徐婷婷

義務教育均衡發(fā)展是實現(xiàn)教育公平的基石,而義務教育資源配置不均衡是我國義務教育不能均衡發(fā)展的主要原因,繼而導致我國教育公平的問題難以實現(xiàn)。我國義務教育資源配置不平衡具體表現(xiàn)在教育投入不足(2006年國家財政性教育經費僅占GDP的3.01%,沒達到4%的要求)、辦學條件和師資隊伍相差大;動態(tài)、靜態(tài)指標偏低;區(qū)域分配方面:城鄉(xiāng)、東西部不平衡;使用級類分配方面:基礎教育偏低,高等教育偏多;校際分配方面:重點校多、一般校較少。我國義務教育資源配置失衡問題的原因是多方面的,總的來說,是政治、經濟、文化、歷史、環(huán)境等多種因素在特定背景下相互影響形成的。而筆者認為制度方面的原因是最主要的,包括以往的義務教育資源配置制度和政策對現(xiàn)在分配制度和政策的影響,而現(xiàn)行的義務教育資源配置制度特別是經費的投入和分配制度本身也有一些不足之處。

一、義務教育資源配置制度和政策導向及反思

教育作為一種準公共產品,其所需資源主要是政府通過行政手段配置的。從這個意義上說,教育資源配置在很大程度上是一種制度和政策安排。教育資源配置不均衡與建國以來實行的資源配置制度和政策有關,因此有必要對我國的教育資源配置制度和政策進行回顧:①從20世紀50年代到“文革”前,“趕超經濟”與教育資源配置的“精英主義”政策取向。1952年以后至“文革”前的辦學路線是辦好重點學校與改進高等教育,這是一種精英主義的發(fā)展路線。1953 年 5 月,毛澤東主持中共中央政治局會議,決定“要辦重點中學”,教育部確定“有重點地辦好一些中學與師范”,并在全國確定了 194 所重點中學,占全國中學的 4.4%。同年 9 月,一屆全國人大一次會議的《政府工作報告》提出:“為了適應經濟建設的需要,教育部門應當首先集中力量發(fā)展和改進高等教育。中小學教育已有很大的發(fā)展,今后應當著重質量的提高?！?957 年之后全國又建立起嚴格的戶籍制,實行城鄉(xiāng)分治的二元管理模式,教育的城鄉(xiāng)二元分割制度也開始形成。1962 年教育部頒發(fā)了《關于有重點地辦好一批全日制中、小學校的通知》,教育資源配置的精英取向不斷得到加強。②“文革”期間,教育重心下移,呈現(xiàn)出“政治掛帥”與教育資源配置的“烏托邦”政策取向。教育重心從高等教育下放到基礎教育,同時下放教育管理權限,面向基層、面向農村,提倡普及教育。但是基礎教育的質量并沒有得到提高,只是教育規(guī)模擴大了。政府減少了基礎教育支出;很多農村中小學教師由公辦轉為民辦,戶籍轉為農業(yè)戶口,不拿工資記工分,農村教育師資隊伍渙散;取消考試導致教學內容簡單化等。教育發(fā)展陷入“烏托邦”的困境。③20世紀70年代末到80年代末,“梯度發(fā)展”與教育資源配置的區(qū)域優(yōu)先發(fā)展政策取向。這一時期頒布的一系列關于教育資源配置方面的政策制度導致了學校分化,分類“普九”,三級辦學、兩級管理的教育格局,使得教育發(fā)展出現(xiàn)了唯經濟主義戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)教育“差序”格局形成,也確認并強化了教育的差距。④20世紀90年代初至90年代末期,中國經濟開始向市場化轉型。教育由計劃向市場轉變的一個重要內容是教育投資的多元化(即多渠道籌資體制)。多渠道籌資體制導致了教育的地區(qū)差異擴大,富裕地區(qū)比貧困地區(qū)、城市比鄉(xiāng)村擁有更多的教育資源,也因此帶來更多的教育機會,導致了地區(qū)之間和不同家庭經濟背景的學生之間的教育機會分配的不平等。20世紀90年代中期以來,“教育產業(yè)化”思潮影響廣泛,教育的經濟效益得到了前所未有的彰顯,而社會效益則被遺落在不起眼的位置。這一時期掀起兩股浪潮:一股是城市學校的“擇校熱”和“亂收費熱”;另一股是農村教師工資的拖欠浪潮。這兩股浪潮相互交替,形成了強烈的反差。這一時期,城鄉(xiāng)二元結構由“行政主導型”轉向“市場主導型”,這也導致城鄉(xiāng)之間進一步分化割離。⑤2001年5月29日國務院辦公廳下發(fā)了《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》,提出了“執(zhí)行在國務院領導下,由地方政府負責、分級管理,以縣為主”的農村義務教育管理新體制,同年底基本實現(xiàn)了由“以鄉(xiāng)為主”向“以縣為主”的轉變。

