李　麗

摘要:要開拓農(nóng)村市場,解決“三農(nóng)”問題,欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村金融市場不可小覷。由農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性缺陷所導致的農(nóng)村金融供給不足是問題的核心。加強各類金融機構(gòu)的支農(nóng)力度,改變金融機構(gòu)和金融產(chǎn)品在農(nóng)村市場的單一化局面,進行農(nóng)村金融領(lǐng)域的立法研究,將有利于問題的解決。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融改革;結(jié)構(gòu)性缺陷;功能性缺陷

中圖分類號:F830文獻標識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)26-0164-03

在全球金融危機下,中國也受到波及導致外貿(mào)出口驟降。業(yè)界認為擴展國內(nèi)市場將成為保持中國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的主要動力,人們紛紛把目光投向了中國廣大的農(nóng)村市場。今年“兩會”的政府工作報告中,溫總理提出,“推進金融體制改革。深化國有金融機構(gòu)改革。穩(wěn)步發(fā)展多種所有制中小金融企業(yè)和新型農(nóng)村金融機構(gòu)”[1]將是2009年的主要任務(wù)之一。如何改革現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系,創(chuàng)新符合農(nóng)村需要的金融產(chǎn)品,提高農(nóng)村金融機構(gòu)的管理水平,使得農(nóng)村金融真正助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也就成了當務(wù)之急。

2003年6月,國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》,新一輪的農(nóng)村金融改革拉開了序幕。2006年初,中央一號文件提出要推進新農(nóng)村建設(shè),加快推進農(nóng)村金融改革,加大對農(nóng)村金融的政策支持,大力推進農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。2007年全國金融工作會議更是提出了建立適應(yīng)“三農(nóng)”特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系的目標。在這新一輪的改革浪潮中,政策性金融業(yè)務(wù)范圍逐步擴展,農(nóng)村信用社的改革全面推進,新型農(nóng)村金融機構(gòu)快速增加,郵政儲蓄、農(nóng)業(yè)保險等也取得了突破性進展。

隨著改革的不斷深入,農(nóng)村金融發(fā)展中存在的問題也不斷暴露出來。尤其是在經(jīng)濟較為落后的欠發(fā)達地區(qū),改革前的遺留問題沒有得到根本性解決,改革后隱藏的新問題又逐步顯現(xiàn),深化改革和實現(xiàn)農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展仍存在不少困境。在欠發(fā)達地區(qū),農(nóng)村發(fā)展的需求十分迫切,金融業(yè)本應(yīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“助推劑”,卻因起步晚和農(nóng)村經(jīng)濟落后等先天原因而發(fā)展遲緩,農(nóng)村金融市場與農(nóng)村實體經(jīng)濟市場發(fā)展的不對稱反而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要“瓶頸”之一。在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村金融問題中,金融供給不足是問題的核心,其主要表現(xiàn)為“三農(nóng)”項目融資難和農(nóng)村資金外流。筆者著重對農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝?0%、以農(nóng)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的廣西壯族自治區(qū)全州縣進行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)到2008年末,全州縣農(nóng)村金融機構(gòu)各項貸款余額占存款余額的比例為45.28%,說明各金融機構(gòu)把大量的資金上存,據(jù)統(tǒng)計,全州縣各金融機構(gòu)上存資金余額占各項存款余額的54.71%。而造成農(nóng)村金融供給不足的原因主要在于農(nóng)村金融體制的結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性缺陷。

