討論會,將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中,激勵行政體制改革,實現(xiàn)社會公平。

“四權(quán)分離”的財政制衡新機制

為進一步深化財政改革,提高財政效率,焦作市財政局建立了“四權(quán)分離”的財權(quán)制衡新機制。從預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價四個方面,成立預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局、財稅監(jiān)督局,并對資金使用效率進行評價,以此作為第二年編制預(yù)算的依據(jù)。2009年8月17日,財政部財政科學研究所所長賈康在杭州舉行的“亞歐參與式預(yù)算”國際研討會上介紹“焦作模式”時指出,這一舉措從源頭上預(yù)防和治理腐敗,初步構(gòu)建了財政資金運作的保廉新體系。

據(jù)介紹,該市每年在編制部門預(yù)算時,都要邀請人大代表、政協(xié)委員、預(yù)算單位和群眾代表等參加部門預(yù)算編制聽證會,對初步確定的部門預(yù)算項目進行質(zhì)詢和評價,編制人員和項目單位代表負責解答與會人員提出的問題,對意見多、設(shè)置不合理的項目予以取消。同時,對項目資金實行“事前評審”。在部門預(yù)算編制、財政投資項目實施前,通過專家的科學論證和評價,比較準確地測算出項目的可行性和資金規(guī)模,達到節(jié)約財政資金、杜絕虛報冒領(lǐng)的效果。

嚴格行使“執(zhí)行權(quán)”,這是“四權(quán)分離”機制的又一把利劍。據(jù)賈康介紹,焦作在直接支付政府采購項目資金時,首先進入政府采購程序,在項目單位對采購商品或服務(wù)驗收后,由預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)嚴格按照年度部門預(yù)算、政府采購招標金額,將項目資金直接支付給中標供應(yīng)商,減少了資金的中間周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計,截至目前,全市累計組織政府采購活動27235次,采購金額52.7億元,節(jié)約資金6.9億元,節(jié)約率達11.58%。

值得一提的是,在有效行使監(jiān)督權(quán)的同時,焦作還開展了財政投資項目的績效評價工作。據(jù)了解,焦作市規(guī)定對重點項目的評價由績效評價機構(gòu)組織有關(guān)專家、社會人士和有關(guān)部門采取專門的評價方法,對項目的設(shè)立、實施過程、經(jīng)濟效益和社會效益等進行綜合評價?？冃гu價結(jié)果與下一年度的項目單位經(jīng)費和項目資金安排掛鉤。對績效評價差的單位除予以通報批評外,還要減少或取消其在下一年度財政預(yù)算的經(jīng)費安排,并責令項目實施單位進行整改。

“通過開展績效評價,增強了管理部門和使用單位的責任意識,提高了財政資金的使用效益?！辟Z康評價道。

據(jù)統(tǒng)計,截至目前,該市累計對223個項目2.695億元資金的使用效果開展了績效評價,為下一年度部門預(yù)算的安排提供了重要依據(jù)。

“在一個地級市開展如此的財政改革,在全國尚屬罕見?！辟Z康說。

開弓沒有回頭箭。我們期望焦作在公共財政改革路上進行更多、更為廣闊的探索。

相關(guān)鏈接:預(yù)算監(jiān)督閔行實驗

書本黃色的封皮上,印著“閔行區(qū)2009年財政預(yù)算報表”幾個大字。這是上海市閔行區(qū)政府在2009年初召開的區(qū)人代會上,交到人大代表手中的“2009年花錢計劃”,有90頁,全彩印刷,形式統(tǒng)一,有柱狀圖、有表格、有文字。這份精心設(shè)計的財政預(yù)算報表,是閔行區(qū)兩年來推行的一場預(yù)算“再造”改革的縮影。

上海市閔行區(qū)“公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革”涉及預(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全部過程。有專家認為,這種全方位的財政預(yù)算改革,在全國僅此一例。

預(yù)算改革路途上閔行區(qū)進行了一系列嘗試。

政府邀請人大參與到預(yù)算報告編制的全過程。包括2008年4月舉行的財政預(yù)算編制動員會,之后的預(yù)評估項目的論證會,就連立項的會議也要參加。發(fā)改委立項,財政部門到場,提出部門到場,政府很自覺地也邀請人大派代表到場,提前加入財政預(yù)算的編制。

不僅如此,2008年12月,閔行區(qū)人大常委會在電視和網(wǎng)絡(luò)上廣發(fā)“英雄帖”,邀請當?shù)孛癖妳⑴c養(yǎng)老機構(gòu)補貼和農(nóng)村養(yǎng)老兩項民生項目的預(yù)算聽證,這是閔行區(qū)首次舉行關(guān)于財政預(yù)算項目的聽證會。

這場包括專家學者、政府官員、人大代表和普通市民在內(nèi)的聽證會最終形成的意見也交給區(qū)人大常委會。

閔行區(qū)財政局局長季佩坤非常愿意在預(yù)算的整個過程中引入人大監(jiān)督。他認為:“政府部門領(lǐng)導(dǎo)之間,還有個情分的關(guān)系,(預(yù)算)報多了,我平衡不了,我只能去商量,人大就不一樣,人大代表沒有這么多顧忌,覺得這個項目不合適就是不合適?！?/p>

閔行區(qū)預(yù)算改革流程——

動員會:政府邀人大派代表到場,提前加入財政預(yù)算的編制。

自評:項目申報單位套用專家制定的“PART”評級工具,每個項目都必須回答14個問題,“無效”的項目可能被刷去。

評審會:專家、人大代表、財政局官員等必須出席,對項目申報單位進行問詢。如果項目問題很多,也可能被刷去。

人大財經(jīng)工委預(yù)審:審查預(yù)算項目,提出修改意見,同時選擇可聽證的項目上聽證會。

聽證會:專家學者、政府官員、人大代表和普通市民一起參加,聽證結(jié)果提交人大常委會。

人大常委會初審:對預(yù)算提出修改意見,并將聽證會意見一同轉(zhuǎn)交政府。政府據(jù)此對過去的方案做出修改。

人代會審議:預(yù)算草案到達人大代表手中,代表可提修正案。

表決:根據(jù)代表的修正案進行修改后,預(yù)算草案送交大會表決。表決通過后方可執(zhí)行。