胡紹君

計(jì)劃生育是我國的一項(xiàng)基本國策。隨著改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，形成了流動(dòng)人口的潮流。流動(dòng)人口的劇增，一方面促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)繁榮，另一方面也給地方計(jì)生管理工作提出了新的要求。因而，如何加強(qiáng)和適應(yīng)流動(dòng)人口計(jì)生有效管理，給各級(jí)政府和計(jì)劃生育工作人員提出了新的課題，很值得我們?nèi)ヌ剿鳌?/p>

1.人口流動(dòng)潮對(duì)計(jì)劃生育管理的沖擊

我們先簡單地分析一下浙江省永康市流動(dòng)人口的計(jì)劃生育情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)2008年永康市總?cè)丝跒?75436人，其中外來流動(dòng)人口184474人。外出全國各地經(jīng)商辦廠、打工在三個(gè)月以上的育婦就有20000多人，約占全市育婦人數(shù)的15%。外籍人口流動(dòng)到我市的育婦有12800多人，而且60%以上是青年婦女。在育婦中居然有3200多人是初婚旺盛育齡青年，同時(shí)已育有一孩或多孩的就有9000多人。進(jìn)出流動(dòng)育齡婦女中，應(yīng)落實(shí)計(jì)劃生育技術(shù)措施的有15000多人，未落實(shí)計(jì)劃生育措施的近5500人，其比例占三分之一還強(qiáng)。由此可見在流動(dòng)人口中已育多胎和未實(shí)行計(jì)劃生育措施的對(duì)象往往流動(dòng)性很大，不定時(shí)多向流動(dòng)，分散面廣，極大存在著超計(jì)劃生育的危險(xiǎn)性。

永康素有“百工之鄉(xiāng)”的美稱。隨著傳統(tǒng)手工業(yè)生產(chǎn)方式的技術(shù)革新，人口流動(dòng)出現(xiàn)了新的趨勢(shì)。首先很多企業(yè)逐步地趨向密集型的工業(yè)區(qū)。而且多數(shù)工廠、工業(yè)區(qū)都設(shè)立在交通很方便的公路沿線，因而出現(xiàn)了流動(dòng)人口相應(yīng)地流向工業(yè)區(qū)城鎮(zhèn)，而且具有流量大，流速快的特點(diǎn)。再者，隨著特色專業(yè)市場(chǎng)的建立，例如永康市的“中國科技五金城”的建立，出現(xiàn)了“全國五金匯集永康，永康五金走向世界”的強(qiáng)大吸引力，形成永康人口流動(dòng)到全國各地，全國各地人口流動(dòng)到永康的繁華格局。相應(yīng)地增加了計(jì)劃生育管理的難度。正如一些專管計(jì)生的同志講的那樣，流出外地的計(jì)劃生育對(duì)象難抓到，而外地流入的計(jì)劃生育對(duì)象她們難管到。形成了流動(dòng)人口越多計(jì)生管理難度越大的實(shí)際新問題。同時(shí)從農(nóng)村向城鎮(zhèn)流動(dòng)，也增加了城鎮(zhèn)計(jì)劃生育管理的復(fù)雜化。

近幾年來，永康市流動(dòng)人口數(shù)量一年比一年增多。有一些是隨時(shí)隨地可能結(jié)成的少年夫妻和本來就借外打工之名，攜老帶幼全家搬遷或逃避計(jì)劃生育的“超生游擊隊(duì)”。流動(dòng)人口的計(jì)劃生育情況的復(fù)雜性、危險(xiǎn)性直接影響計(jì)劃生育的管理，實(shí)際上也已對(duì)計(jì)劃生育這一基本國策形成了一股沖擊波。其沖擊表現(xiàn)：