一、農(nóng)村金融的結(jié)構(gòu)性缺陷

(一)商業(yè)銀行對農(nóng)村經(jīng)濟信貸投放萎縮

從市場運行的規(guī)律來看,追求經(jīng)濟利益的最大化和盡可能地降低風險是理性市場主體經(jīng)營的最大動力。一方面,農(nóng)村金融市場的交易成本相對較高,可盈利性不強?？h域以下的農(nóng)村信貸市場地域廣闊、貸款額度小、潛藏不確定因素多,信貸調(diào)查、發(fā)放、管理、催收需要投入的人力資源和成本費用比城市業(yè)務(wù)大得多。根據(jù)茅于軾先生對小額貸款基金的運作模式研究,縣域小額貸款資金成本高達15%。另一方面,農(nóng)村信貸市場的風險較高。首先,涉農(nóng)貸款領(lǐng)域信用基礎(chǔ)較差。雖然征信體系已經(jīng)覆蓋到縣域,但是在廣大農(nóng)村地區(qū)征信管理體系還很不完善,失信懲治機制不夠健全,并且欠發(fā)達地區(qū)的借款客戶由于歷史原因信用觀念一直沒有很好地建立起來,因此社會信用秩序比較混亂。其次,農(nóng)村貸款風險管理難度大。農(nóng)村主要客戶群體是中小企業(yè)和個人,信貸人員一般無法通過對企業(yè)提供的財務(wù)報表資料準確測算其償債能力,只能通過定性分析和經(jīng)驗判斷來預測其發(fā)展前景和償債意愿,貸前調(diào)查信息不對稱的情況較普遍,貸款發(fā)放后的管理難度大。最后,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村信用擔保體系的缺位。一是農(nóng)村土地使用權(quán)、收益權(quán)受到諸多政策法規(guī)約束,抵押融資受到較大限制;二是抵押物難選擇,農(nóng)業(yè)貸款扶持的農(nóng)業(yè)、林業(yè)等產(chǎn)業(yè),其資產(chǎn)多為農(nóng)產(chǎn)品、林業(yè)資源,若作為貸款抵押物其自然風險很大;三是信用擔保體系建設(shè)滯后。現(xiàn)有的信用擔保機構(gòu),其擔保業(yè)務(wù)主要是扶持國有大中型企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目,難以顧及農(nóng)村地區(qū)的小企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)融資擔保。

基于可盈利性低和風險性高的兩方面考慮,1997年亞洲金融危機爆發(fā)后,國有商業(yè)銀行業(yè)務(wù)重點開始向大城市、大企業(yè)、大項目集中,開始逐步撤出經(jīng)營風險較大的農(nóng)村金融市場?！?998～2002年,當時的四大國有商業(yè)銀行共撤并3.1萬個縣及縣以下機構(gòu)”[2]。國有商業(yè)銀行對農(nóng)村經(jīng)濟的信貸投放萎縮,縣域國有商業(yè)銀行只留有小額質(zhì)押、個人消費、票據(jù)貼現(xiàn)等低風險貸款審批權(quán),造成國有商業(yè)銀行在縣域的信貸業(yè)務(wù)呈現(xiàn)逐步萎縮態(tài)勢,加劇了農(nóng)村金融機構(gòu)資金供求矛盾。

因此,商業(yè)銀行應(yīng)探尋服務(wù)“三農(nóng)”的新路徑,如果因為農(nóng)村市場可盈利性低和風險性高就被動地退出,則既不利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展也不利于商業(yè)銀行在金融危機中擴展新的市場。這需要在農(nóng)村建立更加完善的信用擔保體系和風險補償機制,并加大在農(nóng)村市場的資金、人力物力投入力度。

(二)農(nóng)村信用社改革面臨新問題

2003年6月,農(nóng)村信用社改革在全國全面鋪開。此次改革的主要內(nèi)容:一是以法人為單位改革農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)制度,探索股份制、股份合作制與合作制等多種產(chǎn)權(quán)形式;二是改革農(nóng)村信用社的管理體制,將農(nóng)村信用社的管理責任交由省級政府負責。在推進改革的過程中,農(nóng)村信用社的財務(wù)狀況逐步改善,法人治理結(jié)構(gòu)初步建立,對農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展有著舉足輕重的作用。但不容忽視的是,農(nóng)村信用社改革后,農(nóng)村金融發(fā)展尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村金融發(fā)展正面臨著一些新的問題。

1.農(nóng)村資金外流加劇。從某種意義上說,通過改革,來自股東分紅的壓力以及生存發(fā)展的本能極大強化了信用社商業(yè)化經(jīng)營動機,資金追求社會平均利潤的逐利性使農(nóng)村信用社資金必然遠離交易成本相對較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn),支農(nóng)的內(nèi)在動力并沒有得到增強,農(nóng)村信用社改革商業(yè)化趨向與支農(nóng)服務(wù)宗旨的矛盾變得突出。并且,省級聯(lián)社成立后,其資金運營中心承擔著全省農(nóng)村信用社資金調(diào)劑融通和資金運用管理,如省級聯(lián)社按照各基層信用社上季度末各項存款余額的一定比例要求其匯劃上存資金,基層信用社的可用資金將更加減少,農(nóng)村資金外流可能加劇。