從我國教育資源配置政策調整和配置格局變遷的歷程中可以清晰地看出,建國以來至2001年,我國教育資源配置政策一直奉行的都是重點配置取向,具體表現(xiàn)在以下幾個方面:一是唯經濟路線政策取向;二是城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)分治政策取向;三是重點學校政策取向;四是高等教育優(yōu)先發(fā)展政策取向。這種重點配置取向導致當前我國教育資源不斷向強勢地區(qū)、強勢群體積聚,教育不平等不斷擴張。

二、義務教育資源投入方面的現(xiàn)行制度及反思

毫無疑問,作為政策制定者和執(zhí)行者的政府,對教育資源的嚴重失衡負有不可推卸的責任。近年來,黨中央、國務院不斷加大對西部、對農村教育的投入力度,實施了一系列扶貧開發(fā)工程,如“國家貧困地區(qū)義務教育工程”“國家扶貧教育工程”“農村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”“全國中小學危房改造工程”“農村寄宿制學校建設工程”等。此外,國家還對貧困家庭學生實施了“兩免一補”政策,教育扶貧的對象和范圍不斷擴展。這些舉措對促進我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間的義務教育均衡發(fā)展起到了一定的作用,但并未能從根本上改變弱勢群體的弱勢地位,沒能遏制近些年來教育差距持續(xù)擴大的勢頭,沒能在國家整體范圍內,從涵蓋今后一個長時期的可持續(xù)發(fā)展機制的角度,形成解決我國弱勢群體教育問題長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略性政策。因此,消除教育貧困,促進教育健康和諧發(fā)展,必須從教育政策制定和制度設計上作出調整。

(一)教育經費的預算機制

我國現(xiàn)行財政體制中教育的事權與財權相分離,教育的事權屬于教育行政部門,教育的財權屬于財政與計劃部門,教育經費預算等級較低,由此造成教育經費預算數量相對彈性較大,缺乏透明度。在國家預算科目中,級次越低,數量彈性越大,透明度越低。更為遺憾的是,教育經費的預算編制、撥付和使用管理歸屬財政和計劃部門,而作為統(tǒng)管教育事業(yè)發(fā)展的教育行政部門沒有參與教育經費預算編制和經費分配、管理的權力,只能靠財政部門反饋。這種沒有教育行政部門參與的預算方式不能夠真實反映教育部門需要的經費數量,造成預算過多或者偏少。缺乏透明度的預算方式,使得教育經費的分配以及使用缺乏科學合理的安排,從而導致許多學校特別是農村學校的教育經費嚴重短缺,無法得到解決。

(二)教育經費的來源及投入機制

義務教育投入的問題,很大一部分原因是由于投入來源單一、機制僵化所致。只有發(fā)動社會力量,充分調動企業(yè)、個人和社會團體辦學的積極性,多方籌資,才能增加全社會對義務教育的投入,變政府包攬辦學為社會各界共同參與,這也是符合中國國情的現(xiàn)實選擇。但目前我國非政府投入渠道卻不暢通,很多資金難以進入到教育領域。通過市場投資和第三來源(均視為非政府渠道)所籌集到的資金數量不大,占整個教育經費的比例很低,近年來還有下降趨勢。究其根本,缺乏有效的激勵機制是非政府投入渠道不暢、不能將非政府渠道的資金有效導入教育領域的主要原因。由于目前有關職能部門立法相對滯后,對社會各界捐資、投資教育的具體指標,投資主體與接受資金的學?；騻€人的權利、義務及獎懲,經費使用,教育投資的監(jiān)督、審計等方面的法規(guī)和政策不健全,很多問題得不到解決。