1.1超計(jì)劃生育現(xiàn)象嚴(yán)重的增多，難以實(shí)現(xiàn)人口控制增長的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)2008年永康市育齡婦女約15萬人，其中外流各地的約有2.3萬人，出生人數(shù)為6070人，超計(jì)劃生育的是485人，而其中因外出流動(dòng)超計(jì)劃出生的就有351人，占總超生數(shù)的70%以上。外來人員流動(dòng)到永康的婦女究竟超計(jì)劃生育的多少還難以統(tǒng)計(jì)。

1.2流動(dòng)人口中非法同居、早婚早育的現(xiàn)象增多，嚴(yán)重影響了晚婚晚育率的提高。去年永康在突擊清查中對(duì)流動(dòng)人員未辦理結(jié)婚登記手續(xù)而非法同居的作粗略的統(tǒng)計(jì)結(jié)果竟達(dá)4000多人，這些年輕人中有的還未到法定婚齡，有的只是一時(shí)沖動(dòng)，屬于不定型婚姻。如胡庫、棠溪、柏巖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來的晚婚率在下降，最大的原因就是外來流動(dòng)人員所造成的。

1.3流動(dòng)型的婚姻中情況不明，是計(jì)劃內(nèi)還是計(jì)劃外懷孕很難論定。待到查明計(jì)劃生育的情況，該對(duì)象要么已遠(yuǎn)走高飛，要么孕期拖長造成補(bǔ)救措施難度增大，手術(shù)難落實(shí)，思想工作難做，經(jīng)濟(jì)開支難支付的被動(dòng)局面。

1.4由于流動(dòng)人口的劇增，也不時(shí)出現(xiàn)了買賣婚姻，“拉郎配”婚姻，錯(cuò)亂婚姻。這不僅嚴(yán)重干擾了計(jì)劃生育管理工作，而且很容易造成悲劇的婚姻家庭。例如某鎮(zhèn)某村有4位大齡青年，因家境不富裕找對(duì)象難，就托人到從云南流動(dòng)到永康的打工妹中論價(jià)錢找對(duì)象。每人花了4000多元錢各買來一個(gè)老婆。照理應(yīng)依法辦理好登記手續(xù)并實(shí)行計(jì)劃生育，可是由于女方未到法定婚齡，又怕婚變，他們就用生孩子的辦法企圖建立感情，穩(wěn)定家庭，但往往事與愿違。對(duì)于這種家庭經(jīng)濟(jì)條件差，一個(gè)年齡大一個(gè)年齡輕的非法婚姻對(duì)象，計(jì)劃生育管理難度更大。

總而言之，社會(huì)人口的流動(dòng)，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)是有積極的促進(jìn)作用，但也對(duì)計(jì)劃生育管理產(chǎn)生了很大的消極影響。如何加強(qiáng)、改善和適應(yīng)于對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理是一個(gè)新的課題。

2.如何加強(qiáng)和改善對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理

為了適應(yīng)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的復(fù)雜性、特殊性的特點(diǎn)，我們很有必要探討尋求加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的途徑。

2.1要加強(qiáng)理論宣傳，擴(kuò)大宣傳計(jì)生工作的力度

要以各種宣傳形式，貫穿基本國策內(nèi)容，使百姓懂得計(jì)生工作的重要性和緊迫性，少生優(yōu)生是利國利民。當(dāng)前對(duì)流動(dòng)人口計(jì)生工作的服務(wù)管理過程中，很突出的一個(gè)問題是對(duì)實(shí)行計(jì)劃生育理論、政策宣傳的深度廣度不夠，輿論覆蓋面不廣。從人口流動(dòng)的趨向來講，有這么兩種主要情形：一是從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)經(jīng)商、進(jìn)市場(chǎng)營業(yè)的；二是從外地流入本地后又到企業(yè)打工的。營業(yè)市場(chǎng)和企業(yè)廠礦卻是計(jì)劃生育政策宣傳教育的薄弱環(huán)節(jié)。如有的私營企業(yè)老板，只顧招收廉價(jià)勞動(dòng)力，謀求經(jīng)濟(jì)效益，很少研究和處理好計(jì)劃生育的社會(huì)問題。因而很少在企業(yè)內(nèi)部宣傳有關(guān)計(jì)劃生育的理論和政策，更談不上實(shí)行計(jì)劃生育的措施，有的私營企業(yè)甚至還成了外流人口違反計(jì)劃生育的“防空洞”“避風(fēng)港”。

