劉詩嬌

摘要:隨著社會的不斷發(fā)展和進步,近年來的突發(fā)災(zāi)害事件無論是從總量還是從造成損失的嚴重程度上來說,都比以往有明顯的增加。本文將應(yīng)對突發(fā)事件已有的5個應(yīng)急機制:公共財政日常運行機制、震前預(yù)警防范機制、震時響應(yīng)機制、震后恢復(fù)重建機制和財政監(jiān)督檢查機制,運用于公共突發(fā)事件的財政應(yīng)急機制中,并結(jié)合汶川地震的案例提出我國地震應(yīng)急方面的不足和建議。

關(guān)鍵詞:突發(fā)公共事件;財政應(yīng)急機制;汶川地震

一、文獻綜述

國內(nèi)部分學(xué)者從公共財政角度對突發(fā)性事件管理進行了論述。劉尚希、陳少強(2003)較早研究了公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制的構(gòu)建問題;馬海濤、安秀梅(2003)以SARS為背景提出了構(gòu)建公共財政的突發(fā)事件應(yīng)急機制,以及從體制和管理兩個方面完善公共財政框架體系。趙要軍、陳安(2007)通過對我國地震應(yīng)急組織體系及財政應(yīng)對地震類災(zāi)害的流程分析,結(jié)合國外應(yīng)對地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗,分析了我國公共財政應(yīng)對過程中存在的不足,最后建立了應(yīng)對地震類突發(fā)事件的財政應(yīng)急機制;周品愛(2008)提出公共財政往往是公共風(fēng)險的最后一道防線,而應(yīng)急預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)是公共財政應(yīng)急機制的核心。

二、突發(fā)公共事件的界定

所謂突發(fā)公共事件,從廣義上來講是指在組織或者個人原定計劃之外,或者是在其認識范圍之外突然發(fā)生的對其利益具有損傷性或者潛在危害性的事件。從狹義上來說,可以定義突發(fā)事件是在一定區(qū)域內(nèi),突然發(fā)生的、規(guī)模比較大、對社會產(chǎn)生廣泛負面影響的,對生命和財產(chǎn)構(gòu)成嚴重威脅的事件或者災(zāi)難。這里的“突發(fā)事件”一般會省略“災(zāi)難性”這樣一個限定詞,但是實際上在說突發(fā)事件的時候,都說的是災(zāi)難性的事件。

在各類自然災(zāi)害中,地震災(zāi)害雖然發(fā)生的幾率不高,但是相比于其他災(zāi)害地震有一下幾個特點:(1)突發(fā)性比較強,猝不及防。(2)破壞性大,成災(zāi)廣泛。(3)社會影響深遠。(4)防御難度大。(5)地震還發(fā)生次生災(zāi)害。(6)持續(xù)時間較長。(7)災(zāi)害具有周期性?；谝陨咸攸c,地震系統(tǒng)是一個復(fù)雜的系統(tǒng),是自然與社會相互作用的結(jié)果,但在現(xiàn)有的科技水平下,我們還無法規(guī)避這類自然災(zāi)害的發(fā)生,但是我們可以依據(jù)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、衍生及其影響的自身規(guī)律,以及對救助主體自身的運作規(guī)律的研究,來制定相應(yīng)的應(yīng)急機制加以預(yù)防和應(yīng)對,這其中政府的財政應(yīng)急方面的表現(xiàn)對于救災(zāi)的效果起著決定性作用。

三、財政應(yīng)急機制分析

目前我國對于公共財政應(yīng)對機制的研究還存在許多空白,從國外公共財政應(yīng)對機制建設(shè)的情形來看,完善的財政應(yīng)對機制應(yīng)具備幾個條件:一是樹立起建立財政應(yīng)急反應(yīng)事件的理念;二是財政應(yīng)對機制管理應(yīng)列入日常財政管理的議事日程,有完備的啟動程序和具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),一旦出現(xiàn)公共危機,財政應(yīng)對機制便可馬上投入運行;三是對財政應(yīng)急事件發(fā)生時應(yīng)有可動用的收入來源及資金籌資渠道;四是在支出上應(yīng)編制應(yīng)急預(yù)算,應(yīng)急預(yù)算應(yīng)包含在公共預(yù)算的范疇;五是應(yīng)對機制動用財政資金執(zhí)行權(quán)限應(yīng)列入財經(jīng)法律法規(guī)之中,一旦有突發(fā)事件發(fā)生,可以避免不必要的法律障礙;六是完善的財政應(yīng)對機制應(yīng)包括指揮決策系統(tǒng)、

信息反饋處理系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等一系列組織。

1.公共財政運行機制

(1)財政系統(tǒng)內(nèi)部成立災(zāi)難應(yīng)急指揮體系:當(dāng)?shù)卣痤悶?zāi)害發(fā)生時,發(fā)揮信息溝通、組織協(xié)調(diào)、以及財政資金的統(tǒng)一調(diào)配工作。

(2)完善預(yù)備費的管理和使用:目前我國預(yù)備費的提取數(shù)額與國外相比明顯偏低,有必要提高預(yù)備費的提留比例,同時進行預(yù)算制度改革,把預(yù)備費和年度預(yù)算分開管理。

(3) 逐步建立風(fēng)險分擔(dān)的制度框架:在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等方面構(gòu)建一個風(fēng)險分擔(dān)的制度框架。