(三)教育經費的保障機制

2005年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》進一步明確了各級政府在農村義務教育經費投入上承擔的責任,建立起中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制(簡稱“新機制”)?！靶聶C制”規(guī)定:“按照‘明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施的基本原則,逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍,建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區(qū),適當兼顧東部部分困難地區(qū)。”2006年修訂通過的《義務教育法》中第2條、第42條、第44條都提到了“新機制”,將其納入法律范疇,在法律上明確了中央政府和省級政府在義務教育經費投入方面應該承擔起更大的責任,原先的“以縣為主”的管理體制在經費方面由“縣統(tǒng)籌”上升到了“省統(tǒng)籌”。至此,城鄉(xiāng)兒童享有平等的受義務教育權利才有了法律依托?？墒恰靶聶C制”中對“地方政府”沒有進行明晰界定,在具體執(zhí)行中,有可能會導致各級政府間的相互推諉,影響政策實施的效果。

三、義務教育資源分配的現(xiàn)行制度及反思

義務教育的特殊性以及其國有產權的資源配置方式存在不合理性,造成義務教育經費的短缺和農村義務教育的愈加困難。而分配制度的不合理是造成我國義務教育資源不均衡的根本原因。

(一)現(xiàn)行的財政轉移支付制度

教育財政轉移是財政轉移的一個組成部分,世界各國均以財政轉移支付方式作為教育經費投入、調節(jié)地區(qū)間教育經費差距的一種手段。我國1994年實行分稅制后,建立了收入集中、支出分散、中央對地方進行收入轉移的財政格局,財政轉移支付成為分稅制財政體制的一項重要內容。由于我國的財政轉移支付制度是原先的“分級包干”體制下轉移支付方式和分稅制實行后的轉移支付制度的混合體,帶有“雙軌制”的痕跡,存在著制度設計不合理、資金計算和分配不科學、缺乏監(jiān)督機制以及轉移程序復雜、不平衡等值得我們進一步探討和改進的問題。

(二)義務教育經費撥款制度

學校教育經費撥款的主要依據是教育事業(yè)費(包括人員經費和公用經費)和教育基本建設費,我國財政體制的分權化,使得地方政府在教育投入中的作用變得更大。特別是在義務教育方面,我國的《義務教育法》明確規(guī)定,義務教育事業(yè)由地方政府負責。分級管理,使得經濟發(fā)展的嚴重不平衡直接引起了教育發(fā)展的不平衡。這一撥款依據的弊端是:

第一,無法客觀真實地反映出一個學校的最低財政投入標準。國家在經費預算時,往往不能掌握學校的真實需求。長期以來,對學校的教育經費撥款不是按照學校的實際需要提供經費,而是按照國家提供的經費給各個學校制定經費的需求量,給多少算多少。學校只能被動地等待著政府的撥款,根據得到的撥款量來考慮學校經費的使用安排。這就使學校常常陷入經費緊張的困境,很多學校連最基本的運轉都無法保障,更談不上進一步發(fā)展。

第二,容易造成經費預算的偏差,從而導致?lián)芸畛霈F(xiàn)失誤的可能性增大,如撥款方向錯誤,撥款數額無法滿足當地教育的需求,或是超出當地教育的需求以致形成經費的閑置或造成浪費等。長此以往,不僅會造成有限教育經費的極大浪費,還會影響到各地教育的發(fā)展水平,擴大地區(qū)間義務教育資源配置的發(fā)展差距。

綜上所述,義務教育資源配置不均衡問題產生的原因是多方面的,而制度方面的原因為我國義務教育資源均衡分配帶來了實質性的困難。由于這些制度方面的缺陷為教育“尋租”活動的產生提供了機會,同時也使得非制度化的教育資源獲取方式變得更為“人性化”,從某種意義上說,權力本身作為一種更為重要的教育資源,決定著教育資源的分配格局和分配結果。因此,筆者認為,探尋教育資源配置失衡的根源,就必須對相關的政策取向和制度設計進行回顧和反省,制定出符合我國國情、有效而有深度的資源配置的法律,才能夠杜絕在資源分配中的官本位思想和主觀性,使得非制度化獲取資源的方式更加科學、有效和公平。

(本欄責編 劉艷紅)