為了擴(kuò)大計(jì)生宣傳力度，防止違反計(jì)劃生育政策，有關(guān)部門要在人才招聘市場(chǎng)大力宣傳計(jì)劃生育政策，以橫幅、廣播等形式宣傳計(jì)劃生育的重要性。切實(shí)加強(qiáng)在企業(yè)中，大張旗鼓地講計(jì)劃生育的重要意義，計(jì)劃生育利國利民利己的好處；要反復(fù)講清計(jì)劃生育的目標(biāo)和政策；廠礦、企業(yè)要以廣播、黑板報(bào)等多種形式進(jìn)行宣傳教育，使廣大流動(dòng)人員提高對(duì)計(jì)劃生育的正確認(rèn)識(shí)，克服狹隘的小農(nóng)觀念，消除“掙錢靠自己，生育由自己”的錯(cuò)誤思想；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要實(shí)實(shí)在在地建立和完善計(jì)劃生育宣傳窗，設(shè)立醒目的計(jì)劃生育宣傳標(biāo)語，使流動(dòng)人員到處都可聽到計(jì)劃生育宣傳的聲音，處處都可以看到計(jì)劃生育的政策，時(shí)時(shí)都可檢查自己計(jì)劃生育的情況，警覺違反計(jì)劃生育的行為。輿論先行就能產(chǎn)生強(qiáng)大的“思想管理”的動(dòng)力，引發(fā)自覺自我管理的良好效果。

2.2改進(jìn)管理方式，統(tǒng)一政策的落實(shí)

在流動(dòng)人口中造成非法婚姻、超計(jì)劃生育數(shù)量增多，很關(guān)鍵的一環(huán)就是目前對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理方式很不適應(yīng)?！墩憬∮?jì)劃生育條例》中指出“流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理，按屬地管理的原則……”在實(shí)際管理過程中變成“籍地管理”，有的變成“坐地管理”。而這一規(guī)定，往往是區(qū)域性或地方性存在著管理方式上的差異。因而出現(xiàn)了管理方式不一的情況。外流人口的多向性、分散性就難以用某一地方的管理方式和政策去進(jìn)行管理。例如一企業(yè)的臨時(shí)工，他們有的是從四川、云南、貴州等地來的，有的是在工作生活中相愛結(jié)成夫妻，但是無法在做工所在地登記結(jié)婚，造成非法同居和計(jì)劃外懷孕。而企業(yè)本身難以對(duì)外來流動(dòng)人口實(shí)行計(jì)劃生育管理，就是政府部門也很難對(duì)外來流動(dòng)人口的計(jì)劃生育采取管理，工作相當(dāng)被動(dòng)。

由于目前全國還沒有統(tǒng)一的計(jì)劃生育證明卡，屬地管轄也很難辨別是否違反計(jì)劃生育。有些私營企業(yè)在招工時(shí)只看身份證，不需要計(jì)劃生育證明，務(wù)工人員違反計(jì)劃生育的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。企業(yè)怎樣對(duì)外來流動(dòng)人口的計(jì)劃生育進(jìn)行管理呢？我認(rèn)為，各企業(yè)在招聘外來流動(dòng)人口時(shí)，必須以當(dāng)?shù)氐挠?jì)生證明為依據(jù)進(jìn)行招工登記，每月需按時(shí)上報(bào)當(dāng)?shù)赜?jì)生部門，以便統(tǒng)計(jì)外來人員的生育情況，另外，計(jì)生部門可以會(huì)同公安、工商、民政等部門定期或不定期地對(duì)企業(yè)進(jìn)行計(jì)劃生育工作情況檢查，通過檢查后，可以發(fā)放當(dāng)?shù)赜?jì)生合格證。這樣就有便于當(dāng)?shù)赜?jì)生部門計(jì)生工作的管理。