2.公共財政震前預(yù)警防范機制

震前預(yù)警防范是震時響應(yīng)的前奏,做好震前預(yù)警準(zhǔn)備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關(guān)鍵,因此震前預(yù)警機制就顯得尤為重要。財政系統(tǒng)不僅要與民政系統(tǒng)間建立信息共享機制,還要與地震預(yù)測、監(jiān)測體系間形成信息共享互遞機制,力爭快捷地獲得第一手資料,為應(yīng)對地震類災(zāi)害事件做好充足的事前防范工作。

3.公共財政震時響應(yīng)機制

(1)迅速建立應(yīng)急指揮中心并啟動應(yīng)急預(yù)案:迅速建立應(yīng)急指揮中心,發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍,確立一個應(yīng)急指揮中心,統(tǒng)一部署、分工協(xié)作,協(xié)調(diào)各方資源保證應(yīng)急所需資金。

(2)簡化應(yīng)急撥款流程:及時性是突發(fā)事件處理的重要原則, “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長久之計,必須簡化突發(fā)狀態(tài)下的財政資金劃撥流程。

(3)適時監(jiān)督財政資金周轉(zhuǎn)情況:在地震類突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的過程中,財政、民政部門要及時的溝通交流信息。

4.公共財政震后恢復(fù)重建機制

(1)震后財政資金的及時補償:公共危機一旦發(fā)生往往會造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此,財政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要,制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。

(2)對財政資金進行全面審計檢查:震后恢復(fù)重建工作完成后,要對財政資金的整個申領(lǐng)、使用過程進行全面的審計檢查,要對違規(guī)使用資金的人員進行嚴肅處理。

5.公共財政監(jiān)督檢查機制

監(jiān)督檢查機制貫穿地震類突發(fā)事件應(yīng)對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查,還要對預(yù)案及預(yù)案管理的有效性及災(zāi)害處置的全過程進行評估。從中總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),進一步完善財政應(yīng)急預(yù)案。

四、財政應(yīng)急機制案例分析——以汶川地震為例

(一)中央及地方財政安排救災(zāi)資金的基本情況

2008年5月12日,四川省汶川縣發(fā)生里氏8級地震,造成四川省大部分地區(qū)受災(zāi),數(shù)十萬人傷亡,直接損失300億元。地震發(fā)生后,國家減災(zāi)委、民政部緊急啟動了國家救災(zāi)一級響應(yīng),民政部協(xié)調(diào)各方資源,中央財政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元。截至11月底,中央和地方各級財政安排抗震救災(zāi)資金1287.36億元。中央財政共安排抗震救災(zāi)資金382.42億元,安排災(zāi)后恢復(fù)重建資金651.71億元。全國31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團共安排財政性救災(zāi)資金253.23億元。四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個地震受災(zāi)省市收到中央及地方各級財政性救災(zāi)資金共計1166.48億元,已支出480.17億元。

(二)及時監(jiān)督、審查救災(zāi)物資、款項的使用

為確保救災(zāi)資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用,審計署于16日決定,組織對汶川地震救災(zāi)資金和物資進行審計。從5月14日至11月底,全國各級審計機關(guān)對18個中央部門和單位、31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的1289個省級部門和單位、5384個地級部門和單位、24618個縣級部門和單位進行了審計,延伸審計了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省(市)的3845個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9526個村,并對76709戶受災(zāi)群眾進行了調(diào)查,并發(fā)布了審計報告。信息透明顯示政府自信、開放心態(tài)。

(三)不足和相關(guān)建議

1. 救災(zāi)應(yīng)急機制有待完善

在本次抗震救災(zāi)中,由于相關(guān)應(yīng)急機制的不完善,尷尬和措手不及的現(xiàn)象時有發(fā)生,由此造成一些不必要的麻煩和本可避免的損失。地震教育連續(xù)性深入性不夠,這次汶川地震,如果早有相關(guān)地震知識,有些人是完全可以躲避災(zāi)難、撿回性命的。此外,現(xiàn)在國內(nèi)救災(zāi)往往只注重事后處理,事前的預(yù)防做得不夠,等出了事才匆忙調(diào)集物資。地震的應(yīng)急機制絕對不是一個地震部門的責(zé)任,需要多個部門協(xié)調(diào)進行。要把災(zāi)害的每個環(huán)節(jié)都進行科學(xué)評估,建立起完善的風(fēng)險控制機制,由此可以改變過去“亡羊補牢”式的事后危機管理模式。

2.借鑒國際救災(zāi)經(jīng)驗

在運行機制的執(zhí)行中,中國應(yīng)該設(shè)立一個強有力的常設(shè)機構(gòu)如美國的“國家減災(zāi)委員會”來主持協(xié)調(diào)各部門對于災(zāi)難的預(yù)防。 “9?11”事件后 美國2002年底通過了《國家安全法》。2003年3月成立了國土安全部,負責(zé)自然災(zāi)害和恐怖襲擊的防范、預(yù)警和緊急救災(zāi)工作,以確保政府能在各類巨大災(zāi)害和事故發(fā)生時做出最快反應(yīng)。美國危機應(yīng)對機制的一套系統(tǒng)可以自行啟動,職責(zé)分明,相互協(xié)調(diào)性強,平常很重視教育和培訓(xùn),物資經(jīng)費有充分保障且注重國際合作,運轉(zhuǎn)效率很高。

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