2.壟斷地位使貸款利率上浮幅度加大。改革前,欠發(fā)達地區(qū)的貸款市場多由農(nóng)村信用社占據(jù)主要的份額。改革后,農(nóng)村信用社在國家的稅收減免等多項扶持政策下得益,但與此同時這些地區(qū)的農(nóng)村金融體制卻仍未能理順。商業(yè)銀行農(nóng)村機構(gòu)繼續(xù)萎縮,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融職能事實上仍然單一,多種產(chǎn)權(quán)形式的金融機構(gòu)一時間難以設(shè)立,因此農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場的壟斷地位實際上得到了強化。金融供給不足的欠發(fā)達地區(qū)往往民間融資比較活躍,國家為在這些地區(qū)實行靈活的利率政策,允許農(nóng)村信用社的貸款利率相較于其他商業(yè)銀行而言更為靈活地浮動。農(nóng)村信用社壟斷地位的提高在商業(yè)化運作的情況下,就會傾向于不斷提高貸款利率。這不僅會影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收,也會導致民間融資擠入農(nóng)村金融市場,造成民間融資繼續(xù)增長的不良循環(huán),出現(xiàn)正規(guī)金融和非正規(guī)金融功能錯位。

3.政府行政干預易導致行為扭曲。改革后,農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放到省政府,省級政府通過向省聯(lián)社派遣行政官員就任理事長的方式賦予了省聯(lián)社行政級別,給省聯(lián)社打上了行政化的烙印?？h聯(lián)社作為實際的經(jīng)營者,其經(jīng)理人員對信用社控制權(quán)的取得并不取決于理事會和股東,也不取決于職工,而是取決于政府主管部門和省聯(lián)社的授權(quán)。這種局面容易導致農(nóng)村信用社經(jīng)營者行為的扭曲,使其工作重點不放在研究農(nóng)村金融市場狀況、開拓農(nóng)村金融市場上,而是放在經(jīng)營之外,如協(xié)調(diào)好同主管部門或主管領(lǐng)導的關(guān)系上,這不利于農(nóng)村金融的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能單一與郵政儲蓄資金回流難問題

在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域,存在商業(yè)信貸失靈的問題,因此,成立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以建立一種政策性金融機制,彌補商業(yè)信貸在這些地區(qū)的失靈是非常必要的。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行長期以來扮演了糧棉油收購、儲運等環(huán)節(jié)資金提供者的角色,在此次改革中,農(nóng)發(fā)行也不斷調(diào)整業(yè)務(wù)范圍,進行商業(yè)性貸款產(chǎn)品創(chuàng)新。但是,經(jīng)濟發(fā)展較落后的地區(qū),改革的推進也同樣遲緩,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、綜合開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣等諸多制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面政策性效能仍然受到制約。

2006年12月31日,郵政儲蓄銀行掛牌,主要定位于服務(wù)農(nóng)村金融,郵政儲蓄機構(gòu)以前那種只存不貸的農(nóng)村資金“抽水機”職能得到了一定程度的弱化。但是郵政儲蓄銀行盈利模式與一般商業(yè)銀行不同,它將吸收的居民存款存入中央銀行,中央銀行給郵政儲蓄銀行的利率高于郵政儲蓄銀行給居民存款的利率,它便從這個利率差中獲得利潤。這樣的盈利模式使得郵政儲蓄銀行的利潤來源與貸款關(guān)系不大,在農(nóng)村貸款風險居高不下的情況下,即使它現(xiàn)在具備了發(fā)放貸款的職能,但實際上它發(fā)放的貸款與其吸收的存款相比仍是微乎其微的(2008年全州縣郵政儲蓄銀行的貸款余額僅占2.18%),貸款的資金回流渠道近乎失靈。目前郵政儲蓄銀行的主要資金回流渠道仍然沒有實質(zhì)性改變,它利用網(wǎng)點優(yōu)勢吸收的大量農(nóng)村資金在成為中央銀行基礎(chǔ)貨幣后,一部分通過支農(nóng)再貸款形式返還到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,但絕大部分仍游離于農(nóng)業(yè)之外。