針對(duì)目前計(jì)劃生育管理方式和政策不盡一致的情況，該如何改進(jìn)管理方式和統(tǒng)一計(jì)劃生育的管理政策，有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理呢？筆者認(rèn)為：

2.2.1抓住外流人口計(jì)劃生育管理的源頭，實(shí)行全國統(tǒng)一的計(jì)劃生育證件

凡是年滿18周年的人員都必須像做身份證那樣，在戶籍地做好計(jì)劃生育證明卡，證明卡應(yīng)該具有身份證同等作用和效力。任何流動(dòng)人員都必須隨身攜帶全國統(tǒng)一印制的計(jì)劃生育證明卡，沒有隨身攜帶證明卡的就不能聘用、經(jīng)商等勞務(wù)活動(dòng)。

2.2.2強(qiáng)化屬地區(qū)域計(jì)劃生育管理

由于我國地域廣民族多、行政區(qū)域多、流動(dòng)人口也眾多，各地的計(jì)劃生育管理消息傳遞也快。有些逃避計(jì)劃生育的對(duì)象聞風(fēng)流串，尋找“安全區(qū)”，而戶籍地往往是鞭長莫及。時(shí)常出現(xiàn)難找、難抓、難管的實(shí)際問題。實(shí)行劃區(qū)屬地管理后，流動(dòng)人口流到某地隨之把計(jì)劃生育管理責(zé)任也轉(zhuǎn)移到流入屬地。例如永康戶籍地的人流動(dòng)到江西某地，那么其計(jì)生管理的任務(wù)也應(yīng)隨之自然地落到江西某地。反之，外地人口流動(dòng)到永康，那么計(jì)生管理的任務(wù)也自然地轉(zhuǎn)移到永康。特別是企業(yè)、市場(chǎng)、服務(wù)場(chǎng)所更要強(qiáng)化屬地管理的責(zé)任。也就是說流動(dòng)人口在那一個(gè)屬地就必須遵守該屬地的計(jì)劃生育政策。只有這樣才能使流動(dòng)人口重視計(jì)劃生育，服從屬地管理。

2.2.3建立多位一體的流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理體系

前文提到流動(dòng)人口應(yīng)有全國統(tǒng)一印發(fā)的計(jì)劃生育證明卡。在此基礎(chǔ)上，在屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)下有必要建立由計(jì)劃生育職能部門、公安、工商、民政、城管等部門組成的多位一體的管理體系。因?yàn)橐婪▽?shí)行計(jì)劃生育，對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)生管理是政府各部門的共同職責(zé)。過去之所以流動(dòng)人口的計(jì)劃生育問題較多，其中管理體系不健全、各部門的協(xié)調(diào)性不夠，也是一個(gè)很重要的原因。建立多位一體的管理體系之后，各職能部門都能把計(jì)劃生育列為本職工作，加之計(jì)劃生育主管部門加強(qiáng)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，那么對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理就會(huì)出現(xiàn)處處有人管，時(shí)時(shí)有人管，事事有人抓的“遮幅式”局面。對(duì)流動(dòng)人口的打工經(jīng)商、辦廠經(jīng)營活動(dòng)實(shí)行“一卡否決”，這樣能有效地防止出現(xiàn)流動(dòng)人口非法同居、早婚早育、超生、多生等現(xiàn)象，也就堵住流動(dòng)人口違反計(jì)劃生育的漏洞，形成自覺服從計(jì)劃生育管理的風(fēng)氣。

2.2.4必須增加投入，提高計(jì)生管理效能

計(jì)劃生育是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是社會(huì)生產(chǎn)力的影響因素之一。計(jì)劃生育不能象工廠商店和農(nóng)民種田收糧那樣，短時(shí)間就有經(jīng)濟(jì)效益。只能在人類社會(huì)發(fā)展的過程中，體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的效益。就目前來講，對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理難度大困難多效果差的現(xiàn)狀，由于經(jīng)費(fèi)不足、人力不強(qiáng)恐怕是首要的因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，流動(dòng)人口往往是眾多面廣路遠(yuǎn)，所以對(duì)流動(dòng)人口難以實(shí)現(xiàn)跟蹤管理。例如有一個(gè)計(jì)劃生育對(duì)象，從永康外流到東北齊齊哈爾地區(qū)，幾年不回家落實(shí)計(jì)劃生育措施，村民和鄉(xiāng)政府干部都明知這個(gè)對(duì)象第三胎即將出生，嚴(yán)重地違反了計(jì)劃生育政策，但由于村窮鄉(xiāng)窮，無法追蹤落實(shí)計(jì)劃生育措施，只能“望生興嘆”。還有不少的鄉(xiāng)村只因經(jīng)費(fèi)緊缺形成“少抓少損失，多抓多損失”的思想負(fù)擔(dān)。因此提議各級(jí)政府部門要在預(yù)算中按比例多提留資金作為計(jì)生的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，把違反計(jì)劃生育所得的罰款應(yīng)?？钊客度氲皆俜?wù)的項(xiàng)目上，防止計(jì)生經(jīng)費(fèi)外流。

2.2.5應(yīng)該完善就地服務(wù)條件，方便流動(dòng)人口計(jì)劃生育措施的落實(shí)

目前流動(dòng)人口計(jì)劃生育的管理應(yīng)以城鎮(zhèn)、商業(yè)場(chǎng)所和工業(yè)開發(fā)區(qū)作為重點(diǎn)。但是往往在流動(dòng)人口密集的地方?jīng)]有完全設(shè)立計(jì)劃生育的服務(wù)場(chǎng)所，資力相對(duì)雄厚的計(jì)劃生育指導(dǎo)站全市只有一個(gè)地點(diǎn)，而每位計(jì)劃生育對(duì)象都要求到條件優(yōu)越、技術(shù)力量強(qiáng)的指導(dǎo)站做手術(shù)，所以出現(xiàn)每送一個(gè)對(duì)象到技術(shù)服務(wù)站做節(jié)育、絕育手術(shù)往往要跑上幾十里路，花很多的車旅費(fèi)、生活費(fèi)和手術(shù)費(fèi)。還有行政部門與計(jì)劃生育指導(dǎo)站做手術(shù)服務(wù)有不協(xié)調(diào)的情況，對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育對(duì)象不能隨叫隨到做手術(shù)，造成一來拖遲時(shí)間而增加了做流動(dòng)人口思想的難度，二來又加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和計(jì)生對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)該在流動(dòng)人口密集的區(qū)域或新開發(fā)的區(qū)域增設(shè)條件優(yōu)越、技術(shù)力量強(qiáng)的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)站，完善和改善條件差、技術(shù)力量薄的服務(wù)站，為流動(dòng)人口計(jì)劃生育對(duì)象提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于搞好流動(dòng)人口計(jì)劃生育隨地管理。

總之，計(jì)劃生育是一項(xiàng)基本國策，如何加強(qiáng)計(jì)劃生育管理是一項(xiàng)偉大的長期的綜合工程，除了上述管理方法、措施之外還有多種的管理渠道。例如如何改變社會(huì)家庭封建思想觀念、提高社會(huì)生活保障的幅度、消除人生的后顧之憂等等。但只要我們?nèi)鐣?huì)都堅(jiān)持全方位的，并持之以恒地來探討如何加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理的途徑，相信一定能實(shí)現(xiàn)控制人口增長的目標(biāo)。