二、農(nóng)村金融的功能性缺陷

(一)金融機構(gòu)網(wǎng)點減少

受多種因素影響,我國農(nóng)村金融機構(gòu)尤其是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村金融機構(gòu)種類單一,數(shù)量較少,覆蓋度低?！般y監(jiān)會《中國銀行業(yè)農(nóng)村金融服務(wù)分布圖集》顯示,我國‘零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)2868個,只有1個金融機構(gòu)的縣(市)有2個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8901個。其中,西部地區(qū)的情況尤為嚴重,共有2645個‘零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn),占全國‘零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)的80%”[3]并且,農(nóng)村金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點仍在大幅減少,金融服務(wù)更加供不應(yīng)求。以全州縣為例。據(jù)調(diào)查,2000年全州縣各類金融機構(gòu)網(wǎng)點共有108個,到2008年4月底止,全州縣各類金融機構(gòu)為51個,一共撤銷了57個,占比52.7%。此外,在我國農(nóng)村地區(qū),保險機構(gòu)、證券機構(gòu)、金融租賃公司和信托公司等非銀行金融機構(gòu)也很少,這些機構(gòu)的覆蓋率比銀行業(yè)金融機構(gòu)更低。金融機構(gòu)的網(wǎng)點出現(xiàn)空白,使得在農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點辦理業(yè)務(wù)排長隊的現(xiàn)象隨處可見,農(nóng)民辦一筆貸款業(yè)務(wù)跑幾十公里之外,幾次辦理手續(xù)還難以辦到。并且,農(nóng)村金融機構(gòu)的單一使競爭不充分、金融資源也難以合理有效配置,大大降低了金融服務(wù)的質(zhì)量。

(二)金融產(chǎn)品單一

農(nóng)村金融需求的多樣性、層次性與農(nóng)村金融產(chǎn)品的單一性不相適應(yīng)。農(nóng)村金融市場與農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展不對稱。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為例,不同的農(nóng)產(chǎn)品的生長周期不一樣,但農(nóng)業(yè)信貸的期限卻是單一的,這將導致有的農(nóng)作物還沒有完成一個生產(chǎn)周期,農(nóng)作物還沒收成,貸出去的貸款已經(jīng)到期。

另外,農(nóng)業(yè)保險也是如此。當前農(nóng)業(yè)保險內(nèi)容還僅局限于種植業(yè)保險,包括農(nóng)村人身保險、農(nóng)業(yè)企業(yè)保險、農(nóng)村家庭保險、投資型保險等業(yè)務(wù)在內(nèi)的廣義農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)還有待于進一步開發(fā)。保險業(yè)提供經(jīng)濟補償、平抑風險的功能在農(nóng)村還遠遠沒有發(fā)揮出來,其中保險險種的不完善是一個重要的原因。

(三)農(nóng)村金融立法滯后

我國目前的金融法體系涉及銀行、保險、證券等金融業(yè)的各方面,盡管法律的適用范圍包括農(nóng)村和城市兩大國內(nèi)市場,但由于城市金融起步早、發(fā)展較為完備,這些法律的制定多帶有城市化的特點,比較適應(yīng)城市金融業(yè)出現(xiàn)的問題。在“三農(nóng)”問題比較突出的當代中國,農(nóng)村金融領(lǐng)域有其明顯區(qū)別于城市金融的特點,因此有必要在農(nóng)村金融領(lǐng)域?qū)ｉT立法予以調(diào)整。目前,我國法律在農(nóng)村合作金融、農(nóng)村政策性金融等農(nóng)村金融領(lǐng)域立法還相當滯后。民間融資的異?；钴S,非正規(guī)金融的普遍存在,缺乏法律的規(guī)范和保護勢必會影響農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

任何改革的推進都會經(jīng)歷風雨與彩虹,改革本身就是一個摸索的過程,它不可避免地會出現(xiàn)一些問題,但并不能因為存在問題就否定改革的正確性。近年來農(nóng)村金融改革所取得的成績是不容忽視的,而對問題的發(fā)現(xiàn)和分析才能更好地深化改革,更好地實現(xiàn)改革的目標。

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作者簡介:李麗(1986- ),女,廣西桂林人,西南政法大學經(jīng)濟貿(mào)易法學院碩士研究生,研究方向:金融法。